Решение № 5934 от 29.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 5991/2010 г.

Решение № 5934 от 29.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 5991/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Христо Божинов Порточанов, съдебен адрес гр. Бургас, ул. "Сердика" № 2б, ет. 1 срещу решение № 272 от 12.03.2010 г. на Административен съд, гр. Бургас, постановено по административно дело № 1501/2009 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Порточанов срещу заповед № з-4111 от 30.09.2009 г. на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Бургас, с която на основание чл. 76, т. 3 (отм.) от Закона за българските лични документи са му наложени принудителни административни мерки - "забрана за напускане на страната" и "забрана за издаване на паспорт и заместващи ги документи". Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за незаконосъобразно, постановен в нарушение на материалния закон и при съществено нарушение на процесуалните правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че са налице две самостоятелни административни производства. Не отчел, че с влизане в сила на отказа за налагане на принудителна административна мярка, производството, образувано по искане на частния съдебен изпълнител е прекратено. Налице е влязъл в сила административен акт и без да са налице предпоставките на чл. 99 АПК органът издал нов акт. Съдът не отчел също, че в хода на административното производство е допуснато нарушение на процесуалните правила, тъй като не е налице уведомяване за второто искане на частния съдебен изпълнител. Касаторът твърди, че наложената мярка не съответства и на целта на закона - тя е наложена с единствената цел да бъде злепоставен. Счита, че не е налице и парично задължение, установено с влязло в сила съдебно решение, тъй като решението на апелативния съд е обжалвано. Касаторът твърди, че наложената мярка е неадекватна, тъй като няма неизпълнение по образувани срещу него изпълнителни дела. Излага доводи относно отговорността, при отмяна на съдебното решение от Върховния касационен съд, както и относно моралното основание за налагане на мярката. В представена допълнително молба сочи, че Върховният касационен съд отменил частично въззивното решение като осъдил касатора само за сумата от 62 809, 51 лв. и отхвърлил иска до пълния му размер от 1 104 960, 95 лв. Твърди също, че срещу кредитора има вземане в размер на 28 635, 48 лв. Моли съда да отмени обжалваното решение и отмени оспорваната заповед на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи. Касаторът се представлява от адв. Мартин Богдев. Ответникът по касационната жалба - директорът на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Бургас, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Обжалваното решение е правилно. Съдът правилно е ценил доказателствата по делото и приложил материалния закон. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел, че писмо, рег. № 6405 от 06.03.2009 г., изходящо от административния орган, представлява индивидуален административен акт, който е влязъл в сила. С него, образуваното по искане, изх. № 00078 от 08.01.2009 г., на частен съдебен изпълнител административно производство е прекратено. Съдът приел, че с искане, изх. № 10912 от 07.09.2009 г. на същия съдебен изпълнител, е образувано ново административно производство с друг предмет. Приел, че административният орган е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила - не уведомил касатора за започване на административното производство и не му връчил надлежно заповедта. Първото нарушение приел, че не е съществено, тъй като не води до констатации, различни от приетите от органа, а второто - че няма отношение към законосъобразността на акта, а само към срочността на оспорването. Въз основа на това съдът направил извод, че оспорената заповед е законосъобразна. Крайният извод на съда е неправилен. По делото няма спор за факти. Безспорно е, че срещу касатора е бил издаден изпълнителен лист на стойност над 5 000 лв. по който е образувано частно изпълнително дело. Не се спори, че частният изпълнител отправил до административния орган искане за налагане на принудителна административна мярка по чл. 76, т. 3 (отм.) от Закона за българските лични документи (ЗБЛД). Поради извършено в хода на административното производство плащане по издадения изпълнителен лист и в съответствие с предоставената му дискреция административният орган прекратил производството. Прекратяването е обективирано в писмо изх. № 6405 от 06.03.2009 г., адресирано до касатора, и в писмо, изх. № 6314 от 05.03.2009 г., адресирано до частния съдебен изпълнител. Не се спори, че този акт не е оспорван от страните в административното производство. Безспорно е също, че частният съдебен изпълнител отправил до административния орган искане, изх. № 8581 от 29.07.2009 г., за налагане на принудителна мярка, на което органът отговорил с писмо, изх. № 23987 от 31.08.2009 г., че по визирания в искането изпълнителен лист вече е извършено плащане, за което съдебният изпълнител е уведомен. С писмо изх. № 10912 от 07.09.2009 г. частният съдебен изпълнител поискал налагане на принудителна административна мярка като посочил, че извършил присъединяване на вземане на кредитора към образуваното изпълнително дело, поради което били налице неизплатени задължения, за които няма представена надлежни обезпечения. По така отправеното искане административният орган издал оспорената заповед като наложил принудителните мерки. Касаторът не е уведомен за образуваното административно производство по искането на частния съдебен изпълнител от 07.09.2009 г. При така установените фактически обстоятелства правилен е изводът на съда, че писмо с изходящ на административния орган № 6405 от 06.03.2009 г., адресирано до касатора, представлява индивидуален административен акт, който сложил край на образуваното пред него административно производство. Същият като неоспорван е влязъл в сила и е породил своето действие. С акта е постановено, че органът отказва налагането на исканите принудителни административни мерки на основание чл. 76, т. 3 ЗБЛД. С новото искане - от 31.08.2009 г., респективно от 07.09.2009 г., частният съдебен изпълнител отправил ново искане до компетентния орган за налагане на принудителна административна мярка. Както правилно посочил в мотивите си съдът, съединяването от частния съдебен изпълнител на събирането на сумите по два изпълнителни листа, единият от които е бил предмет и на предходно искане, в едно изпълнително дело е ирелевантно за образуваното пред административния орган производство. С оглед на изложеното неоснователно е твърдението на касатора за нарушение на разпоредбата на чл. 99 АПК. В случая не става въпрос за възобновяване на административното производство, за да се проверява наличието на предпоставките за това. Налице е ново административно производство - с ново искане и на ново основание. Съдът, при проверка законосъобразността на оспорваната заповед, е следвало да прецени съответствието й не само с разпоредбата на чл. 76, т. 3 ЗБЛД, но и с разпоредбите на релевантните актове на правото на Европейския съюз и на международните актове, по които България е страна. Релевантният общностен акт е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38). Директивата е неделима част от правния ред, приложим в страната, и съдът, с оглед на разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК, следвало да прецени законосъобразността на наложената мярка с оглед на правния статус на касатора като гражданин на Европейския съюз. Единственото ограничение, което директивата допуща на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Видно от текста на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД, редакция към процесния период, въведената от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя осигурява защита на финансов интерес на частно лице - кредитор по парично вземане, поради което би могла, по принцип, да попадне в изчерпателно изброените в директивата основания за ограничаване на свободата на движение, но само ако надлежно е обосновано, че нарушеният в конкретния случай частен финансов интерес представлява императивен интерес на обществото и ограничението е наложено при зачитане всички правила на общностното право. В случая това не е направено, поради което не може да се приеме, че принудителната административна мярка е продиктувана от съображения за защита на обществения ред. Нормата на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД, редакция към процесния период, като не задължава органа да извърши исканата от общностния акт преценка, противоречи на норма на общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на Европейския съюз съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма. Прилагайки общностното право съдът констатира, че оспорената заповед № з-4111 от 30.09.2009 г. на директора на областната дирекция на МВР, гр. Бургас, в частта, в която забранява на касатора да напуска страната по отношение на държавите-членки на Европейския съюз и отказва издаването на паспорт или заместващ го документ е незаконосъобразна. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Оспорваната заповед противоречи и на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, която е в сила за България от 07.09.1992 г., поради което и с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията има предимство пред норми на вътрешното право, които й противоречат. Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 на Конвенцията упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите. В оспорваната заповед не са изложени никакви мотиви, които да обосновават изискуемите от Конвенцията предпоставки, което е достатъчно основание да се приеме, че тя е необоснована. Наред с изложеното следва да се посочи, че с решение № 2 от 31.03.2011 г. Конституционният съд на Република България обяви за противоконституционна разпоредбата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, която в своята същност е идентична с разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД. Макар и да е постановено след приключване на устните състезания по настоящото дело и да е досежно друга разпоредба, това решение установява контекста, в който следва да се прилага разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД и е в подкрепа на изложеното по-горе досежно незаконосъобразността на оспорената заповед. Видно от изложеното твърденията на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са основателни. Съдът неправилно приложил материалния закон, не отчел изискванията на относимите Директива 2004/38 и Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, поради което решението следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, нито в хода на съдебното производство съдът е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът следва да отмени обжалваното съдебно решение и вместо него да постанови друго, с което да отмени заповед № з-4111 от 30.09.2009 г. на областния директор на Областна дирекция на вътрешните работи, гр. Бургас, с която на касатора, на основание чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД са наложени принудителни административни мерки - "забрана за напускане на страната" и "забрана за издаване на паспорт и заместващи ги документи". Страните по делото не са поискали присъждане на направените разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд