Решение № 11049 от 16.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5970/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Добро управление" 2014-2020 г. (ОПДУ) срещу Решение 2649 от 19.04.2024 г. по адм. дело 1089/2023 г. на Административен съд София - град (АССГ).

С обжалваното съдебно решение е отменен Отказ за верификация с изх. 02.50-148/22 от 16.01.2023 г. на ръководителя на УО на ОПДУ, с който не е верифицирана сума в общ размер на 9 521,09 лева по искания за плащане от 2 до 6 на Народното събрание на Република България (НС), по проект Повишаване на ефективността при въвеждането на директивите и мерките по прилагането на актовете на Европейския съюз в българските закони '.

Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление" 2014 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага подробно установеното от първоинстанционния съд, като оспорва изводите му с аргументи съответни на оспорения акт.

Оспорва извода на съда, че при приключила процедура за окончателно плащане по проекта е налице хипотезата на чл. 64 ал. 3 и чл. 64а от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). В тази връзка твърди, че посочената разпоредба на чл. 64а ЗУСЕФСУ е неприложима и касае програмите за програмен период 2021-2027 г.

Оспорва извода на съда, че ръководителят на УО е издал три акта с идентични мотиви и от една и съща дата, кумулирайки недопустимо два способа за събиране на недължимо платени или надплатени суми на бенефициера. Сочи, че плащането на сумата 9 521,09 лв., с която се намаляват верифицираните разходи по искания от 2 до 6, не се дължи от УО на ОПДУ на бенефициера, защото представлява плащане на недопустими разходи. Тъй като сумата е вече изплатена на бенефициера, като част от вече извършените плащания, същата подлежи на възстановяване от него, поради което на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба Н-3/2018 г. е установено вземане в размер на 9 521,09 лв. Сочи, че актът за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) е способ за събиране на вече установените от административния орган недължимо платени разходи във връзка с верифицирането на допустими разходи по проекта, докато актът по отказ от верификация е акт по верификацията установяващ допустимостта на предявените за плащане към УО разходи.

По отношение на мотивите на съда, че никъде в писмото за отказ от верификация не е посочен начинът на изчисление на неверифицираните суми, счита, че в административното производство органът е запознал бенефициера с констатациите си в пълен обем с подробната таблица съдържаща начина на изчисление на недопустимите разходи.

Твърди, че размерът на допустимите разходи за възнаграждения по проекта е изчислен съгласно чл. 28, ал. 6 и 9 от Постановление 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014-2020 г., Глава трета Детайлни правила за допустимост , Раздел I, Оперативна програма Добро управление . Излага подробни разяснения за начина на изчисление на процесните разходи.

Относно мотивите на съда, че не е проведено производство по чл. 99 АПК, твърди, че в акта подробно са описани фактите и обстоятелствата, поради които е настъпила необходимост от проверка на отчетените и верифицирани разходи в предходните искания за плащане, като счита, че от съдържанието на административния акт е видно, че не е приложим визирания от съда способ за възобновяване.

Според касатора сумата от 9 521,09 лева по т. 1-5 от процесния акт по всички разходооправдателни документи, с които са отчетени разходи за организация и управление, са действително недопустими за верификация по аргумент на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 и т. 4 ЗУСЕФСУ, тъй като е нарушен чл. 9, т. 4 от Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване, а непреките разходи не попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект категории разходи във връзка с чл. 55, ал. 1, т. 4 от закона.

Прави искане решението да бъде отменено, като вместо него бъде отхвърлена подадената от НС жалба. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Касаторът се представлява от пълномощник И. Костовски.

Ответникът Народното събрание на Република България, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подборни аргументи за обоснованост и правилност на съдебното решение.

Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Е. Цанева.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното:

На 01.09.2018 г. между УО на ОПДУ и Народното събрание на Република България е сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект Повишаване на ефективността при въвеждането на директивите и мерките по прилагането на актовете на Европейския съюз в българските закони .

На 17.11.2021 г. НС е подало Искане за междинно плащане 6, разходите по което са верифицирани и сертифицирани.

На 23.12.2022 г., на основание чл. 63, ал. 1, т. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПДУ е уведомил НС за размера на установени в искания за плащане 2-6 включително недопустими разходи и основанието за тяхната недопустимост, като е дал възможност за предоставяне на становище в 14-дневен срок. Към писмото са приложени подробни таблици за всяко искане за плащане (от 2 до 6 вкл.) с начина на изчисление на недопустимите разходи.

На 06.01.2023 г. НС е представило становище.

На 16.01.2023 г., с оспорения в първоинстанционното производство Отказ за верификация, изх. 02.50-148/22, ръководителят на УО на ОПДУ, на основание чл. 62, ал. 1-3 във връзка с чл. 57, ал. 1, т. 2 и 4 и чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ, не е верифицирал недопустими разходи в размер на 9 521,09 лева по т. 1-5 от акта, както следва:

1. Не са верифицирани 551,13 лв. по Искане за плащане 2 по аргумент на чл. 57 ал. 1, т. 2 и 4 ЗУСЕФСУ, а именно преките разходи не са извършени законосъобразно, тъй като е нарушен чл. 9, т. 4 от Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2018 г., а непреките разходи не попадат във включени в документите по чл. 26 ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект категории разходи във връзка с чл. 55 ал. 1, т. 4 от закона;

1. Не са верифицирани 1 645,99 лв. по Искане за плащане 3 - по аргумент на чл. 57. ал. 1, т. 2 и 4 ЗУСЕФСУ, а именно преките разходи не са извършени законосъобразно, тъй като е нарушен чл. 9. т. 4 от Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2019 г., а непреките разходи не попадат във включени в документите по чл. 26. ал, 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект категории разходи във връзка с чл. 55, ал. 1, т. 4 от закона;

1. Не са верифицирани 1 189,08 по Искане за плащане 4 - по аргумент на чл. 57 ал. 1, т. 2 и 4 ЗУСЕФСУ, а именно преките разходи не са извършени законосъобразно, тъй като е нарушен чл. 9, т. 4 от Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2019 г, а непреките разходи не попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект категории разходи във връзка с чл. 55, ал. 1, т. 4 от закона:

1. Не са верифицирани 2 149,51 по Искане за плащане 5 - по аргумент на чл. 57, ал. 1, т. 2 и 4 ЗУСЕФСУ, а именно преките разходи не са извършени законосъобразно, тъй като е нарушен чл. 9, т. 4 от Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2020 г., а непреките разходи не попадат във включени в документите по чл. 26, ал, 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект- категории разходи във връзка с чл. 55, ал. 1, т. 4 от закона;

1. Не са верифицирани 3 985,38 по Искане за плащане 6 - по аргумент от чл. 57. ал, 1. т. 2 и 4 ЗУСЕФСУ, а именно преките разходи не са извършени законосъобразно, тъй като е нарушен чл. 9, т. 4 от Законите за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2020 и 2021 г., а непреките разходи не попадат във включени в документите по чл. 26 ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, категории разходи във връзка с чл. 55, ал. 1, т. 4 от закона.

За да постанови оспорения отказ административният орган се е позовал на Доклад ОПДУ-00-6-2022/1-8 на Одитния орган, издаден в рамките на шести одит на операциите, при който било констатирано, че по Искане за плащане 6, на НС са верифицирани и сертифицирани недопустими разходи за здравни и осигурителни вноски за сметка на работодателя, тъй като за част от служителите не са взети под внимание стойността на месечните възнаграждения и определения максимален осигурителен доход за съответния период. Одитният орган е извършил преизчисление на допустимите разходи за осигурителни вноски, включени в Искане за плащане 6. Предвид дадената от Одитния орган препоръка ръководителят на УО да определи за недопустими разходите в размер на 3 985,38 лв. по Искане за плащане 6 и да предприеме действия за възстановяване на сумата от бенефициера, и факта, че в предходни искания за плащане от 2 до 5 вкл. отчетените осигуровки за сметка на работодателя са изчислени по същия начин като тези, включени в Искане 6, органът е извършил преглед и преизчисление на отчетените и възстановени на НС разходи по искания за плащане от 2 до 5 включително. Установената разлика между включените в искания от 2 до 6 включително разходи за осигурителни вноски за сметка на осигурителя и допустимите разходи за това, в размер на 9 067,71 лв., са определени от административния орган като недопустим разход, по аргумент от чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, във връзка е чл. 9, т. 4 от Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2018, 2019, 2020, 2021 г., определящ максималния осигурителен доход за съответната година. Недопустимите преки разходи, описани по-горе, водят, според органа, до редуцирането на отчетените в исканията непреки разходи по бюджетен ред 12.1. превишаващи размера, изчислен въз основа на единната ставка от 5 % върху допустимите преки разходи (453,38 лева), по аргумент от чл, 57. ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, а именно разходите не попадат във включени в документите по чл. 26. ал. 1 и в одобрения проект категории разходи във връзка с чл. 55, ал. 1. т. 4 ЗУСЕФСУ.

В хода на първоинстанционното производство е приета съдебно-икономическа експертиза.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон.

Съдът е установил, че органът е издал три акта с идентични мотиви и от една и съща дата процесният Отказ 02.50-148/22 от 16.01.2023 г.; Решение ОПДУ-345 от 16.01.2023 г., с което е установена нередност при изпълнение на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 01.09.2018 г. и АУПДВ ПВ-2023-44 от 16.01.2023 г. Обосновал е извод, че е извършено недопустимо кумулиране на двата способа за събиране на недължимо платени или надплатени суми на бенефициера.

Приел е, че в случая липсва правно основание относимо към изменение на размера на разходите, които са верифицирани с влязъл в сила акт, като без органът да е провел производство при условията на чл. 99 АПК и в сроковете по чл. 100 АПК не може да постанови нов акт с противоположно съдържание на вече издаден такъв.

На следващо място, позовавайки се на приетата по делото експертиза, съдът е приел, че органът, в нарушение на материалния закон, е определил като недопустими разходи, отчетени при спазване на всички нормативни изисквания и указанията и разясненията дадени от ръководителя на УО. Според съда обективирания отказ в оспорения акт е в резултат на използвания пропорционален подход при изчислението на осигурителните вноски върху начислените възнаграждения за работа по проекта, но никъде не е посочен начинът на изчисление на тези резултати, а заключението на вещото лице, в което подробно и ясно са описани изчисленията, не може да служи като мотиви за взетото от органа властническо решение.

Въз основа на горното, съдът е обосновал извод за незаконосъобразност на оспорения отказ и го е отменил.

Решението е правилно.

По аргумент от противното, от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция - ДВ, бр. 52 от 9.06.2020 г.), отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое от изискванията за допустимост.

Оспореното решение на ръководителя на УО е издадено на основание чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ (в относимата редакция към момента на издаване на оспореното волеизявление, а именно ДВ, бр. 52 от 9.06.2020 г.), съгласно който извън случаите по ал. 1, т. е. когато не се отказва плащане поради непредставен от бенефициера документ или във връзка със започнала процедура по администриране на нередност, ръководителят на УО издава отказ за верификация на разходите, включени в искането за плащане, за които не е потвърдена допустимост.

От доказателствата по делото е безспорно, че процесните разходи, в размер на 9 521,09 лева, са били своевременно верифицирани и възстановени на бенефициера във връзка с подадени Искания за плащане 2 до 6.

Верификацията на един разход значи издаването на благоприятен за адресата индивидуален административен акт.

Безспорно е, че с оглед на правомощията си по контрол на изпълнението на процесния проект ръководителят на УО би могъл да установи, че даден разход е неправилно верифициран и с оглед на това за него да е налице задължение да защити интересите на бюджета на Съюза като го признае за недопустим. Но за да се случи това законосъобразно е необходимо влезлите в сила благоприятни за бенефициера актове да бъдат отменени по реда на чл. 99 АПК.

Без органът да е провел производство при условията на чл. 99 АПК и в сроковете по чл. 100 АПК той не може да постанови нов акт с противоположно съдържание на вече издаден такъв. В случая органът не е провел производство по отмяна на влезлите в сила актове, с които на бенефициера са признати за допустими процесните разходи, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, защото органът не е провел изискуемото производство, което би му позволило да отмени влезли в сила актове, с които сумите са верифицирани, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Едва когато проведе производството по чл. 99 АПК и отмени влезлите в сила актове за верификация, органът може да постанови нов акт, с който да откаже верификация на разходите на приетото от него правно основание.

Доводите на касатора, че от съдържанието на административния акт е видно, че не е приложим визирания от съда способ за възобновяване, не променя факта, че са налице влезли в сила административни актове, които не могат да бъдат изменяни без да е спазен предвидения в закона ред за това.

Изложеното прави на собствено основание оспорения акт незаконосъобразен и прави ненужно обсъждането на доводите за материалната му законосъобразност.

За пълнота на изложението следва да се посочи, че производството по верификация на заявени с искане за плащане разходи по чл. 60 и сл. ЗУСЕФСУ и това за установяване на недължимо платени или надплатени суми са две същностно различни по своя характер процедури, инициирани по различен ред, прилагани на различно основание и в различни производства. В единия случай органът, сезиран с искане за верификация на извършени по съответния проект разходи, извършва първична проверка за допустимост на тези средства, съобразявайки правилата по чл. 57 ЗУСЕФСУ и документите, приети по реда на чл. 26, ал. 1 с. з., в резултат на което се произнася с акт, обективиращ становището му досежно съответствието на така заявените разходи с поставените от законодателя и УО изисквания. В другия случай, обратно - извършва се повторна преценка на вече платени средства, която следва съвсем различен ред.

В случая административният орган не е сезиран с искане за верификация, а по собствена инициатива е извършил повторна проверка на вече верифицирани (приети за допустими) разходи, поради което редът по чл. 60 и сл. ЗУСЕФСУ е неприложим.

Изложеното установява неоснователността на доводите на касатора за неправилност на първоинстанционното съдебно решение. Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат, поради което следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Администрацията на Министерския съвет юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са за възнаграждение за процесуално представителство от юрисконсулт, размерът на което съдът определя на 100, 00 лв., на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд