Решение № 7821 от 23.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5205/2018 г.

Решение № 7821 от 23.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5205/2018 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Медицински център Хипоталамус" ООД - гр. Пловдив, действащо чрез пълномощника адвокат Ж. Димова, против решение № 419 от 23.02.2018 г., постановено по административно дело № 3008 по описа за 2015 г. на Административен съд - Пловдив. Касаторът моли решението на съда да бъде отменено като неправилно, в частта му, с която е отхвърлена жалбата срещу писмена покана изх. № 16-2318/26.10.2015 г. на директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) – Пловдив, за възстановяване на суми, получени без правно основание, и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд, или първоначалната жалба да бъде уважена в пълния й обем, като писмената покана се отмени изцяло. Претендира и присъждане на направените по делото разноски. В писмена защита и в съдебно заседание другият касаторов повереник – адвокат Х. Коев, навежда допълнителни доводи за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост, като поддържа възведените с касационната жалба искания. Ответникът по касация - директорът на Районната здравноосигурителна каса - Пловдив, редовно призован, не се явява, не изпраща процесуален представител и не изразява писмено становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспорения с нея съдебен акт, поради което предлага последният да бъде оставен в сила. Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество по реда на чл. 218 от АПК на основанията, посочени в нея, и след проверка на решението за валидност и допустимост, касационната жалба е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд – Пловдив по реда на чл. 145 и следв. от АПК във връзка с чл. 76а, ал. 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) е оспорената от "Медицински център Хипоталамус" ООД - гр. Пловдив писмена покана изх. № 16-2318/26.10.2015 г. на директора на РЗОК – Пловдив, с която жалбоподателят е поканен да възстанови на ответника сума в общ размер на 63 368,53 лв., представляваща надвишени регулативни стандарти (РС) за четвъртото тримесечие на 2014 г. в частта по направления и суми, детайлно посочени в самата покана. С подложеното на касация съдебно решение Административен съд – Пловдив е: 1) отменил като незаконосъобразна писмена покана с изх. № 16-2318/26.10.2015 г. на директора на РЗОК – Пловдив, за възстановяване на суми в размер на 63 368,53 лв., получени без правно основание от "Медицински център Хипоталамус" ООД, гр. Пловдив, за четвърто тримесечие на 2014 г., за разликата над 63 026,48 лв.; 2) отхвърлил жалбата на "Медицински център "Хипоталамус" ООД, гр. Пловдив, против процесната писмена покана в останалата й част; 3) осъдил "Медицински център Хипоталамус" ООД, гр. Пловдив, да заплати на Районната здравноосигурителна каса – Пловдив, направените по делото разноски в размер на 2 408,92 лв., изчислени по компенсация. Съдът е приел, че отговорността на жалбоподателя за превишения регулативен стандарт следва да бъде ангажирана в този размер, за който писмената покана е законосъобразно издадена, като над него писмената покана е незаконосъобразна, и в тази й част, за разликата над 63 026,48 лв. следва да бъде отменена като материално незаконосъобразна и издадена в противоречие с целта на закона. Позовал се е на обстоятелството, че възможността за преразпределение на неизразходваните средства за СМД (специализирани медицински дейности) и МДД (медико-диагностични дейности) между други изпълнители на ПИМП (първична извънболнична медицинска помощ) и СИМП (специализирана извънболнична медицинска помощ), не променя размера на превишението, допуснато от проверения изпълнител. От своя страна превишението на лимитирани средства е щета за НЗОК (Националната здравноосигурителна каса) и тази щета следва да бъде поправена от лицата, които са я причинили. Решението на Административен съд – Пловдив в обжалваната му част, с която жалбата до него е отхвърлена като неоснователна и е потвърдена процесната писмена покана за сумата над 63 026,48 лева, е правилно. То е надлежно обосновано, постановено е при точно тълкуване и правилно прилагане на материалния закон, и е съобразено с актуалната и преобладаваща съдебна практика на Върховния административен съд, като не страда от сочените в чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК пороци, чието наличие би обусловило отмяната му. Правилно на база събраните доказателства в обжалваното решение, в частта, с която е отхвърлена жалбата, е прието, че административният акт е издаден от компетентен орган и в предвидената от закона форма, при недопускане на нарушения на административнопроизводствените правила (установени в Раздел десети от Глава втора на Закона за здравното осигуряване) и правилно приложение на относимите материалноправни разпоредби. Развитите в касационната жалба съображения отчасти се припокриват с релевираните доводи за незаконосъобразност на процесната писмена покана пред Административен съд – Пловдив, на които последният е дал убедителен отрицателен отговор в мотивите на проверяваното решение, който отговор настоящият съдебен състав напълно споделя и не следва дословно да преповтаря. Със заповед № РД-13-1983 от 27.07.2015 година на директора на РЗОК - Пловдив е наредена финансова проверка на жалбоподателя, със задача на проверката – контрол по изпълнението на назначените и заплатени брой специализирани медицински дейности и стойност на медико-диагностичните дейности по изпълнението на индивидуален договор № 162318/12.02.2014 г. за оказване на СИМП. Заповедта е била връчена на изпълнителя на медицинска помощ на 28.07.2015 г. Резултатите от извършената проверка са обективирани в Констативен протокол от 31.07.2015 г., връчен на изпълнителя на медицинска помощ на същата дата. На основание чл. 76а, ал. 2 във връзка с чл. 72, ал. 2 и чл. 73 от ЗЗО, заповед № РД-13-1983/27.07.2015 г. на директора на РЗОК – Пловдив и констативния протокол от 31.07.2015 г., е съставен и Протокол за неоснователно получени суми при извършване на контрол по изпълнението на договорите с изпълнители на ПИМП и СИМП № РД-13-1983/31.07.2015 г, който също е връчен по надлежния ред. В резултат на така протеклото административно производство е издадена и процесната писмена покана от директора на РЗОК - Пловдив. Обоснована въз основа на надлежно приобщения към делото доказателствен материал е преценката на съда за материална законосъобразност на писмената покана в частта й, в която е отхвърлена жалбата на лечебното заведение, за възстановяване от жалбоподателя на неоснователно разходваните от бюджета на касата суми в посочения в поканата размер, а именно: 1) превишение на назначените PC за четвърто тримесечие на 2014 г. в частта направления бланка МЗ-НЗОК № 3 над допустимите граници, отразени в Протокол № 4 от 30.09.2014 г., и допълнителен протокол № 1 от 24.11.2014 г. към него, и чл. 6 и чл. 7 на Правилника за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности и стойността на медико-диагностичните дейности за назначаване от изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ /приети на основание чл. 3, ал. 2 от Закона за бюджета на НЗОК за 2014 г. с Решение № РД-НС-04-6 от 23.01.2014 г. на НС на НЗОК, допълнени с Решение № РД-НС-04-24 от 11.03.2014 г. на НС на НЗОК, в сила от 1.01.2014 г. / - т. е. повече от 10% за IV-то тримесечие на 2014 г., което превишение е в размер на 1 236 броя на обща стойност, възлизаща на 22 314,00 лева, съгласно подробна справка, съставляваща Приложение 1 /стр. 132-145 от делото на първоинстанционния съд/; 2) превишение на назначените PC за четвърто тримесечие на 2014 г. в частта направления бланка МЗ-НЗОК № 3 А над допустимите граници, отразени в Протокол № 4 от 30.09.2014 г., и допълнителен протокол № 1 от 24.11.2014 г. към него, и чл. 6 и чл. 7 на Правилника за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности и стойността на медико-диагностичните дейности за назначаване от изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ /приети на основание чл. 3, ал. 2 от Закона за бюджета на НЗОК за 2014 г. с Решение № РД-НС-04-6 от 23.01.2014 г. на НС на НЗОК, допълнени с Решение № РД-НС-04-24 от 11.03.2014 г. на НС на НЗОК, в сила от 1.01.2014 г. / - т. е. повече от 10% за IV-то тримесечие на 2014 г., което превишение е в размер на 677 броя на обща стойност, възлизаща на 13 220,65 лева, съгласно подробна справка, съставляваща Приложение 2 /стр. 146-155 от делото на първоинстанционния съд/; 3) превишение на назначените PC за четвърто тримесечие на 2014 г. в частта направления бланка МЗ-НЗОК № 4 над допустимите граници, отразени в Протокол № 4 от 30.09.2014 г., и допълнителен протокол № 1 от 24.11.2014 г. към него, и чл. 6 и чл. 7 на Правилника за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности и стойността на медико-диагностичните дейности за назначаване от изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ /приети на основание чл. 3, ал. 2 от Закона за бюджета на НЗОК за 2014 г. с Решение № РД-НС-04-6 от 23.01.2014 г. на НС на НЗОК, допълнени с Решение № РД-НС-04-24 от 11.03.2014 г. на НС на НЗОК, в сила от 1.01.2014 г. / - т. е. повече от 10% за IV-то тримесечие на 2014 г., което превишение е на обща стойност, възлизаща на 27 833,88 лева, съгласно подробна справка, съставляваща Приложение 3 /стр. 166-290 от делото на първоинстанционния съд/. Касационният жалбоподател "Медицински център Хипоталамус" ООД - гр. Пловдив, е сключил с НЗОК договор № 162318/12.02.2014 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ, в съответствие с НРД (Националният рамков договор) за медицинските дейности за 2014 г. Според договореното, страните са се съгласили контролът по изпълнението му, както и настъпването на правните последици от неизпълнението на поетите по него задължения, да се извършва по реда на Глава десета от ЗЗО. Според чл. 57, ал. 1 от ЗЗО в случаите, когато изпълнителят е получил от НЗОК суми без правно основание, които не са свързани с нарушение на ЗЗО и това е установено при проверка от контролните органи по чл. 72, ал. 2, се прилагат правилата на чл. 76а от същия закон. Видно от чл. 43, ал. 2 от договора, за всяко тримесечие възложителят определя на изпълнителя брой на назначаваните СМД и стойност на назначаваните МДД, съобразно Правилата по чл. 3. ал. 2 от Закона за бюджета на НЗОК за 2014 г. (ЗБНЗОК за 2014 г., отм.), утвърдени от НС на НЗОК. Точният брой на назначените СМД за всяко тримесечие се конкретизират от страните в протокол към договора за определяне на броя на назначаваните СМД и стойността на назначаваните МДД съгласно чл. 24, ал. 4, т. 1 от НРД за медицинските дейности за 2014 г. В представения по делото договор жалбоподателят в качеството си на изпълнител и възложителят се съгласяват, че за срока на действието му, броят на определените СМД могат да бъдат преразпределяни между съответните СМД и лекари в рамките на чл. 3, ал. 4 от Правилата по чл. 3, ал. 2 от ЗБНЗОК за 2014 г. Същото се отнася и за стойностите на МДД, които могат да бъдат преразпределяни между отделни МДД и лекари в рамките на чл. 3, ал. 4 от Правилата по чл. 3, ал. 2 от ЗБНЗОК за 2014 г. Административен съд - Пловдив правилно е установил от фактическа страна по делото, че жалбоподателят е допуснал превишение на регулативните стандарти за четвъртото тримесечие на 2014 г. в частта по бл. МЗ – НЗОК № 3, бл. МЗ – НЗОК № 3 А и по бл. МЗ – НЗОК № 4. Съгласно чл. 45, ал. 1 от договора, в случай на мотивирана необходимост преди изтичането на съответното тримесечие изпълнителят може да заяви пред възложителя искане за отпускане на допълнителен брой на СМД и стойност на МДД. Тогава на основание ал. 2 на чл. 45, определените брой на СМД и стойност на МДД се коригират от възложителя в рамките на заделения резерв по чл. 9, ал. 1 от Правилата по чл. 3, ал. 2 от ЗБНЗОК за 2014 г. и неусвоените брой/стойности за СМД и МДД по ал. 2 от предходното тримесечие, могат да бъдат усвоени през текущото тримесечие с изключение на тези неусвоени през четвъртото тримесечие. В чл. 46, ал. 1 от договора е предвидено, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за СМД и МДД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране, а в ал. 2 на същия член е записано, че контролът по изпълнение на броя на определените СМД и стойности на назначаваните МДД се осъществява по реда на чл. 76а и чл. 76б от ЗЗО. За целта се извършва проверка, като за резултатите от нея се съставя "Протокол за неоснователно получени суми" и се издава писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание. От анализа на цитираните текстове на чл. 45 и чл. 46 от договора може да се направи обоснован извод, че лечебното заведение е длъжно да възстанови на НЗОК заплатените средства за регулативните стандарти, които са назначени от него извън определените му обеми и разрешени надвишения. В хода на съдебно-административното производство пред първоинстанционния съд (т. е. инстанцията по същество на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения акт и обуславящите го такива) не е опровергана доказателствената сила на констатациите на проверяващия финансов инспектор (служител в РЗОК - Пловдив) в протокола за неоснователно получени суми. От основното и допълнителното заключение на допуснатата съдебно-счетоводна експертиза също се потвърждава посоченото в писмената покана в оспорената й част превишение през процесния период на определените нормативи, като размерът на неоснователно изплатените поради това на изпълнителя на медицинска помощ от касата суми е правилно изчислен. Съдът обосновано е приел, че в случая самото неизпълнение на договора е основание за връщане на неоснователно получените суми, а периодът, за който се отнасят съответните направления, е тримесечен, което изрично е записано в ЗБНЗОК. В тази връзка правилно е посочено в мотивите на проверяваното решение, че е безпредметно обсъждането както на основното, така и на допълнителното заключение на вещото лице, доколкото същите съдържат абстрактни варианти на отговори на различни въпроси, формулирани от жалбоподателя, които обаче нямат значение за изясняване на делото, нито могат да променят горните изводи. Както се посочи по-горе, на касатора като изпълнител на специализирана извънболнична медицинска помощ съгласно подписания индивидуален договор с Националната здравноосигурителна каса са определени с двустранно подписан и своевременно връчен на ИМП протокол към посочения договор, конкретен брой СМД и стойност на МДД за четвъртото тримесечие на 2014 г., като лечебното заведение е превишило определените му за това тримесечие нормативи, а неоснователно заплатените от НЗОК суми са в размер, който е установен от контролния орган при извършената тематична финансова проверка, целяща да установи контрол по изпълнение на броя на определените СМД и стойностите на назначаваните МДД за ІV-то тримесечие на 2014 г., и приключила с протокол за неоснователно получени суми. Правилно съдът е приел, че обсъжданата писмена покана в оспорената й част е законосъобразна и е отхвърлил жалбата срещу нея. Вместването на медицинските услуги в рамките на утвърдените стойности на МДД и брой на СМД обезпечава финансовия ред в сферата на здравното осигуряване. Касае се за съблюдаване на финансовите параметри, определени със Закона за бюджета на НЗОК за 2014 г., за заплащане на специализираните медицински дейности и на медико-диагностичните дейности, както и за спазване на установените с договора между изпълнителя на медицинска помощ и НЗОК правила и рамки, в които изпълнителят на медицинска помощ може да назначава специализирани медицински дейности и медико-диагностични дейности за сметка на НЗОК. Определянето с протоколите към договора на брой СМД и стойности на МДД е финансов механизъм за разпределение на лимитирани бюджетни средства за специализирана извънболнична медицинска помощ и медико-диагностична дейност. Възложените бройки СМД и стойности на МДД задължават изпълнителя на медицинска помощ да издаде определен брой направления или да назначи медико-диагностична дейност в рамките на определена стойност. Приемането от изпълнителя на медицинска помощ на задължението да назначи специализирана медицинска дейност и медико-диагностична дейност в рамките на определените съответно брой и стойности се удостоверява с подписването на протоколите към договора за определяне на броя на назначаваните СМД и стойността на МДД. Излизането извън рамките на определените бройки назначени СМД и стойности на МДД трябва да бъде за сметка на ИМП, защото надвишава обема на медицинските дейности, които НЗОК е приела да финансира. Налице е щета за НЗОК, доколкото е извършено плащане от бюджета й над определените средства, поради което за изплатените неоснователно суми отговорност носи жалбоподателя и те подлежат на връщане в бюджета на касата от него, съгласно чл. 46, ал. 1 от договора. По силата на чл. 46, ал. 2 от индивидуалния договор между страните и на основание чл. 76а, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване е отправена оспорената пред административния съд писмена покана за възстановяване на суми, представляващи превишение на определените в протокола към индивидуалния договор нормативи за четвъртото тримесечие на 2014 г. В този смисъл първоинстанционният съд правилно е тълкувал и приложил относимите разпоредби на Закона за здравното осигуряване и индивидуалния договор между ИМП и НЗОК (представлявана в случая от директора на РЗОК - Пловдив), а доводите за нарушение на материалния закон, поддържани като касационно основание, не могат да бъдат споделени. Касаторът не е изпълнил задълженията си, които е поел с индивидуалния договор. След като се е отклонил от правилата на договора за предоставяне на специализирана извънболнична медицинска помощ по обем, съответстващ на договорения, и е причинил надвишения над договорения обем, в резултат на което е заплатена от РЗОК/НЗОК в противоречие с нормативно установената база недоговорена дейност, направеното от касата плащане се явява без правно основание и съответно недължимо, поради което надплатените средства по аргумент от чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО подлежат на възстановяване от касационния жалбоподател. Безспорно установено е, че има превишаване на регулативните стандарти от изпълнителя на извънболнична медицинска помощ. В случая обаче са утвърдени регулативни стандарти и е подписан съответен протокол за ІV-то тримесечие на 2014 г., като е постигнато съгласие за броя на СМД и МДД, без да е извършено оспорване от страна на изпълнителя на извънболнична медицинска помощ относно техния брой. От това следва, че регулативните стандарти имат задължителен характер за жалбоподателя. В случай, че същите не са били достатъчни, жалбоподателят е могъл да направи искане за корекция или допълнително отпускане на направления, както и да оспори регулативните стандарти. Касаторът навежда доводи, че нанесената щета на бюджета на НЗОК следвало да бъде установена и преценена в рамките на годишна база. Спазването на финансовите клаузи в индивидуалния договор рефлектира в правната сфера на останалите изпълнители на медицински дейности и в бюджета на съответната РЗОК и в крайна сметка в бюджета на НЗОК. Поради това преценката дали е настъпила вреда в бюджета на НЗОК/РЗОК на тримесечна база или на годишна база е формално изражение на нарушението, като следва да се отчита неблагоприятното отражение върху управлението на този бюджет, изразяващ се във формиране и разпределение на средствата между изпълнителите, включително и на резервите и на резервните фондове. При това комплексно засягане на дейността по разходването на бюджетните средства превишението на стойностите, преценявано на годишна база, не може да служи за извинителна причина/основание за усвояване на средства извън договорените с индивидуалния договор. Предвид изложеното правните изводи на съда в обжалваната част на решението следва да бъдат споделени и решението като правилно трябва да бъде оставено в сила в тази му част (в останалата му част като необжалвано то вече е в сила). Предвид неоснователността на главните касаторови искания не следва да бъде уважена и акцесорната им претенция за присъждане на сторените деловодни разноски, а доколкото ответникът по касация не е претендирал и доказал извършването на разноски в касационното производство, репарирането на такива не се следва и нему. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК (редакция преди изменението в ДВ, бр. 77/2018 г.), Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,