Решение № 988 от 26.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9867/2020 г.

Решение № 988 от 26.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9867/2020 г., III о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест, подаден от прокурор И. Карагьозов при Районна прокуратура Лом срещу решение № 148/6.03.2020 г. по адм. дело № 7/2020 г., по описа на Административен съд – Монтана, с което е оставен без уважение протестът му за обявяване нищожността на измененията в следните текстове на Наредба № 1 за поддържане на обществения ред, чистотата и опазването на общественото имущество на територията на Община Лом (Наредбата № 1), приети съгласно Решение № 662/30.08.2019 г. на Общински съвет Лом: чл. 4, ал. 1, т. 1, респ. т. 2, в частта, касаеща отмяна на текста: т. 1, , Нарушителите се наказват с глоба от 50 до 250 лв., "респ. т. 2, Нарушителите се наказват с глоба от 50 до 500 лв."; чл. 4, ал. 1, т. 3 - т. 9, ал. 2, ал. 3, както и чл. 30а - изцяло. В протеста се твърди, че решението е неправилно, поради противоречие с материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Изтъква се, че в в нарушение на чл. 152, ал. 2 от АПК административната преписка по приемането, съответно изменението на Наредбата не приобщена по делото, като съдът не се е възползвал от правомощието си по чл. 152, ал. 4 от АПК са изиска окомплектоването й, като доказателства по делото са приобщени, представените такива с протеста. Поддържа се, че в оспореното решение липсват мотиви при постановяването му, като по – конкретно не е посочено каква фактическа обстановка съдът счита за установена и въз основа на какви доказателства, като в протеста са изложени подробни съображения във връзка с това. Иска се отмяна на решението, като се постанови друго, с което делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на съда. Алтернативно се моли обжалваното решение на административния съд да се отмени като се постанови друго по същество на спора. Моли за присъждане на сторените по делото разноски. Ответникът по протеста - Общински съвет - Лом не изразява становище по касационния протест. По делото от Общински съвет – Лом е постъпила и касационна жалба, чрез упълномощен процесуален представител срещу допълнително решение от 7.07.2020 г. към решение № 148/6.03.2020 г. по адм. дело № 7/2020 г. на Административен съд – Монтана постановено по реда на чл. 176, ал. 2 от АПК. В жалбата се сочат доводи за неправилност на постановеното допълнително решение, поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Моли се неговата отмяна. Претендира за присъждане на направените пред настоящата съдебна инстанция разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за основателност на касационния протест на Районна прокуратура – Лом. Касационната жалба на Общински съвет - Лом счита за основателен. Алтернативно в зависимост от разрешаване на спора по обжалваното с протеста решение, ако същото се потвърди, дава становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационният протест е подаден в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество, е основателен. Касационната жалба е основателна но не по изложените в нея съображения. Административен съд – Монтана е сезиран с протест на прокурор от Районна прокуратура – Лом, с който са оспорени приетите изменения в текстове на Наредба № 1 за поддържане на обществения ред, чистотата и опазването на общественото имущество на територията на Община Лом (Наредбата № 1), съгласно Решение № 662/30.08.2019 г. на Общински съвет Лом, за които се твърди, че са нищожна поради допуснати съществени процесуални нарушения, както следва: чл. 4, ал. 1, т. 1, респ. т. 2, в частта, касаеща отмяна на текста: т. 1, , Нарушителите се наказват с глоба от 50 до 250 лв., "респ. т. 2, Нарушителите се наказват с глоба от 50 до 500 лв."; чл. 4, ал. 1, т. 3 - т. 9, ал. 2, ал. 3, както и чл. 30а от Наредба № 1 - изцяло. Уточненията, касаещи конкретните изменения са уточнени с писмо вх. № 250/30 01 2020 г. на Административен съд Монтана. В протеста на РП - Лом са релевирани доводи, че са допуснати съществени нарушения в производството по приемането на изменението и допълнението на разпоредбите от Наредбата. На първо място не е спазена разпоредбата за публикуване на проекта на измененията и допълнениятa на подзаконовия нормативен акт. Сочи се, че при извършена проверка на интернет страницата на Община Лом на интернет адрес https: //oalom. acstre. com/subsection-68-proekti_nа naredbi_i_p. hlml се констатира, че при опит да бъдат отворени проекта и мотивите, се отваря единствено файл с наименование "naredbal_2019", който съдържа Наредбата, последните изменения на която датират от 29.02.2016 г. На следващо място в протеста се твърди, че разпоредбата на чл. 37, ал. 3 от ЗНА изисква обнародване в печата или разгласяване по друг начин на територията на общината на приетия, респективно изменен и/или допълнен подзаконов нормативен акт. Изложени са доводи, че след запознаване с предоставените мотиви, които от 17.12.2019 г. вече могат да бъдат открити на интернет страницата на общината, се установява, че същите не отговарят на изискванията на ЗНА. Разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА посочва задължителните реквизити, които мотивите, съответно докладът към изготвения проект на нормативен акт, следва да съдържат. Така от съдържанието на предоставените мотиви с проекта на Наредбата е видно, че същите не съдържат реквизитите, а именно тези по т. 2. т. 3. т. 4 и т. 5 относно целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. При това положение Общински съвет - Лом не е следвало изобщо да обсъжда и приема внесените изменения и допълнения на Наредбата. Съдът е установил, че с протеста се иска единствено обявяване нищожността на оспорените текстове от цитираните подзаконови нормативни разпоредби, приети от орган на местно самоуправление, поради това, че са допуснати съществени нарушения в производството по тяхното приемане. Приел е, че изброените нарушения се отнасят до това, че към дата 16 12 2019 г., проекта за измененията и мотивите към него не се откриват, като файлът с наименование "naredbal_2019" съдържа изменения, които са от 29.02.2016 г., като е посочил, че от 17.12.2019 г. вече могат да бъдат открити на интернет страницата на общината; нарушение на чл. 37, ал. 3 от ЗНА, който текст изисква обнародване в печата или разгласяване по друг начин на територията на общината на приетия, респективно изменен и/или допълнен подзаконов нормативен акт; нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА – мотивите към проекта не съдържат реквизитите, а именно тези по т. 2. т. 3. т. 4 и т. 5 относно целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз; нарушение на чл. 26, ал. 5 ЗНА, според който текст след приключване на обществената консултация и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Констатирано от административния съд е че такава справка, видно от приложената разпечатка от интернет страницата на Община Лом е публикувана на 27.09.2019 г., т. е. почти един месец след приемането на оспорваните изменения и допълнения. Въз основа на тези констатации, административният съд е приел, че при приемане на оспорените изменения /допълнения, не установява да е допуснато такова радикално съществено нарушаване на производствените правила, което до такава степен да опорочава приетите разпоредби, че да обосновава тяхната нищожност. В тази връзка следва да се има предвид, че само съществените нарушения имат правно значение, а несъществените дори не се отразяват върху действителността на акта. Обосновал се е, че нарушение на процесуалните правила, което обосновава нищожност, е такова, което на практика би довело до липса на волеизявление от съответния компетентен за това орган, а в случая сочените в протеста нарушения не водят до такава липса. По отношение на твърдението в протеста, че липсват задължителните, по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, реквизити, е изложил аргумент, че такава липса съдът не установява, което е видно от самите мотиви, качени на сайта на Община Лом. По тези съображения е оставил протеста без уважение. В нарушение на разпоредбата на чл. 176, ал. 2 от АПК административният съд е постановил и допълнително решение към обжалваното съдебно решение от 7.07.2020 г. по същото дело като с него е допълнил решение № 148/6.03.2020 г., като е приел протеста за частично основателен и е отменил като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 3 - т. 9, ал. 2, ал. 3, както и чл. 30а от Наредба № 1 за поддържане на обществени ред, чистота и опазването на общественото имущество на територията на Община Лом, като в останалата част на протеста, с която се иска частична отмяна, поради незаконосъобразност на отменените текстове на чл. 4, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Наредба № 1 за поддържане на обществения ред, чистота и опазването на общественото имущество на територията на Община Лом е оставен без уважение. Решението е неправилно. Налице са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, релевирани с касационния протест - липса на мотиви, които водят до невъзможност да се извърши проверка за правилното приложение на материалния закон. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА. Общинският съвет като орган на местното самоуправление решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи - чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА, при приложението на която разпоредба Общински съвет Криводол е приел процесните текстове от Наредба № 1 за поддържане на обществени ред, чистота и опазването на общественото имущество на територията на Община Лом (Наредбата). Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е указано, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Основателни са възраженията на подателя на касационния протест, че в мотивите на решението не са обсъдени доводите му за допуснати съществени нарушения в производството по приемането на изменението и допълнението на Наредбата, предвидени с общите правила, съдържащи се в глава трета от ЗНА, към който препраща чл. 80 от АПК. А именно по отношение на твърденията в протеста за нарушения н разпоредбата на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 и чл. 37, ал. 3 от ЗНА, първоинстанционният съд не се е произнесъл с конкретни мотиви, а само е констатирал декларативно, че такива нарушения липсват. На следващо място основателен е доводът изложен в касационния протест, че административната преписка по приемането, съответно изменението на процесната наредба не е приобщена по делото за да може съдът да направи каквито и да било мотиви за приемане на наредбата, въпреки действалото към момента на приемането и изискване на чл. 28 ЗНА. Освен това, административният съд, въпреки задължението да извърши служебна проверка за съответствието на всеки от посочените текстове от подзаконовия нормативен акт с материалния закон, не е извършил това. Обстоятелството, че съдът е постановил допълнително решение и то в нарушение на разпоредбата на чл. 176, ал. 2, в закрито заседание, не променя това задължение. Настоящия касационен състав на ВАС, намира, че липсата на мотиви относно направените от съдебния състав изводи от своя страна води до невъзможност да се провери правилността на съдебния акт. Впрочем, очевидно съдът не може да направи такова изследване, след като административната преписка, липсва по делото. По изложените съображения, решението следва да бъде отменено а делото – върнато на друг състав на Административен съд - Монтана, който следва да изпълни задълженията по чл. 168 АПК, като извърши проверка за законосъобразност на оспорената наредба на всички основания, предвидени в АПК, и по отношение на всеки от текстовете на оспорената наредба, като формира съответни мотиви в тази връзка. По касационната жалба на Община Лом: По отношение на постановеното в производството по чл. 176, ал. 1 от АПК допълнително решение следва да се посочи, че същото е прието в нарушение на разпоредбата на чл. 2 от същата разпоредба. В текста на чл. 176, ал. 2 от АПК е определен редът, по който следва решаващия съд да се произнесе в производството по постановяване на допълнително решение при наличието на основанията, визирани в ал. 1 на същия текст. Това следва да стане в открито съдебно заседание с призоваване на страните и изключение от това правило, с оглед постигане на процесуална икономия, е недопустимо. Тази процедура е изрично разписана, поради което е неприложима разпоредбата на чл. 250 от ГПК, на която се е позовал АССГ. Игнорирайки вмененото му с разпоредбите на АПК задължение за провеждане на открито съдебно заседание, съдът е ограничил правото на участие на страните в производството, а от там е нарушил и правото им на ефективна защита, което е довело и до незаконосъобразност на атакувания акт. По изложените съображения постановеното допълнително решение постановено в производството по чл. 176, ал. 2 от АПК, следва също да се отмени. На основание чл. 226, ал. 3 АПК разноски по делото не се присъждат. Такива следва да се присъдят от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение