Решение № 7067 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8877/2010 г.

Решение № 7067 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8877/2010 г., V о., докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК във вр. с чл. 124, ал. 1 от ЗДСл. Образувано e по жалба на Камен Спасов Величков от гр. Пловдив против заповед № ЧР - 95 - 00 - 273/09.06.2010 г. на министъра на външните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "предсрочно прекратяване на задграничния мандат". Жалбоподателят твърди, че заповедта е издадена в нарушение на закона, тъй като не са налице законовите изисквания за нейното издаване, като излага подробни аргументи в тази насока. Моли Върховния административен съд да отмени обжалваната заповед като незаконосъобразна. Претендира се присъждане на разноски. Ответният по жалбата министър на външните работи чрез своите процесуални представители взема становище за неоснователност на жалбата. Претендира се присъждане на разноски. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като събраните по делото доказателства взети в своята съвкупност и по отделно, в изпълнение на нормата на чл. 168 от АПК, приема за установено следното: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, поради което е допустима и следва да бъде разгледана. По същество е не основателна. С обжалваната заповед № РД - 95 - 00 - 273/09.06.2010 г., издадена от министъра на външните работи, на жалбоподателя Камен Спасов Величков, с ранг на държавен служител III-ти старши, с дипломатически ранг "пълномощен министър", на длъжност ръководител на задгранично представителство по чл. 23, ал. 1 от ЗДС в отдел "Задгранични представителства" на дирекция "Човешки ресурси", дългосрочно командирован за изпълнение на функциите на "извънреден и пълномощен посланик" на Република България в Кралство Тайланд - Бангкок, е наложено дисциплинарно наказание "предсрочно прекратяване на задграничния мандат". Наказанието е наложено за това, че в качеството му на ръководител на задгранично представителство и на служител на Дипломатическата служба жалбоподателят не е изпълнил задълженията си по чл. 23, ал. 3, т. 1 от Закона за дипломатическата служба да ръководи, координира и контролира дейността на задграничното представителство в съответствие с указанията на министъра на външните работи, както и по чл. 21, ал. 1 и чл. 24, ал. 1 от Закона за държавния служител да изпълнява задълженията си точно, добросъвестно и безпристрастно в съответствие със законите на страната и устройствения правилник на МВнР и да изпълнява законосъобразните актове и заповеди на по-горестоящите органи и държавни служители, както и чл. 2, ал. 2 и 3 и чл. 6, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и Етичния кодекс на служителите в Министерство на външните работи, като в периода 11.05.2009 г. - 20.01.2010 г. не е отправил предложение до министъра на външните работи за издаване на съответна заповед за определянето му като лице, изпълняващо материално-отчетнически функции съгласно чл. 14, ал. 2 от Инструкцията за бюджетния процес и отчетността в дипломатическите и консулските представителства, утвърдена със заповед № 95 - 00 - 130 от 04.06.2007 г. на министъра на външните работи и е изпълнявал материално-отчетнически функции, макар за това да е определена г-жа Красимира Трифонова със заповед № ЧР - 95 - 00 - 160/17.04.2008 г. на министъра на външните работи. Оспорената заповед е издадена от компетентният орган съгласно чл. 108 от ЗДСл., /в случая министър на външните работи/, в предвидената от същата разпоредба писмена форма. Заповедта съдържа посочените в правната разпоредба задължителни реквизити, в това число правното основание за налагане на дисциплинарното наказание. Спорните въпроси по делото се свеждат до това дали заповедта е издадена при спазване на административно-производствените правила и на материалния закон. В жалбата се навеждат оплаквания, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 94 от ЗДСлужител, като се твърди, че не е спазен двумесечния срок по алинея първа. Доколкото спазването на сроковете за издаване на заповедта за дисциплинарно наказание е самостоятелно изискване за нейната законосъобразност, нарушението на което е достатъчно основание за отмяна на същата без разглеждане на спора по същество, този въпрос следва да бъде разгледан приоритетно. Съгласно чл. 94, ал. 1 от ЗДСлужител, дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Тъй като в ЗДСл. няма норма от вида на чл. 223, ал. 1 и 2 от ППЗМВР, които ясно и точно дефинират кога дисциплинарното нарушение е открито, съответно установено, в съдебната практика съществува спор относно това към кой момент следва да се счита открито нарушението по смисъла на чл. 94, ал. 1 от закона. Едни съдебни състави приемат, че моментът на откриването е този, към който органът, имащ право да налага дисциплинарните наказания, се е запознал с фактите и обстоятелствата за извършеното нарушение. В този смисъл са съдебните решение по адм. д. № 4604/05 г. и 4400/2006 г. на Върховния административен съд, цитирани в писмената защита на пълномощниците на министерство на външните работи. Други съдебни състави приемат, че това виждане не намира подкрепа в закона. Излагат се аргументи, че подобно тълкуване означава да се предостави на дисциплинарно-наказващия орган правото на преценка времето на реализиране на дисциплинарната отговорност, което не е предназначението на нормата на чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. Според това виждане целта на нормата е да обезпечи бързина в реакциите на органа по назначението спрямо нарушенията на държавните служители, като откриване на нарушението следва да се свързва с обективни факти от действителността и следва да счита за извършено с индивидуализиране на съществените признаци на деянието от обективна и субективна страна - установяване на субекта на нарушението, време и място на извършването му. В този смисъл в съдебната практика са решенията по адм. д. № 12303/09 г. и 2974/10 г. на ВАС. В случая пълномощникът на жалбоподателят навежда доводи, че фактът на допуснато нарушение на чл. 14, ал. 2 от цитираната по-горе инструкция е станал известен на министерство на външните работни още през 2009 г., поради което към датата на издаване на заповедта за дисциплинарно наказание - 23.06.2010 г. двумесечният срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. е бил изтекъл. Ответната страна от своя страна прави възражение, че съгласно установената съдебна практика срокът по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. започва да тече от момента, в който органът, имащ право да налага дисциплинарните наказания узнае фактите и обстоятелствата, свързани с извършеното нарушение. За да отговори на спорния въпрос настоящият състав съобрази фактическата обстановка по спора, изразяваща се в следното: Съгласно чл. 14, ал. 2 Инструкцията за бюджетния процес и отчетността в дипломатическите и консулските представителства, утвърдена със заповед № 95 - 00 - 130 от 04.06.2007 г. на министъра на външните работи, в случаите, когато за представителството няма щатна длъжност ЗФАС/завеждащ финансово-административна служба/, правата и задълженията се поемат от лице, предложено от ръководителя на представителството и определено със заповед на министъра на външните работи да изпълнява финансово отчетни функции. В конкретния случай за такова лице за представителството в Бангкок е определена г-жа Красимира Трифонова съгласно заповед № ЧР - 95 - 00 - 160/17.04.2008 г. на министъра на външните работи. В министерство на външните работи е изпратено писмо с вх. № 29 - 00 - 1/19.03.2010 г. с подател г-жа Красимира Трифонова, бивш служител н посолството в Тайланд, със сочено нарушение на чл. 14, ал. 2 от инструкцията за бюджетния процес и отчетността в дипломатическите и консулските представителства, утвърдена със заповед№ 95 - 00 - 130 от 04.06.2007 г. на министъра на външните работи от страна на ръководителя на задгранично представителство г-н Камен Величков. По повод на писмото е образувана проверка от отдел "Инспекторат" на министерство на външните работи. В резултат на проверката е съставена докладна записка № И-16-26 от 13.04.2010 г. от Николай Марин, главен инспектор в министерството и Ангел Орбецов, директор на дирекция"Азия, Австралия и Океания" към министерството, с която е констатирано нарушение на чл. 14, ал. 2 от инструкцията. Със заповед № ЧР - 95 - 00 - 231 от 21.04.2010 г. на министъра на външните работи на основание чл. 60, ал. 4 от Закона за дипломатическата служба е образувано дисциплинарно производство и е задължен дисциплинарния съвет да изясни фактите и обстоятелствата, като заседанието на дисциплинарния съвет е проведено на 30.04.2010 г. /л. 96 и сл. от делото/, като е взето решение, че е налице основание за дисциплинарна отговорност. На 03.06.2010 г. е проведено изслушване на лицето, а заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена на 09.06.2010 г. По делото са приложени като доказателства няколко грами от 2009 г., с които жалбоподателят е уведомил външно министерство, че в представителството съществуват проблеми с извършване на отчетническата дейност от страна на упълномощеното за това лице г-жа Красимира Трифонова, поради което той упражнява същата. Най-ясно това е изразено в грама изх. № 778 от 16.11.2009 г. /копие с положени върху нея резолюции се намира на л. 116 от делото/, адресирана до административния секретар на външно министерство, до директорите на дирекции "ФСД", "ААО" и "ДКО", с която се заявява, че от м. май 2009 г. функциите на финансов отчетник се изпълняват от Камен Величков и се искат указания във връзка с налични проблеми във финансовата дейност на представителството. При така изложената фактическа обстановка настоящият съдебен състав не споделя тезата на жалбоподателя, че фактът на извършено нарушение на чл. 14, ал. 2 от инструкцията от страна на посланика в представителството в Кралство Тайланд е станал известен на административния орган още през месец ноември 2009 г. Вярно е, че става въпрос за дейност, извършвана през не-малък период от време, която е станала известна на администрацията на министерството. Вярно е и това, че въпросната грама 778 от 16.11.2009 г. е станала известна на административния секретар, както и на ръководителите на отделни дирекции, в това число и на дирекция "Финансова стопанска дейност", която дирекция има преки и непосредствени задължения в областта на финансовата дейност на външно министерство. Но тези и останалите и останалите доказателства по делото не може да бъде направен извод, че тази информация е стигнала до знанието на министъра на външните работи в качеството му на орган по назначаването, оправомощен да налага и съответни дисциплинарни наказания. Дори да се приеме, че фактът на допуснато нарушение от страна на жалбоподателя е станал известен на отделни служители от администрацията на дипломатическата служба, то не може да се презумира, че по този начин фактът е станал известен и на министъра на външните работи. Това е така, тъй като той единствен има правомощия да налага наказания и в тази си дейност, насочена към стриктно и законосъобразно изпълнение на задълженията на ръководената от него администрация, той не може да бъде ограничаван от поведението на свои подчинени служители. Следва да бъде посочено, че независимо от различията в съдебната практика, и във втората група съдебни решения се приема, че уведомяването за извършено нарушение следва да е сведено непосредствено до знанието на наказващия орган. Предвид на това следва да бъде прието, че при издаване на заповедта е спазена разпоредбата на чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. и наведените оплаквания от жалбоподателя в обратния смисъл се явяват неоснователни. Неоснователно е и оплакването за допуснато нарушение на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. относно късите срокове, в които жалбоподателят е следвало да даде обяснения. В нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. няма определен срок, в който държавният служител следва да даде писмени обяснения, определянето на същия е въпрос на целесъобразност от страна на административния орган, която не подлежи на съдебен контрол. Независимо от краткия срок за даване на обяснения жалбоподателят е дал такива, поради което следва да се приеме, че административният орган е спазил разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. и направените оплаквания в обратния смисъл се явяват неоснователни. На база на изложеното следва да бъде направен извод, че при издаване на обжалваната заповед са спазени административно производствените правила. Настоящата инстанция намира, че при издаване на заповедта е спазен и материалния закон. В случая няма спор, а и се установява от писмените доказателства по делото, че за посочения период от м. май 2009 г. до м. януари 2010 г. жалбоподателят в качеството си на посланик е изпълнявал и функциите на финансов отчетник. Наведените в жалбата доводи, че това е ставало поради задълженията му съгласно глава осма от въпросната Инструкцията за бюджетния процес и отчетността в дипломатическите и консулските представителства, предвид на липсата на съответно обучение от страна на г-жа Красимира Трифонова, съответно допуснати нарушения от нейна страна, не намират подкрепа във фактите по делото и закона. Съгласно чл. 14, ал. 1 от инструкцията, в случаите когато в представителствата няма щатна длъжност за завеждащ финансова административна служба, задълженията се поемат от лице, определено със заповед на министъра на външните работи да изпълнява финансово отчетнически функции. Тази разпоредба е доразвита глава осма от инструкцията - чл. 54 - 60, която регламентира финансово-счетоводната и материалната отчетност в дипломатически представителства, в които няма дългосрочно командировани лица за изпълнение на функциите на ЗФАС. Нормата на чл. 54, ал. 2 от инструкцията определя, че в ДП, КП в които единствен служител е ръководителят на представителството, то той приема, събира, съхранява, разходва и отчита финансовите и материалните активи. Същата разпоредба има и алинея трета, според която в ДП, КП в които няма дългосрочно командировани лица за изпълнение на функциите на ЗФАС, ръководителите предлагат лица, които изпълняват тези задължения. При тази правна регламентация и предвид установената фактическа обстановка по спора следва да се приеме, че в посолството в Тайланд е имало назначен нарочен служител за изпълнение на функциите на ЗФАС, и това е г-жа Красимира Трифонова, определена със заповед № ЧР - 95 - 00 - 160/17.04.2008 г. на министъра на външните работи. По време на нейното отсъствие поради отпуск или други причини би могло да се приеме, че за жалбоподателя възниква задължение да изпълнява отчетнически функции по силата на чл. 54, ал. 2 от инструкцията, но не и през останалото време, когато нарочно определения с такива функции служител е бил на работа. Ако поради наличие на някакви причини този служител не е могъл да се справя с възложените му задачи, то при условията на чл. 54, ал. 3 от инструкцията жалбоподателят в качеството си на посланик е следвало да уведоми за това министъра и до поиска определянето на друг служител, респективно издаване на нарочна заповед за възлагане на него на такива функции, което задължение той не е изпълнил. Представените по делото грами, с които жалбоподателят предлага съкращаване на консулската длъжност - изх. № 410/25.06.2009 г., респективно 778/16.11.2009 г., с която уведомява за съществуващи проблеми при изпълнение на функциите от страна на Красимира Трифонова, не могат да бъдат разглеждани като изпълнение на задължението по чл. 54, ал. 3 от Инструкцията, тъй като същите не са адресирани до външния министър, съответно с тях не поставя изрично искане за определяне на нарочен служител за изпълнение на функции на ЗФАС. Неизпълнението на въпросното задължение съставлява неизпълнение на задълженията си по чл. 23, ал. 3, т. 1 от Закона за дипломатическата служба да ръководи, координира и контролира дейността на задграничното представителство в съответствие с указанията на министъра на външните работи, както и по чл. 21, ал. 1 и чл. 24, ал. 1 от Закона за държавния служител да изпълнява задълженията си точно, добросъвестно и безпристрастно в съответствие със законите на страната и устройствения правилник на МВнР и да изпълнява законосъобразните актове и заповеди на по-горестоящите органи и държавни служители, както и чл. 2, ал. 2 и 3 и чл. 6, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и Етичния кодекс на служителите в Министерство на външните работи и правилно е било санкционирано като такова. Като правилна и законосъобразна издадената заповед № ЧР - 95 - 00 - 273/09.06.2010 г. на министъра на външните работи следва да бъде потвърдена, а направеното оспорване от страна на Камен Спасов Величков бъде отхвърлено като неоснователно. При този изход на делото жалбоподателя следва да бъде осъден да заплати на външно министерство разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 150 лв. Водим от горното и на осн. чл. 172 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение,