Решение № 8704 от 2.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11244/2019 г.

Решение № 8704 от 2.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11244/2019 г., III о., докладчик съдията Юлиян Киров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет - Сандански, насочена срещу Решение № 1321/26.06.2019 г. по административно дело № 164/2019 г. на Административен съд – Б. (АС Б.). На 20.09.2019 г. е постъпила поправена касационна жалба от Общински съвет - Сандански, която е приподписана от юрисконсулт Н. А., с приложено пълномощно и представени писмени доказателства. В касационната жалба са развити доводи за неправилност и необоснованост на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон. Касаторът оспорва изводите на съда, че са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила по приемане на Правилника за организацията и дейността на общински съвет Сандански, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет от Общински съвет Сандански (Правилника). Моли да се отмени решението на АС Б. и да се остави в сила обжалвания Правилник. Ответникът Прокурор при Окръжна прокуратура - Б., не ангажира становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита обжалваният съдебен акт за правилен, тъй като не са налице релевираните касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1- 2 АПК. Намира за правилни формираните от състава на първоинстанционния съд изводи за незаконосъобразност на оспорения акт. Предлага да се остави в сила обжалваното решение на Административен съд – Б.. Върховният административен съд, трето отделение, намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, участвала в първоинстанционното производство, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е НЕОСНОВАТЕЛНА. Със съдебното решение на АС Б. е бил ОТМЕНЕН изцяло Правилника за организацията и дейността на Общински Съвет - Сандански, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет от Общински Съвет - Сандански. Била е ОСЪДЕНА Община Сандански да заплати на Окръжна Прокуратура- Б., сумата от 20. 00 лв. /двадесет лева/, представляваща сторени по делото разноски. Първоинстанционният съд е счел, че Правилника за организацията и дейността на ОбС - Сандански, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е нормативен акт и издаването му следва да е подчинено на правилата на ЗНА и АПК. Преценил е, че при издаването на подзаконови нормативни актове, компетентният орган следва да съблюдава правилата на чл. 75- чл. 79 от АПК, при субсидиарно приложение на разпоредбите на ЗНА за неуредените въпроси, съгласно чл. 80 от същия кодекс. За да достигне до отменителен резултат адм. съд е намерил, че при приемане на ПОДОССНКВОА са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Установил е, че видно от представените писма изх. 116/2/06.02.2019 г. и изх. № 116/1/26.02.2019 г., Председателят на ОбС – Сандански, е посочил, че липсват доказателства относно публикуването на проекта на ПОДОССНКВОА на интернет страницата на Община Сандански, вкл. доклад и мотиви към него, поради което по делото не са представени такива. Визирал е това, че по делото не са представени доказателства за състояло се обществено обсъждане на проекта преди гласуването му от ОбС на първо и второ четене – съответно 10.07.2008 г. и 31.07.2008 г., за да се приеме, че правото на възражения и становища на заинтересованата общественост е обезпечена. Счел е, че така заинтересованите лица са били лишени в предоставения от закона 14- дневен срок да дадат предложения и становища по проекта, което от своя страна, е нарушение на процесуалните правила, което било съществено, щом с неговото допускане се влияе на съдържанието на крайния административен акт. Намерил е, че ПОДОССНКВОА е бил приет и в нарушение на чл. 28, ал. 1 от ЗНА /в редакцията му от ДВ, бр. 46/2007 г., действала към датата на приемане на правилника/, според който проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като ал. 2 на същия текст въвежда изискване за съдържанието на мотивите, съответно докладът, а именно: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Административният съд е преценил, че въпреки изричните указания, мотиви или доклад към проекта не са били представени по делото, като в двете писма на Председателя на ОбС- Сандански, се сочело изрично, че същите не са открити, т. е. липсват. Изложил е доводи, че неспазването на императивните разпоредби на чл. 77 от АПК и чл. 26 и сл. от ЗНА, винаги е основание за отмяна на нормативен административен акт, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В заключение адм. съд е преценил, че са налице основания за отмяна на оспореният Правилник за организацията и дейността на ОбС- Сандански, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Настоящият състав на ВАС счита, че подадената касационна жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА. Неоснователни са доводите за неправилност на оспореното решение, тъй като същото е постановено в съответствие с процесуалните правила. Първоинстанционният съд в съответствие с приложимия материален закон е обосновал решаващите изводи. Правилно решаващият съд е приел, че оспорването е процесуално допустимо. Същото е подадено срещу подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185, ал. 2 от АПК, като упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок - чл. 187, ал. 1 от АПК. На второ място, правилно решаващият съд е приел протеста на Прокурор при Окръжна прокуратура - Б. за основателен. Съобразно чл. 21, ал. 3 ЗМСМА Общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. В случая обжалвания Правилник на Общински съвет Сандански е бил приет при множество допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, всяко от които съставлява самостоятелно основание за неговата отмяна по чл. 146, т. 3 от АПК. Налице е неизпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно която преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най- малко 14 – дневен срок за предложения и становища по проекта. ЗНА безусловно определя, че мотивите и доклада към нормативния акт, се публикуват заедно с проекта. Процедурата, касаеща приемането на подзаконов нормативен акт е регламентирана императивно в защита на публичния интерес, като нарушаването й винаги е съществено. Мотивите безспорно имат съществено значение, обезпечават и гарантират ефективността на етапа на обсъждане. Законодателят е придал важно значение на предварителното разгласяване и обсъждане на проекта за нормативен акт, с всички заинтересовани лица и организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, тъй така се осигурява реализиране на възможността за изразяване на мнения, становища и възражение на заинтересованите лица - чл. 13, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Указа за прилагане на Закона за нормативните актове (Указа). Целта е да се гарантира обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните актове. Изискването е императивно и гарантира възможността на заинтересованите граждани и организации да се запознаят, както със съдържанието на акта, така и с аргументите послужили за неговото изготвяне и съответно да упражнят процесуалните си права, като подадат предложения и становища по проекта. В случая липсват каквито и да било мотиви за приемане на оспорения правилник. Трайната практика на ВАС определя неспазването на изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА за съществено процесуално нарушение на административнопроизводствените правила, което води до отмяна на нормативния акт. Законосъобразно адм. съд приема извод за допуснато нарушение и на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно която разпоредба мотивите, съответно докладът на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат точно определена информация в точки 1- 5. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативни актове, както и на подзаконови нормативни актове. Това е съществено изискване, залегнало в основите на административните производства въобще. Липсата на мотиви към внесеното предложението за проект на подзаконовия нормативен акт препятства възможността на заинтересованите лица да направят предложения и да изложат становища преди приемането му - чл. 27 ЗНА. Европейският съд по правата на човека в своите решения счита, че при регламентация на основните права вътрешното законодателство, следва да е достъпно, предвидимо и прецизно. Нормотворчеството изисква специализираност, пълнота, всеобхватност и изчерпателност при уреждане на обществените отношения в определена област - чл. 10, чл. 12 от ЗНА. Това от своя страна осигурява на гражданите, спрямо които се прилага достъпност, прозрачност и яснота на правната регламентация - чл. 9, ал. 1 от ЗНА, чл. 12, ал. 1 от АПК. В разглеждания случай административната преписка към атакувания Правилник не съдържа информация за по- голямата част от изискуемите елементи, посочени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Горното препятства съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на подзаконовия нормативен акт. Затруднен е и осъществявания от съда контрол относно законосъобразността на акта. Тези пропуски съществено нарушават реда за приемане на подзаконови нормативни актове, който цели да гарантира обективността, безпристрастността и качеството на актовете. Същите нарушения съставляват основание за незаконосъобразност по чл. 146, т. 3, вр. чл. 196 от АПК. При наличието на горепосочените съществени процесуални нарушения е безпредметно обсъждането на законовото съответствие на разпоредбите от подзаконовия нормативен акт на ОбС Сандански. По изложените съображения Правилника на Общински съвет - Съвет Сандански подлежи на отмяна и като е достигнал до този правен извод адм. съд е постановил правилен съдебен акт. При така изложените съображения решението на адм. съд, като правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение