Решение № 3012 от 26.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7588/2019 г.

Решение № 3012 от 26.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7588/2019 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Басейнова дирекция "Източнобеломорски район" (БД ИБР), гр. П., чрез процесуалния му представител главен юрисконсулт Д. Бенин, против решение № 744/02.04.2019 г., постановено по адм. дело № 3780/2018 г. по описа на Административен съд – П. (АС – П.), с което е отменена по жалба на Н. Гешев негова заповед № ЛС-01-35/07.11.2018 г. Касационната жалба съдържа оплаквания за неправилност на оспореното решение като необосновано, постановено при неправилна и непълна преценка на събраните по делото доказателства – касационно отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Изложени са съображения за законосъобразно извършено съкращаване на длъжността, заемана от ответника Н. Гешев в БД ИБР. Допълнителни аргументи касаторът развива в представени по делото писмени бележки. Иска отмяната на съдебния акт и постановяване на ново решение по същество, с което да се отхвърли като неоснователно оспорването на заповед № ЛС-01-35/07.11.2018 г. Претендира юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски. В съдебно заседание директорът на БД ИБР се представлява от двама процесуални представители, които поддържат заявените в касационната жалба основания и искания. Ответната страна – Н. Гешев, чрез пълномощника си адв. П. Милев, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила като валидно, допустимо и правилно. Претендира разноски за настоящото производство, съгласно приложени договор за правна помощ и съдействие и списък на разноските по чл. 80 от ГПК, вр. чл. 144 от АПК. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Счита, че съдът правилно е установил и обсъдил всички релевантни за правния спор фактически обстоятелства, в резултат на което и при правилно приложение на материалния закон е достигнал до законосъобразни правни изводи за недоказано основание за прекратяване на служебното правоотношение с Н. Гешев по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, като прецени допустимостта на касационната жалба и наведените в нея отменителни касационни основания, съобрази становищата на страните и въз основа доказателствата по делото, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество е неоснователна. Административният съд е постановил решението си след изясняване на всички обстоятелства от значение за правния спор и извършен обстоен анализ на събраните по делото доказателства и доводите на страните. От фактическа страна съдът е установил, че с писмо изх. № ТЗ-01-3/29.10.2018 г. директорът на БД ИБР гр. П. е изпратил на министъра на околната среда и водите за одобряване ново длъжностно разписание на БД ИБР към 01.11.2018 г., съгласно което в дирекция "Планове и разрешителни" вместо отдел "Разрешителни и регистри" се създава отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни". Общата численост на персонала в цялата дирекция "Планове и разрешителни" се запазва – 29 служители, съгласно предходно действалото длъжностно разписание на дирекцията от 03.04.2018 г. и новото длъжностно разписание, в сила от 01.11.2018 г. В утвърдената нова структура на дирекцията отдел "Разрешителни и регистри" е премахнат и е образуван нов отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни", съгласно заповед № РД-03-296/07.11.2018 г. на директора на БД ИБР, гр. П.. Новообразуваният отдел е с обща численост на персонала – 15 служители, като за длъжността "началник отдел" е предвидено, че следва да се заеме след провеждане на конкурс по реда на Наредбата за провеждане на конкурсите за държавни служители. На 07.11.2018 г. на Н. Гешев, заемащ длъжността началник на отдел "Разрешителни и регистри" в дирекция " Планове и разрешителни" към БД ИБР, гр. П., е отправено предизвестие за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл поради съкращаване на длъжността. Със заповед от същата дата (заповед № ЛС-01-35/07.11.2018 г.) е прекратено служебното правоотношение с Н. Гешев, считано от 07.11.2018 г., на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, длъжностно разписание, утвърдено от директора на БД ИБР и одобрено от министъра на околната среда и водите, в сила от 01.11.2018 г., заповед № РД-03-296/07.11.2018 г. на директора на БД ИБР и отправено писмено предизвестие за прекратяване на служебното правоотношение на служителя. Изрично посочено в заповедта е, че на служителя следва да се изплати и обезщетение по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл – за неспазване на срока на предизвестието в размер на основната заплата за неспазения срок на предизвестието. При тези факти и подкрепящите ги писмени доказателства, приложени по делото, съдът е констатирал, че съкращаване в общата численост на персонала на дирекция "Планове и разрешителни" към БД ИБР, гр. П. не е настъпило. Променено е съотношението в броя длъжности, предвидени за всеки от отделите, формиращи дирекция "Планове и разрешителни". При съпоставка на двете длъжностни разписания – това от 03.04.2018 г. и новото, в сила от 01.11.2018 г., се установява, че отдел "Планове за управление на водите" продължава да съществува след извършените промени, но с намалена численост на персонала – от 20 служители, съгласно ДР от 03.04.2018 г., намалено на 13 служители, съгласно ДР в сила от 01.11.2018 г. За сметка на това, със 7 бройки се увеличава числеността на другия отдел, влизащ в състава на дирекция "Планове и разрешителни", който считано от 01.11.2018 г. е наименован "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни". Този отдел се създава вместо съществувалия по силата на ДР от 03.04.2018 г. отдел "Разрешителни и регистри". Длъжността "началник отдел" на новосформирания отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни" е вакантна към 07.11.2018 г., като за заемането й е обявен конкурс със заповед № РД-03-321/20.11.2018 г. на директора на БД ИБР. За да постанови отмяна на процесната заповед, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение с Н. Гешев – началник отдел "Разрешителни и регистри", дирекция "Планове и разрешителни" в БД ИБР, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че административният акт е издаден от компетентен орган в кръга на неговите правомощия, при спазени изисквания за съдържание на акта съгласно чл. 108, ал. 1 ЗДСл и в изискуемата форма, но при неправилно приложение на материалния закон. Този извод е мотивиран с подробни съображения за ненастъпило в конкретния случай фактическо и правно основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Направените в този смисъл констатации на съда почиват на обстоен анализ между функциите, задълженията и характеристиките на заеманата от ответника по касация длъжност до съкращението – началник отдел "Разрешителни и регистри", дирекция "Планове и разрешителни" в БД ИБР, от една страна, и длъжността началник отдел на новооткрития в същата дирекция отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни", образуван на мястото на отдел "Разрешителни и регистри". При съпоставката между посочените длъжностни характеристики съдът е констатирал, че трудовите характеристики за двете длъжности са почти идентични, липсват различия в трудовите функции, като тези, включени в длъжността, заемана от Н. Гешев, продължават да съществуват и при новата длъжност, като основната разлика се състои в промяна наименованието на отдела. По своето съдържание съвпадат предвидените за двете длъжности основна цел, области на дейност и преки задължения. Съдът е уточнил, че констатираните различия се отнасят единствено до начина на формулировка и използваната за целта фразеология. Налице е изложение по нов начин на функционалните задължения и отговорности, присъщи на съкратената длъжност началник отдел "Разрешителни и регистри", дирекция "Планове и разрешителни" в БД ИБР, поради което същите не следва да се считат за прекратени. Обстоятелството, че са намерили различен текстови израз в новите длъжностни характеристики за длъжността началник отдел на новооткрития отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни" не води до извод за промяна в съдържанието на тези функции и задължения. Съдът е аргументирал и становището, че към момента на издаване на процесната заповед (07.11.2018 г.) не са били утвърдени длъжностните характеристики за длъжностите в новосформирания отдел, с оглед на което към този момент административният орган не е могъл реално да извърши преценка за необходимостта от съкращаване на длъжността, заемана от Н. Гешев. Липсата на утвърдена преди процесното съкращение длъжностна характеристика с разписани в нея изисквания, функции и задачи за новата длъжност началник отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни" обуславя невъзможност да се прецени налице ли е пълно премахване на заеманата от ответника длъжност – не само като нормативна позиция в длъжностното разписание, но и като система от функции, задачи и задължения. Въз основа гореизложените съображения, съдът е достигнал до крайния извод за недоказано основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл спрямо прекратяване на служебното правоотношение с Н. Гешев. Така постановеното от АС – П. решение е правилно – съответно на фактите по делото и приложимите материалноправни разпоредби. Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав споделя заключението на първоинстанционния съд, че в случая не е налице реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Правилно се сочи в съдебното решение, че за да е налице тази хипотеза на прекратяване на служебното правоотношение, длъжността следва не само да е премахната като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание на администрацията (която предпоставка е налице), но и да не е запазена като система от функции, задължения и изисквания, каквото е легалното определение за длъжност в администрацията съгласно чл. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (изм. и доп. ДВ. бр. 103 от 28 Декември 2012 г.). За да формира извод, запазена или премахната е длъжността на Н. Гешев, в светлината на второто от посочените по-горе две кумулативни условия, съдът е пристъпил към съпоставка между действалото до структурните промени длъжностно разписание и това, в сила от 01.11.2018 г., както и между длъжностните характеристики, утвърдени за двете длъжностни "началник отдел" – на стария отдел "Разрешителни и регистри" (преди промените) и на новообразувания отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни". В резултат на извършената съпоставка правилон е установил, че длъжността началник отдел "Разрешителни и регистри", дирекция "Планове и разрешителни" в БД ИБР не съществува като наименование в новото длъжностно разписание, но присъщите за нея функции, изисквания и задачи се припокриват с тези, заложени в длъжностната характеристика за длъжността началник отдел на новосформирания отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни" след утвърждаване на новото длъжностно разписание. За така съпоставените длъжности "началник отдел" са предвидени едни и същи: длъжностно ниво - 7, наименование на длъжностно ниво - ръководно ниво 7 А, минимален ранг III младши, условия за възлагане, планиране и отчитане на работата, вземане на решения и отговорности, свързани с управление на персонала и ресурсите. Налице е известна разлика в изрично изброените сфери на придобито висше образование степен бакалавър, като тези, посочени в длъжностната характеристика за началник на новооткрития отдел са с по-широк обхват от предвидените за съкратената длъжност, без да ги изключват. Това е така, тъй като основната цел, области на дейност и отговорности, свързани с длъжността началник отдел "Разрешителни и регистри" по същността си са запазени в характеристиката на новата длъжност. Извършените структурни промени може и да отговарят на необходимостта от оптимизиране на процеса на работа в рамките на дирекция "Планове и разрешителни" при БД ИБР, гр. П. (видно от писмо изх. № ТЗ-01-3/29.10.2018 г., адресирано до министър на околната среда и водите – обстоятелство, което стои извън дължимата от съда проверка за законосъобразност поради относимостта му към въпросите за целесъобразно управление на административната дейност), но в случая не покриват изискванията за реално извършено съкращение по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл на заеманата до 07.11.2018 г. от Н. Гешев длъжност началник отдел "Разрешителни и регистри" в същата дирекция. Запазени са същностните за длъжността функционални характеристики, свързани с осъществяване на предварителен, текущ и последващ контрол на всички процедури за разрешителен режим по Закона за водите, когато компетентен орган е директорът на басейнова дирекция; организиране участието в процедури за издаване на разрешителни, когато компетентен орган е министърът на околната среда и водите; организиране на определянето на разпологаемите ресурси на подземните водни тела с изключение на находищата на минерални води. Тези основни дейности, ведно с конкретно предвидените за тях преки задължения, е предвидено след структурните промени да се изпълняват от началника на новосформирания отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни". Добавено в текста на представената за тази длъжност длъжностна характеристика е изрично формулираното правомощие на началник отдела да осъществява предварителен, текущ и последващ контрол върху дейностите, свързани с подготовка и изпълнение на мониторинга на водите и процедурите за определяне на водните обекти и зоните за защита на водите. Това правомощие, дори и да се приеме като ново (в смисъла на неизрично формулирано в длъжностната характеристика за съкратената длъжност), не съставлява основание за заключение, че е налице качествено нова длъжност. Така извършеният анализ на длъжностите характеристики сочи на обоснования извод, че макар и не напълно идентични, двете сравнявани длъжности "началник отдел" разкриват висока степен на сходство, като всички функционални характеристики на "съкратената длъжност" са запазени и отразени като система от функции, задачи и отговорности в утвърдената за новооткритата длъжност началник на отдел длъжностна характеристика. При тези фактически и правни установявания следва да се приеме, че отделът, в който Н. Гешев е работил, е реорганизиран, но съдържанието на заеманата от него длъжност като система от функции, задължения и изисквания е пренесено изцяло в новата длъжност на началник отдел в новата структура "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни". В тази връзка следва да се посочи, че определени функции не могат да бъдат постоянно отъждествявани с конкретна длъжност. Тя е съвкупност от такива при определен ред на организация, като при промяната му те могат да бъдат извадени от длъжността и комбинирани с други, даващи основание за създаване на нови длъжности или за допълване характеристиките на заварени такива, при извършено реално съкращаване на старите. Във всеки конкретен случай обаче, за да се приеме за осъществено съкращаването на длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е необходимо, въз основа сравнителния анализ на присъщите й функции, задължения и изисквания с тези на новата длъжност, да се установи, че функциите, задачите и задълженията на старата длъжност: а) или изобщо не съществуват (в своята съвкупност) при новата организация на дейността в администрацията, б) или са изменени дотолкова, че новата им съвкупност и изискванията за тяхното осъществяване налагат извод за възникнала качествено нова длъжност. Необходимостта от подобен анализ произтича от характера на регламентираната с разпоредбите на ЗДСл държавна служба, изпълнявана въз основа принципите на законност, лоялност, стабилитет и йерархична подчиненост. Следва да се има предвид, че при наличието на субординационна връзка между служителя и органа по назначаването, при която първият се намира в по-уязвима позиция, защитата на правата на служителя от произвола на административния орган следва да включва стриктна проверка за прилагане на изчерпателно предвидени в закона основания за прекратяване на служебните правоотношения в съответствие с установените за всяко едно от тях условия и правила, при което да не се допуска прекратяване на служебното правоотношение при наличие на обстоятелства, налагащи неговото запазване. В настоящия случай, точният и подробен анализ на присъщите за длъжността "началник отдел" характеристики в премахнатия и новосъздадения отдели в дирекция "Планове и разрешителни" при БД ИБР, гр. П. сочи на резултата, че са налице еднакви цели, области на дейност, основни задължения и отговорности в сравняваните длъжностни характеристики, а незначителните и несъществени разлики не се отразяват на установеното сходство в същественото съдържание на длъжностите. Поради това, настоящият касационен състав споделя напълно заключението на административния съд, че в конкретния случай прекратяването на служебното правоотношение с държавния служител Н. Гешев е извършено в нарушение на материалния закон - чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като не е реализиран елемент от фактическия състав на посоченото основание – длъжността не е премахната като система от функции, задължения и изисквания. При този извод, остава без значение фактът, кога точно е била утвърдена длъжностната характеристика за длъжността началник отдел на новооткрития отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни" и дали същата е била налична и достъпна за служителя към момента на прекратяване на служебното му правоотношение със заповедта от 07.11.2018 г., в сила от 07.11.2018 г. За преценката на съда относно реализиране на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл в случая е релевантно наличието на приложена към преписката длъжностна характеристика за новооткритата длъжност началник отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни", позволяваща да се разбере какви са определените за тази длъжност от органа по назначаване конкретни функции, отговорности и задължения, считано от датата на влизане в сила на новото длъжностно разписание – 01.11.2018 г., а не от датата на утвърждаване на самата длъжностна характеристика (20.11.2018 г.). Неоснователно е възражението на касатора, че използваното в текста на оспореното решение определение "почти идентични" досежно сравняваните длъжности "началник отдел" следва да се тълкува като сочещо на съществено различие, отнасящо се до изискванията за заемане на длъжността. Подобен аргумент не може да бъде приет, тъй като основанието за прекратяване на процесното служебно правоотношение е не друго, а именно това по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Предвид подробно изложените съображения в първоинстанционното и настоящото съдебни решения, не се доказва реално премахване на системата от функции, задължения и изисквания, обхванати от нормативно определената позиция началник отдел "Разрешителни и регистри", дирекция "Планове и разрешителни" в БД ИБР, съгласно ДР от 03.04.2018 г., формално заменена с длъжността началник отдел "Мониторинг, процедури водни обекти, зони за защита на водите и разрешителни" към същата дирекция, съгласно новоутвърденото длъжностно разписание, в сила то 01.11.2018 г. Несъстоятелен е и доводът, че след като не е подал документи за участие в конкурса за новооткритата длъжност, то служителят не се е възползвал от едно свое право, като вместо това е предпочел да обжалва заповедта за прекратяване на служебното си правоотношение. Не е налице каквато и да е връзка на обусловеност между проверката за законосъобразност на извършеното съкращаване на заеманата от Н. Гешев длъжност и принципно наличната за него възможност да участва във всеки един конкурс за незаета новооткрита или предходно установена длъжност. Освобождаването на държавен служител в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е уредено като самостоятелно основание за прекратяване на служебното правоотношение, което съответно подлежи на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност съобразно специфичните условия и ред, които следва да бъдат изпълнени, за да се обоснове настъпило реално съкращаване, вън и независимо от обективно съществуващите други варианти за служителя да предприеме действия за назначаването си в същата или друга администрация. Съкращаване по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл на заеманата от Н. Гешев длъжност до 07.11.2018 г. не се доказва в настоящия случай. Ето защо, като достига до извод за незаконосъобразност на процесната заповед и я отменя, първоинстанционният съд постановя краен резултат, който е съответен на доказателствата по делото и материалния закон. Не са налице сочените в касационната жалба отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспореното решение като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила, а подадената от административния орган касационна жалба – отхвърлена като неоснователна. При този изход на спора и предвид представените доказателства, основателна е своевременно заявената от ответната страна претенция за разноски в настоящото производство. В полза на ответника следва да се присъдят разноски за касационната инстанция в претендирания и доказан размер от 800. 00 (осемстотин) лева, представляващи адвокатско възнаграждение, съгласно приложен по делото договор за правна помощ и съдействие от 22.05.2019 г. Размерът на присъдените разноски съдът преценява съобразно действителната фактическа и правна сложност на делото, обема на извършените от процесуалния представител действия по осъществяване на правна защита и съдействие на ответника пред касационната инстанция, както и при съобразяване с нормативно установения минимален размер на адвокатското възнаграждение по дела с предмет отмяна на заповед за прекратяване на служебно правоотношение, съгласно чл. 8, ал. 4, във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 1, б. "а" от Наредба 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Изложеното мотивира оставяне без уважение на направеното от касационния жалбоподател възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение,