Решение № 16747 от 9.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1089/2019 г.

Решение № 16747 от 9.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1089/2019 г., VI о., докладчик председателят Любомир Гайдов Производството е по реда на чл. 208 и следващите във връзка с чл. 185, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Стара Загора срещу решение № 398 от 17.12.2018 г. по адм. д. № 531/2018 г. на Административен съд – Стара Загора, с което е оставен без уважение, като неоснователен, протеста му против чл. 10, чл. 11, чл. 34, ал. 1, изречение второ и чл. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба за организацията и управление на гробищен парк Чирпан и гробищата в другите населени места на общината. Касаторът счита решението за неправилно, като постановено при противоречие с материалния закон. Редовно призован за съдебно заседание, прокурорът при Окръжна прокуратура – Стара Загора не изпраща представител и не депозира писмени бележки по същество. Ответникът – Общински съвет – Чирпан, редовно призован, не се явява и не представя писмен отговор по касационния протест. Представителят на Върховна административна прокуратура предлага решението да бъде отменено, както и да се отменят оспорените разпоредби. Касационният протест е подаден в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна против съдебен акт, който подлежи на съдебно обжалване, поради което е допустим. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като обсъди касационните основания, установи следното: Първоинстанционният съд в решението си е установил, че с решение № 234 (неправилно посочено от съда) от заседание на Общински съвет – Чирпан, проведено на 1.10.2002 г., на основание чл. 22, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) е приета Наредба за организацията и управление на гробищен парк Чирпан и гробищата в другите населени места на общината (Наредбата). От 21 общински съветници, в гласуването са участвали 13 човека, като "за" приемането на Наредбата са гласували 12 броя и 1 общински съветник е гласувал "въздържал се". Установено е, че подзаконовия нормативен акт на местната администрация е приет въз основа на докладна записка на председателя на Общински съвет – Чирпан, съгласувана с юрист, който е изразил особено мнение за приемането й, като е предложил да се разгледа от правна комисия и да се подготви за становище. Въз основа на тази фактическа обстановка административният съд е приел, че Наредбата е издадена от компетентен орган, предвид разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от АПК, която предвижда общинските съвети да издават нормативни актове, с които уреждат обществени отношения от местно значение, съобразно нормативните актове от по-висока степен. Посочил е, че с оглед момента на издаване на Наредбата, действаща е била разпоредбата на чл. 37, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), според която нормативните актове на Народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин в района на съвета. Изложил е, че оспорените текстове на нормативния акт са приети при спазване на административнопроизводствените правила, регламентирани в ЗНА, доколкото заседанието на Общински съвет – Чирпан е проведено при наличието на кворум и решението за приемането е взето с мнозинство повече от половината присъстващи съветници. Административен съд – Стара Загора е приел, че към датата на приемане на Наредбата – 1.10.2002 г., не е имало изискване за обнародване на подзаконовия нормативен акт. Разгледал е материалната законосъобразност на всяка от оспорените разпоредби за съответствието им с нормативните актове от по-висока степен и по-конкретно Закона за общинската собственост (ЗОбС) и Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) и е стигнал до крайния правен извод за неоснователност на протеста и законосъобразност на оспорените текстове на Наредбата. Решението на първоинстанционния съд е валидно и допустимо, но неправилно. При постановяване на решението Административен съд – Стара Загора е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Процесната Наредба е приета с т. 2 от Решение № 342 от протокол № 34 от 1.10.2002 г. на Общински съвет – Чирпан. С т. 1 от същото решение е отменено решение № 307/14.06.2002 г. Към преписката е представена и докладна записка от председателят на Общински съвет – Чирпан от 18.09.2002 г., в която е предложено на общинските съветници проект на решение за приемане на Наредбата. Ответникът е задължен с разпореждане от 25.09.2018 г. на Административен съд – Стара Загора, да представи пълната административна преписка по приемането на оспорените текстове от наредбата, включително спазването на изискването на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА. С Разпореждане от 8.10.2018 г., първоинстанционният съд е указал на ответника, че съгласно разпоредбата на чл. 170, ал. 1 от АПК, в негова тежест е да установи съществуването на посочените в оспореното Решение за приемането на Наредбата фактически основания и да докаже изпълнението на законовите изисквания при неговото приемане. С писмо изх. № 296 от 11.10.2018 г. ответникът е посочил че изпраща: 1. Заверено копие на административната преписка по приемане на Наредбата; 2. Заверено копие от протокол № 34/1.10.2002 г. от заседание на Общински съвет – Чирпан; 3. Решение № 342/1.10.2002 г. на Общински съвет – Чирпан, с което е приета Наредбата. В съдебно заседание, проведено на 22.11.2018 г. оспорващия прокурор при Окръжна прокуратура – Стара Загора е заявил, че поддържа протеста, съгласил се е да се приемат приложените от ответника доказателства и е изложил, че няма да сочи нови доказателства. Съдът е приел, че с оглед изявлението на оспорващия, относно липсата на искания за събиране на нови доказателства по делото, счита същото за изяснено от фактическа страна, приключва съдебното дирене и дава ход на делото по същество. Предвид така изложеното, Административен съд – Стара Загора е постановил обжалвания съдебен акт само въз основа на доказателствата, изпратени от Община Чирпан, изпратени с писмо изх. № 296/11.10.2018 г. Настоящият състав намира, че въпреки дадените указания на Административен съд – Стара Загора по доказателствената тежест и разпореждането, с което е задължил ответника да представи административната преписка, първоинстанционният съд е допуснал съществени процесуални нарушения, довели до неизяснена фактическа обстановка и съответно неправилност на решението. По делото не е представен обжалвания подзаконов нормативен акт, както и проекта, който е разгледан от Общински съвет – Чирпан, за да се направи преценка дали приложимата към момента Наредба е със същото съдържание, с което е предложена за приемане. Освен това съгласно чл. 168 от АПК, при оспорване, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. Едно от тези основания за оспорване е съществено нарушение на административнопроизводствените правила – чл. 146, т. 3 от АПК, което систематически се намира преди основанието – материална законосъобразност на оспорения акт. В обжалваното съдебно решение се съдържат лаконични мотиви относно обстоятелството дали при приемане на Наредбата и в частност на оспорените разпоредби са спазени съответните правила, регламентиращи процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. Съдът е формирал извод, че оспореният акт е приет от компетентен орган, като след това е преминал към обсъждане на материалната законосъобразност на оспорените разпоредби, без да формира извод за наличието или не, на предпоставките по чл. 146, т. 3 от АПК, въпреки че е посочил в решението си определени етапи от проведената процедура, за които са представени документи в административната преписка. В преписката, обаче, липсват доказателства за изпълнение на процедурата по чл. 26 от ЗНА във връзка с чл. 20 от Указ за прилагане на ЗНА (ДВ, бр. 39 от 1974 г.), приложим към момента на издаването на процесната Наредба. Освен това в чл. 37, ал. 2 от ЗНА (ДВ, бр. 27 от 3.04.1973 ) г. е предвидено нормативните актове на народните съвети да се обнародват в печата или да се разгласяват по друг начин в района на съвета. В тази връзка неправилно административният съд е посочил в решението си, че с оглед редакцията на ЗНА, оспорената Наредба не подлежи на обнародване. Наредбата по законово определение на чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от ЗНА е подзаконов нормативен акт с вторични правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на повтарящи се отношения в границите на съответната община, между общината и неограничен брой адресати, които могат да се окажат в условията, предвидени в хипотезите на правните норми. Съдебната практика е константна по въпроса, че неизпълнението на посочената императивна разпоредба е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което само по себе си е основание за отмяна на оспорения, респективно оспорената част от подзаконовия нормативен акт. В конкретния случай, в писмото, с което Общински съвет – Чирпан (лист 21 от делото) е изпратил административната преписка липсват, както административния акт, така и каквито и да било доказателства за обнародването й в печата или разгласяването й по друг начин, решение № 307/14.06.2002 г., което е отменено с т. 1 от решение № 341/01.10.2002 г. При тази липса на информация, съдът е следвало да укаже на ответника, че е необходимо да представи допълнителни доказателства и да уточни дали проекта на Наредбата е публикуван в печата или е огласен по друг начин, и да представи доказателства относно твърденията си. Липсата на указания на съда по реда на чл. 171, ал. 4 от АПК за изясняване на въпросите относно спазването на процедурата по издаване на подзаконовия нормативен акт, е нарушение на съдопроизводствените правила, което настоящият съдебен състав преценява като съществено, тъй като е довело до неизясняване на релевантен въпрос по спора относно изпълнение на императивна разпоредба от закона. Съдът не е обсъдил и нормите от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, в който е уредено изработването и приемането на подзаконови нормативни актове за процесния период. Непълнотата на делото от фактическа страна и допуснатите съществени нарушения по чл. 171, ал. 4 във връзка с чл. 9 от АПК, са довели до неизвършване на цялостна проверка за законосъобразност на оспорените разпоредби на подзаконовия нормативен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, с оглед императивните изисквания на чл. 168, ал. 1 от АПК. По тези съображения, обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено, а делото върнато за ново разглеждане при съобразяване с указанията, изложени по-горе. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,