Решение № 5469 от 25.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5238/2016 г.

Решение № 5469 от 25.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5238/2016 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорването на "В. и." ЕАД против решение № 01-68/17.02.2016 г. на министъра на околната среда и водите (МОСВ). В жалбата се твърди, че оспореното решение е незаконосъобразно поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона. Жалбоподателят иска да бъде отменено оспореното решение. Подробни съображения в подкрепа на твърдението и искането си излага в жалбата и писмена защита. Претендира разноски. Ответникът - министърът на околната среда и водите (МОСВ), чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в писмени бележки. Претендира разноски. Заинтересованата страна Министерство на вътрешните работи, редовно призована за съдебно заседание, не изпраща представител, но изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в писмена защита (08.11.2016 г.). Не претендира разноски. Заинтересованата страна Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда" оспорва жалбата в открито съдебно заседание на 09.11.2016 г. Не претендира разноски. Заинтересованата страна кметът на О. М., редовно призована за съдебно заседание, не изпраща представител и не изразява становище по жалбата. Не претендира разноски. Заинтересованата страна Агенция "Пътна инфраструктура" (АПИ) оспорва жалбата по съображения в писмена защита. Претендира разноски. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 от АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното: Като доказателства по делото са приети всички документи, представляващи административната преписка, за която представителят на ответната страна изрично заявява в открито съдебно заседание на 09.11.2016 г. че е комплектована в цялост, както и ангажираните от "В. и." ЕАД писмени доказателства. За изясняване на делото от фактическа страна са допуснати и приети заключения на единични и тройна съдебни експертизи с вещи лица С. К., проф. д-р инж. Н. В., проф. дтн, инж. Б. П., доцент, д-р инж. Н. Д.. Фактическите установявания по спора следва да бъдат направени при съобразяване със събраните доказателства по делото и разпоредбата на чл. 170, ал. 1 от АПК. При така събраните доказателства и установените с тях факти, настоящият съдебен състав приема следното от правна страна: Жалбата е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 149 АПК, срещу подлежащ на обжалване валиден административен акт. На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. В изпълнение на това свое задължение настоящият съдебен състав намира, че оспореното решение е действителен административен акт, издаден от компетентен орган, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с целта на закона. Оспореният акт е издаден от министъра на околната среда и водите, който е компетентният орган, съгласно разпоредбата на чл. 110, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗООС). Решението е постановено в съответствие с изискванията за форма на акта - в акта са изложени мотиви в 4 пункта, обосновани след обсъждане на всички доказателства по преписката, описани хронологично в 17 точки. Няма спор между страните по делото, че "В. и." ЕАД от 16.12.2014 г. е собственик на "Складова база Ливадски дол", с. Н., община М., поради което с писмо вх., № 26 00-542/12.02.2015 г. е уведомило МОСВ, че трябва да се счита оператор по Разрешително за експлоатация № 68/31.07.2007 г. на предприятие с висок рисков потенциал - склад за взривни материали "Л. д.", община М., което първоначално е издадено на предишния му собственик (л. 31). С писмо изх. № 26-00-697/27.02.2015 г. (л. 94-95 и л. 175-176 от приложение 1), изходящо от МОСВ относно актуализиране на доклада за безопасност (ДП) и аварийния план (АП) по чл. 110, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗООС, е изискано от "В. и." ЕАД във връзка с изтичане на петгодишния срок за тази актуализация и постъпила нова информация, свързана с предстояща "Модернизация на път I-1 (Е-79) "В.-В." с възложител АПИ да преразгледа и актуализира документацията, въз основа на която е издадено разрешителното от 2007 г. Със заявление вх. № ИЕП-3/21.03.2015 г. (л. 177 - 178 от приложение 1) за стартиране на процедури по преразглеждане и последващо изменение на издадено разрешително по чл. 104, ал. 1 от ЗООС "В. и." ЕАД е депозирало в МОСВ ДП и АП (л. 179-229 от приложение 1). След подаване на това заявление е последвала продължителна кореспонденция между МОСВ и "В. и." ЕАД, в резултат на която са изготвени допълнения към и ДБ и АП (останалите документи от приложение 1 и част от документите в приложение 2) и са представени информационни формуляри с данни за безопасност съгласно Директива на ЕС № 453/2010 (л. 297-301 от приложение 2), информационни листове за безопасност АНФ Л (1.1D) в съответствие с Регламент № 453/2010 на ЕО за изменение на 1907/2006/ЕО (л. 302- 342, л. 655-677 и 683-833 от приложение 2) на продуктите, които се съхраняват в предприятието. Информационните листове за безопасност се издават от доставчика на вещества, квалифицирани като опасни по смисъла на Регламент (ЕО) № 1272/2008 и Директива 1999/ЕО и са задължителни за тези вещества на основание Регламент (ЕС) № 453/2010 на Комисията от 20 май 2010 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH). Цитирането в информационните формуляри на Директива на ЕС № 453/2010 вероятно се дължи на техническа грешка, но следва да бъде посочено, че в тези документи липсват всички задължителни реквизити за опасните вещества според Регламент (ЕС) № 453/2010. Представената документация е преценена заедно с констатации на комисията по чл. 157а от ЗООС и докладите от извършените проверки в предприятието по издаденото разрешително, от което направен извод, че конструктивното изпълнение и обваловане на седемте склада и предвидените инсталации и физическата защита отговарят на основните технически правила и норми на Наредба № 2 от 10.07.2000 г. за проектиране на строежи, предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества, огнестрелни оръжия и боеприпаси (отм. ДВ, бр. 11 от 31.01.2017 г., в сила от 1.03.2017 г.). Прието е за установено от МОСВ, че операторът е разработил и изпълнява подходящи управленски, организационни и технически мерки за предотвратяване на големи аварии и ограничаване на последствията от тях, в т. ч. контрол на вида, количествата и съвместното съхранение на взривни вещества на територията на предприятието, но не е осигурил допълнителни технически мерки, в т. ч. допълнителни защитни съоръжения за ограничаване на евентуалните последствия от взрив при използване на пълния капацитет от 80 тона тротилов еквивалент взривни вещества (ВВ) за складове с технически № 2, 3 и 4 по отношение на идентифицирания риск от обръщане на преминаващи транспортни средства по най-близко разположения линеен участък от 290 м от път I-1/E-79. Това заключение е обосновано с неприемане на оценката на риска, изчислена в ДБ, депозиран от "В. и." ЕАД, според която отсъства риск и за най-близко разположения участък от път I-1/E-79. На практика различната оценка на риска е основния спорен фактически въпрос по делото, доколкото неприемането на оценката на риска в ДБ е мотивирало МОС да издаде оспорения административен акт, с който се променят условията на разрешително за експлоатация № 68/31.07.2007 г. както следва: условие I се изменя така: "Условие 1. Операторът е длъжен при експлоатацията на "Складова база Ливадски дол" да изпълнява управленски, организационни и технически мерки в ДБ и АП, вх. № ИЕП - 5/09.10.2015 г. за предотвратяване на риска от големи аварии в "Складова база Ливадски дол" и ограничаване на последствията от тях, които са неразделна част от настоящото решение - Приложение № 1 и Приложение № 2." Създава се: "Условие 19. Операторът е длъжен: 19.1. в срок до един месец от датата на влизане в сила на настоящото решение да намали количеството на съхраняваните взривни вещества във всеки от складове с технически номера 2, 3 и 4 до 50 % от техния проектен капацитет, при стриктно спазване на нормативно определените ограничения за съвместно съхранение на взривни вещества в "Складова база Ливадски дол", описани в ДБ; 19.2. да поддържа в наличност дневник за вида и количествата на съхраняваните в складовете взривни вещества, удостоверяващ изпълнението на въведеното ограничение по т. 19.1.; 19.03. дa направи оценка на необходимите, допълнителни защитни съоръжения за ползване на разрешения проектен капацитет за складове с технически номера 2, 3 и 4 от 80 тона и график с конкретни срокове за тяхното изграждане. Защитните съоръжения следва да бъдат изработени от правоспособни проектанти и оценени за съответствие със съществените изисквания към строежите по реда на Закона за устройство на територията (ЗУТ)". "Условие 21. Операторът е длъжен: 21.1. в срок до един месец, от датата на влизане в сила на настоящото решение, да актуализира информационни листове за безопасност на всички опасни вещества и смеси, съгласно изискванията на Регламент (ЕС) 2015/830 на Комисията от 28 май 2015 г. за изменение на Приложение и на Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) и да ги предоставя при поискване на контролните органи или съгласно изискванията на Приложение № II на Регламент ЕО № 453/2010 г. за изменение на Регламент ЕО № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (Регламент REACH); 21.2 да поддържа и съхранява на територията на "Складова база Ливадски дол" актуални информационни листове за безопасност на всички опасни вещества и смеси; 21.3. при всяка съществена промяна на информационни листове за безопасност да актуализира инструкциите за безопасност и планът по условие 2 и мероприятията по условие 5." Създадено е условие 20, според което "операторът е длъжен: 20.1. в срок до два месеца от датата на влизане в сила на настоящото решение да изготви проект и график за изграждане на локална система за оповестяване (ЛСО) на територията на "Складова база Ливадски дол", съгласно изискванията на чл. 35, ал. 3, т. 5 от Закона за защита при бедствия (ЗЗБ), и чл. 24, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за условията и реда за функциониране на националната система за ранно предупреждение и оповестяване на органите на изпълнителната власт и населението при бедствия и за оповестяване при въздушна опасност (Обн. ДВ. бр. 20 от 9 март 2012 г.); 20.2. в срок до една седмица, след изтичане на срока по т. 20.1. изготвеният проект и график за изграждане на ЛСО да бъдат съгласувани със "С. Е. съвет за съгласуване на проекти за изграждане на ЛСО", създаден със Заповед № Iз- 2607/14.12.2013 г. на министъра на вътрешните работи (Дирекция "Комуникационни и информационни системи към Министерство на вътрешните работи); 20.3 в срок до една седмица, след съгласуване на проекта и графика за изграждане на ЛСО да уведоми директора на РИОСВ - М. и областна дирекция МВР - М., като предостави доказателства за това." не е свързано със спорната оценката на риска, а е по повод установена липса задължителната според цитираните нормативни актове локална система за оповестяване. С въвеждането на условие 22 с оспорения административен акт е задължен "В. и." ЕАД да преразгледа и актуализира документите по чл. 103. ал. 2 от ЗООС, чл. 105, ал. 1, т. 5 от ЗООС и/или чл. 107, ал. 1 от ЗООС в срок до 1 юни 2016 г., съгласно преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗООС (ДВ, бр. 62 от 2015 г., в сила от 14.08.2015 г.) и в съответствие с изискванията на условие 19. По делото няма спор относно обстоятелството, че складовата база "Л. д." е предприятие с висок рисков потенциал, което е изградено за съхранение на взривни вещества независимо от липсата на точна информация относно датата на строежа. Според вещото лице С. К. в старата едромащабна топографска карта от 1958 г. има нанесена необозначена база, най-вероятно военна, но без достоверна документация преди 1979 г., през която е издаден Протокол обр. 16/26.04.1979 г. Пътят "В.-В." също е обозначен на картата от 1958 г., но е част от пътната схема България от 1937 г. (л. 364, гръб). Близостта между складовата база и трасето на пътя "В.-В." се установява от заключението на вещото лице С. К. и е подробно коментирана в другите две експертизи. От заключенията на вещите лица и приетите по делото скици, настоящият съдебен състав приема за установено, че изграденото и съществуващо трасе на път I-1 (E-79) "В.-В." се намира в по-голяма близост от трасето, което се предвижда за инвестиционното намерение "Модернизация на път от път I-1 (E-79) "В.-В." с възложител заинтересованата страна АПИ. В този смисъл констатираните обстоятелства в процедурата пред МОСВ по оценка на въздействието върху околната среда на това инвестиционно предложение е възможно да бъдат възприемани само като наличие на нови данни или научна информация, свързани с безопасната експлоатация на предприятието и/или съоръжението за преразглеждане на ДБ, а не като основание преразглеждане на разрешителното за експлоатация № 68/31.07.2007 г. с цел съобразяване с новото трасе на пътя. Съгласно чл. 116в, ал. 1 от ЗООС (редакция бр. 32 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г., преди отмяната му в ДВ, бр. 62 от 2015 г., в сила от 14.08.2015 г.), приложим на основание § 29, ал. 2 от преходните и заключителни разпоредби на ЗООС (редакция, обн. - ДВ, бр. 62 от 2015 г., в сила от 14.08.2015 г.) за настоящия казус операторът на предприятие с висок рисков потенциал преразглежда и при необходимост актуализира доклада за безопасност по чл. 110, ал. 1, т. 1: 1. на всеки 5 години; 2. по своя инициатива или при поискване от министъра на околната среда и водите или от оправомощено от него длъжностно лице - при наличие на нови данни или научна информация, свързани с безопасната експлоатация на предприятието и/или съоръжението. Операторът на предприятие с висок рисков потенциал проверява, преразглежда и при необходимост актуализира аварийния план по чл. 110, ал. 1, т. 2: 1. на подходящи интервали, не по-дълги от три години; 2. по своя инициатива или при поискване от министъра на околната среда и водите или от оправомощено от него длъжностно лице, когато са налице нови данни или научна информация, свързани с мерките за безопасност в предприятието и/или съоръжението. Когато операторът на предприятие с висок рисков потенциал актуализира документите по ал. 1 и/или 2, той уведомява министъра на околната среда и водите в най-ранния възможен момент, но не по-късно от един месец след актуализацията. Към уведомлението по ал. 3 операторът на предприятие с висок рисков потенциал прилага и актуализираните документи по ал. 1 и/или 2. Когато не се налага актуализация на документите по ал. 1 и/или 2, операторът на предприятие с висок рисков потенциал документира данните и обстоятелствата в срок до един месец след сроковете по ал. 1 и/или 2 и при проверка предоставя тези документи на комисията по чл. 157а. Оспорващият се позовава на чл. 116в от ЗООС, редакция ДВ, бр. 98/20014 г., но с изменението на ЗООС, публикувано в този брой на ДВ не са извършени промени на чл. 116в., поради което настоящият съдебен състав ще се съобразява със съдържанието на приложимото право така както е индивидуализирано в предходния абзац. Съдът приема, че основание за започване на процедурата, приключила с издаване на оспорения административен акт е информацията за промяна в собствеността на предприятието (писмо от 12.02.2015 г.) и заявлението от 21.03.2015 г., подадени от "В. и." ЕАД, писмото на МОСВ от 27.02.2015 г. и изтичането на повече от пет години от издаване на разрешението за експлоатация. Всеки един от тези отделни факти представлява законово основание за започване на процедурата, а със заявлението от 21.03.2015 г. са депозирани и актуализирани ДБ и АП, поради което е неоснователно оплакването за допуснато нарушение на административнопроизводствените правила. Ако операторът е счел през 2015 г., че не е необходимо да актуализира своите ДБ и АП не би представил техни актуализирани варианти със заявлението от 21.03.2015 г., а би трябвало да предприеме действията, описани в чл. 116в, ал. 5 от ЗООС (отм. в приложимата редакция). В случая операторът е предприел действията по чл. 116г., ал. 3 от ЗООС (отм. в приложимата редакция) и е стартирал процедура по преразглеждане на разрешителното. От изключително интензивната, последователна и подробна кореспонденция между "В. и." ЕАД и МОСВ се обосновава извод, че жалбоподателят е участвал активно в административното производство и правото му на защита, ангажиране на становища и доказателства е ефективно упражнявано на всеки етап от процедурата. Със заявлението от 21.03.2015 г. операторът е депозирал актуализирани ДБ и АП, които в последствие в резултат от кореспонденция с МОСВ преработва допълнително, поради което и на основание чл. 116д във връзка с чл. 116г ЗООС (отм. в приложимата редакция) министърът на околната среда и водите е бил компетентен да издаде оспорения административен акт, с който изменя издаденото разрешително. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган при спазване на административнопроизводствените правила. При проверката относно спазването на материалния закон и целта на закона при поставяне на условие 19 съдът намира, че следва да бъде съобразено експертното становище на вещите лица В., П. и Д. относно възможните негативни последици за преминаващите превозни средства по пътя "В.-В." при възникване на най-лошия сценарий на авария в складовата база "Л. д.", за да се прецени доколко поставянето на това условие е обосновано от действителна необходимост да бъде изменено издаденото разрешение с цел безопасност на населението. Според категоричното становище на вещите лица в тройната експертиза съществуващият път Е-79 се намира в опасната зона при най-лош сценарий (дори и при най-добрия сценарий), както за пълно повреждане на остъкляването, така и за обръщане на автомобилите. (л. 482). Този извод е съобразен с Наредба № 2 от 10.07.2000 г. за проектиране на строежи, предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества, огнестрелни оръжия и боеприпаси, но не се различава съществено и при съобразяване със сега действащата Наредба № РД-02-20-1 от 19.01.2017 г. за планиране и проектиране на строежи, предназначени за производство, съхранение и търговия на оръжия, боеприпаси, взривни вещества и пиротехнически изделия, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 11 от 31.01.2017 г., в сила от 1.03.2017 г. (л. 473 и 474), противно на доводите в писмената защита на жалбоподателя. Вещите лица изразяват експертна критика и научно недоумение към част от правилата в двете цитирани наредби, които едновременно с обстоятелството, че базата е изградена преди много години от друг оператор, в известна степен обясняват действията на "В. и." ЕАД при изготвяне на ДБ, но това не променя изводите им за наличие на реална опасност при експлоатация в пълен обем на всички складове като цялостен комплекс складова база "Л. д." по отношение на съществуващия път. Съдът кредитира тази част от заключението на тройната експертиза, която съдържа фактически изводи на база научните знания на експертите като игнорира тяхното мнение относно приложимото материално право. Задължение на съда е определянето на приложимото право, чието съдържание се установява от публикациите в ДВ, респективно Официален вестник на Европейския съюз. В случая вещите лица са направили и критичен анализ на определени правни норми от гледна точка на физичните закони, който обаче не е повлиял на извода им относно възможните неблагоприятни последици за преминаващите по пътя Е-79 "В.-В." автомобили. По изложените вече съображения не следва да бъдат обсъждани опасностите спрямо инвестиционното намерение на АПИ, което не е причина за образуване на административното производство (а само повод за констатиране на нови данни), не е реализирано и по делото няма яснота по отношение неговото бъдеще (жалбоподателят дори твърди, че е изоставено от инвеститора). От правно значение са само опасностите, установените от вещите лица за преминаващите превозни средства по съществуващия и функциониращ път Е-79 "В.-В.". При този анализ от вещите лица на съображенията в складовата база, тяхното местоположение и допустимите капацитети на ВВ според паспортите на всеки един от складовете за взривни материали, настоящият съдебен състав намира, че поставеното условие 19 в оспорения административен акт е в синхрон с материалния закон и е пропорционална мярка по смисъла на чл. 6 от АПК. Условията, при които е изменено издаденото разрешение за експлоатация са съобразени с относимите към безопасността на обектите изисквания на действащата към този момент Наредба № 2 от 10.07.2000 г. за проектиране на строежи, предназначени за производство и съхраняване на взривни вещества, огнестрелни оръжия и боеприпаси, които следва да бъдат спазвани и спрямо заварени строежи, за които по силата на друг нормативен акт се изисква проверка за тяхната безопасна експлоатация във времето. Наложените ограничения и изисквания към оператора на предприятие с висок рисков потенциал са за защита живота и здравето на населението при експлоатацията на действащо трасе от републиканската пътна мрежа. Установените рискове за населението е необходимо да бъдат адекватно оценени при оценката на риска, което не е извършено от оператора в актуализирания ДП и това е наложило поставянето на условие 19 за намаляване на количеството съхранявани ВВ, поддържане на отчетност за това и извършване на нова оценка на необходимите защитни съображения за възможно ползване на разрешения проектен капацитет. Поставеното условие засяга интересите на оператора на предприятие с висок рисков потенциал като изменя притежавано от него разрешително, но представлява мярка, която не е прекомерна по смисъла на чл. 6 от АПК. Засягането не е в по-голяма степен от най-необходимото за постигане на преследваната законосъобразна цел - гарантиране на най-безопасна експлоатация на обекта и ограничаване на възможните рискове. В подкрепа на извода, че е наложителна на нова оценка на необходимостта от допълнителни защитни съображения за намаляване на риска от експлоатацията на всички складове в пълен проектен капацитет са фактите, установени от вещите лица за наличие на възможен най-лош сценарий при авария, който не е отчетен при представяне на данните в депозирания от "В. и." ЕАД доклад за безопасност. Следователно, поставеното условие 19.1. в кратък срок да се намали количеството съхранявани ВВ е в синхрон с констатираната опасност и необходимостта да бъдат взети спешни мерки до изпълнение на условие 19.3. в неговата цялост. По отношение на условие 21 настоящия съдебен състав намира, че също е съобразено с материалния закон. По делото са приети като доказателства информационни бюлетини с данни за безопасност на съхраняваните вещества, които са представени от "В. и." ЕАД пред МОСВ, но не съдържат задължителната информация за информационни листове за безопасност на опасни вещества, съгласно изискванията на пряко приложимото общностното право. Това обстоятелство следва да бъде възприемано като достатъчно основание да се изиска актуализиране на информационните листове за безопасност на всички ВВ, които се съхраняват в складова база "Л. д." и съпътстващите тази актуализация поддържане и съхраняване на архив и предприемане на изискваните по актуални данни мерки за безопасност. Условие 22 е следствие на поставеното условие 19 и настъпилите законодателни изменения, поради което не е възможно да бъде разграничено от него и също следва да бъде възприето като съобразено със закона. Предвид изложеното настоящият състав намира, че нито едно от основанията за оспорване по чл. 146 от АПК не е основателно, при което жалбата против Решение № 01-68/17.02.2016 г. на министъра на околната среда и водите следва да бъде отхвърлена. Оспореното решение е действителен и законосъобразен административен акт, издаден в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и целта на закона. Ответникът МОСВ е направил разноски по делото в размер на 260 лв. и е представляван от юрисконсулт, поради което с оглед изхода на спора и направеното искане, в полза на Министерството на околната среда и водите следва да се присъдят разноски в общ размер на 460 лв. На основание чл. 143, ал. 3 във връзка с ал. 4 от АПК разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лв. следва да бъдат присъдени и на Агенция "Пътна инфраструктура" По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение