Решение № 10552 от 21.11.2022 г. на ВАС, IV о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от "МР Енержи" ЕООД, със седалище гр. София, чрез процесуалния му представител адвокат К. Гунева, срещу решение 3613/30.05.2022 г., постановено по адм. дело 10519/2021 г. по описа на Административен съд-София град, с което е отхвърлена жалбата на дружеството против решение 26/311/00324/3/01/04/02, изх. 01-6500/1115/30.08.2021 г. за налагане на финансова корекция, издадено от заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФЗ/, и жалбоподателят е осъден да заплати на ДФЗ разноски в размер на 100лв. По съображения за неправилност на оспореното решение като постановено при допуснати нарушения на съдопроизводствените правила, необосновано и в противоречие с приложимия материален закон се претендира отмяната му, както и тази на акта за налагане на финансовата корекция, ведно с присъждане на разноски по представен списък за двете съдебни инстанции. Ответникът - заместник изпълнителен директор на ДФЗ, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Б. Митев, в постъпила по делото на 31.10.2022 г. молба, отправя искане за оставяне в сила на атакуваното решение. Представителят на Върховна административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена от легитимирано лице в законоустановения срок, приема жалбата за допустима, а разгледана по същество - за основателна, по следните съображения: Производството пред административния съд е образувано по жалбата на "МР Енержи" ЕООД, срещу решение 26/311/00324/3/01/04/02, изх. 01-6500/1115/30.08.2021 г., за налагане на финансова корекция, издадено от заместник изпълнителния директор на ДФЗ, с което на дружеството е наложена финансова корекция в размер на 390 701.93лв на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители, чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба 30/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програма за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 във вр. с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 и § 4, ал. 3 от Допълнителните разпоредби на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /понастоящем Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление, ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51/2022 г., в сила от 01.07.2022 г./, както и във връзка с решение 5039/28.04.2020 г., постановено по адм. дело 8519/2018 г. по описа на Върховния административен съд. С посоченото съдебно решение е отменено решение 3146/11.05.2018 г. постановено по адм. дело 7336/2017 г. по описа на Административен съд-София град, в частта му, в която е отхвърлена жалбата на "МР Енержи" ЕООД против решение 26/311/00324/3/01/04/01, изх. 01-2600/115/16.03.2017 г., издадено от изпълнителния директор на ДФЗ, за налагане на финансова корекция на дружеството, в частта, в която е определен нейният размер, като актът за налагане на финансова корекция е отменен само в тази му част и преписката е върната на административния орган за определяне на размера на финансовата корекция при спазване на дадените от Върховния административен съд задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. От фактическа страна е установено, че след връщане на преписката на органа, производството по налагане на процесната финансова корекция е открито с писмо изх. 01-2600/1115#14/23.07.2021 г., с което на основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ на "МР Енержи" ЕООД е предоставена възможност да представи писмени възражения. След подаването им от дружеството, на 30.08.2021 г. е издадено оспореното пред административния съд решение за налагане на финансова корекция. Видно от приобщените доказателства, същото е издадено във връзка с констатираното в резултат на извършена проверка в периода 26.04.2016 г.-18.05.2016 г., неизпълнение на задължението на "МР Енержи" ЕООД по чл. 4.12 от сключения между него и ДФЗ договор 26/311/00324/19.09.2011 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007-2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, а именно - неизпълнение за период от над три години на залегналото в одобрения бизнес план задължение за разкриване на две работни места. По делото пред първостепенния съд е събрана цялата административна преписка по издаване на оспорения акт, като е приобщена и административната преписка по издаването на частично отмененото от Върховния административен съд, решение 26/311/00324/3/01/04/01, изх. 01-2600/115/16.03.2017 г. на изпълнителния директор на ДФЗ. С обжалваното решение депозираната от "МР Енержи" ЕООД жалба срещу решението на заместник изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция е отхвърлена като неоснователна. За да постанови този резултат, отчитайки и постановеното от Върховния административен съд решение 5039/28.04.2020 г. по адм. дело 8519/2018 г., административният съд най-общо приема, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в установената от закона форма, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и без нарушения на приложимия материален закон. Настоящият съдебен състав, като съобрази данните по делото и съдържанието на касационната жалба, с която е сезиран, приема, че обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно. Основателно е оплакването на касатора за допуснато от административния съд съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост на решението, поради непроизнасянето от страна на първостепенния съд по заявеното от дружеството възражение за погасена давност. От приобщените по делото доказателства е видно, че с писмена молба, подадена от процесуалния представител на "МР Енержи" ЕООД по време на проведеното на 15.02.2022 г. открито съдебно заседание пред първоинстанционния съд, е наведено възражение за изтекла давност по чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 на Съвета от 18.12.1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности /Регламент 2988/95, регламента/, което изобщо не е взето предвид, разгледано и обсъдено от административния съд в хода на развилото се пред него производство. Липсата на въведена в АПК преклузия на възраженията към момента на подаване на жалбата и това, че за изтичането на давността съдът не следи служебно, налагат да се приеме, че първостепенният съд е бил длъжен да съобрази направеното възражение за погасена давност, макар и заявено едва в хода на проведеното второ открито заседание по делото, включително като предостави на страните, възможност да изразят становище и да представят доказателства във връзка с това възражение. При липсата в обжалваното решение на каквито и да било фактически и правни установявания от страна на административния съд относно твърдението на касатора за изтекла давност, влечаща според него материалната незаконосъобразност на акта за налагане на финансова корекция, касационният съдебен състав е възпрепятстван да осъществи дължимата съобразно чл. 218 във връзка с чл. 220 АПК проверка на постановения съдебен акт. Освен това, произнасянето от страна на касационната инстанция за първи път по наведеното пред първата инстанция възражение за изтекла давност, макар и възпроизведено в касационната жалба, би ограничило правото на страните на ефективна съдебна защита, като би ги лишило от установената в чл. 131 АПК във връзка с чл. 73, ал. 4 ЗУСЕФСУ двуинстанционност на съдебното производство. По тези съображения, настоящият състав счита, че като е игнорирал напълно заявеното от жалбоподателя възражение за погасена давност административният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила и е постановил необосновано решение, при неизяснена фактическа обстановка. Обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено и делото да бъде върнато на друг състав на първостепенния съд за произнасяне по наведеното с молба от 15.02.2022 г. възражение за изтекли срокове по чл. 3, § 1 Регламент 2988/95 към момента на издаване на процесното решение за налагане на финансова корекция. Във връзка с горното и предвид необходимостта от даване на задължителни указания на административния съд при повторното разглеждане на делото, следва да се посочи, че съгласно чл. 1 от Регламент 2988/95, с него се въвеждат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността /понастоящем - Европейски съюз/, при това, видно от трето съображение от Преамбюла на регламента - за да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Съюза във всички области. Легална дефиниция на понятието "нередност" е дадена в § 2 на чл. 1 от Регламент 2988/95, като всяко нарушение на разпоредба на правото на Съюза, в резултат на действие или бездействие на икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на ЕС или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Съюза или посредством извършването на неоправдан разход. Според чл. 3, § 1, ал. 1 от Регламент 2988/95, срокът за давност на процедурите е четири години, от момента, в който нередността по смисъла на чл. 1, § 1, е извършена, като секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години. Съгласно ал. 2 от същия параграф на чл. 3 от регламента, в случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност обаче започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. А в случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена. Съобразно ал. 3 на чл. 3, § 1 от регламента, срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността, а оттам и давностния срок започва да тече отначало след всяко такова действие. И накрая, според ал. 4 на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95, срокът за давност влиза в сила най-късно на датата, на която изчита срок, равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкции, освен ако административната процедура не е била отложена в съответствие с разпоредбите на чл. 6, § 1 от регламента. Наред с горното, последователно в практиката на Съда на ЕС /СЕС/ е застъпено схващането, че предвиденият в разпоредбата на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 срок следва да гарантира правната сигурност на икономическите оператори, които трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателните последици и за кои все още може да се води процедура за установяване на нередност /за справкао - решение от 03.09.2015 г. по дело С-383/14, т. 30/. Според СЕС извършването на нередност, с което започва да тече давностният срок, предполага изпълнението на две условия, а именно: действие или бездействие на икономическия оператор, представляващо нарушение на правото на Съюза, както и вреда или потенциална вреда, причинена на бюджета на ЕС. Давностният срок започва да тече от извършването на нередността, тоест от момента, в който са настъпили както действието или бездействието на икономическия оператор, представляващо нарушение на правото на Съюза, така и вредата, причинена на бюджета на ЕС, като началният момент на давностния срок винаги е датата на по-късното събитие /решение от 06.10.2015 г. на СЕС по дело С-59/14, т. 24-26 и решение от 03.10.2019 на СЕС по дело С-378/18, т. 33/. В своята практика СЕС е имал възможността да се произнесе и относно употребеното в ал. 2 на чл. 3, § 1 от регламента понятие "продължаваща или повторно извършена нередност", постановявайки, че по смисъла на чл. 3, § 1 Регламент от 2988/95 дадена нередност е продължаваща или повторно извършена нередност, когато е допусната от оператор, който получава икономически облаги от съвкупност от сходни операции, които нарушават една и съща разпоредба от правото на Съюза /за справка - решение от 11.06.2015 г. на СЕС по дело С-52/14, т. 49/. Също според СЕС, понятието "прекратена нередност" съгласно разпоредбата на чл. 3, § 1, ал. 2 от регламента трябва да се разбира като отнасящо се до датата, на която е била прекратена последната операция, съставляваща една и съща повторно извършена нередност /справка - решение 15.06.2017 г. по дело С-436/15, т. 54/. Анализът на горепосочените разпоредби и практика на СЕС налагат при новото разглеждане на делото административният съд с цел правилно произнасяне по заявеното от "МР Енержи" ЕООД възражение за изтекла давност, да направи съответните фактически и правни установявания съобразно пряко приложимата в разглеждания случай, посочена по-горе европейска правна уредба. Първостепенният съд следва да прецени дали нередността, за която на касатора е наложена процесната финансова корекция, попада в първата алинея на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 или представлява продължаваща или повторно извършена нередност, като за целта е длъжен да провери налице ли са елементите на фактическия състав на продължаваща или повторно извършена нередност. Административният съд следва да установи по категоричен начин и началния момент на давностния срок за налагане на финансовата корекция, както и с оглед разпоредбата на чл. 3, § 1, ал. 3 от регламента - да прецени дали в случая този срок е прекъсван, и коя е крайната му дата, като направи всички необходими за изграждането на тази преценка, фактически и правни констатации. Първоинстанционният съд следва също така да вземе предвид и безспорната установеност по делото, че одобреният по договор 26/311/00324/19.09.2011 г., инвестиционен проект, част от който е одобреният бизнес план, е за 10 години, поради което и според настоящия състав, същият има характера на "многогодишна програма" по смисъла на чл. 3, § 1, ал. 2, изречение второ от Регламент 2988/95, като в тази връзка направи съответните фактически и правни установявания. Според посоченото правило, в случай на многогодишна програма срокът за давност продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена, като конкретни пояснения във възприетия от настоящия състав смисъл на това понятие при тълкуването и прилагането на тази правна норма, са дадени от СЕС в решение от 15.06.2017 г. по дело С-436/15 г., т. 51, като проект, финансиран със средства на Европейския съюз, за който е предвидено да се изпълнява няколко години. При новото разглеждане на делото първостепенният съд следва да изследва от фактическа и правна страна и въпроса относно наличието на предпоставките по ал. 4 на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 във връзка с настъпването на абсолютната погасителна давност. Предвид съдържанието на касационната жалба, съставът намира за необходимо да посочи, че не дължи произнасяне по останалите оплаквания на касатора, които най-общо се отнасят до възприетия от административния орган ред за възстановяване на недължимо изплатената помощ чрез налагане на финансова корекция, доколкото този въпрос е вече разрешен, с решение 5039/28.04.2020 г., постановено по адм. дело 8519/2018 г. по описа на Върховния административен съд, и е недопустимо да бъде преразглеждан в настоящото производство, както и в производството пред административния съд. В тази връзка, за пълнота следва да се отбележи, че неправилно в мотивите на обжалваното решение административният съд изследва въпроса за наличието в случая на основание за налагане на финансовата корекция, доколкото и този въпрос е разрешен с влязлото в сила, горецитирано решение на касационната инстанция, с което първоначално издаденият през 2017 г. акт за налагане на финансова корекция е отменен и върнат на административния орган за ново произнасяне, но само в частта му относно определения от органа размер на корекцията. Мотивиран от всичко изложено до тук, настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено и върнато на друг състав на същия административен съд за ново разглеждане при съобразяване с дадените в мотивите на настоящото решение, задължителния указания по тълкуването и прилагането на закона. При този изход на спора, въпросът относно разноските следва да бъде решен от административния съд при новото разглеждане на делото съгласно разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,