Решение № 5108 от 29.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13577/2019 г.

Решение № 5108 от 29.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13577/2019 г., VIII о., докладчик председателят Теодора Николова Производство по чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс/АПК/. Образувано по касационна жалба на директора на Областна дирекция на ДФ "Земеделие" София, чрез юрк. Т. Ламбев, против Решение № 1139 от 01.10.2019 г. на Административен съд София-област по адм. д. № 1275/2018 г., с което по жалба на Б. Ефтимов от [населено място], [община], Софийска област, със съдебен адрес в гр. Годеч, ул. "Ал. Стамболийски" № 92, е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ № 23/06/1/0.0.2238/2/01/04/01 от 17.10.2018 г. на директора на ОД София на ДФ "Земеделие", с който на жалбоподателя, на основание чл. 33, ал. 2 и ал. 3, чл. 38, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода 2014-2020 г. /Наредба № 14/, чл. 59, ал. 1 и 2 от АПК вр. чл. 165 и чл. 166 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс /ДОПК/ и чл. 20а, ал. 1 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, е отказано изплащането на финансова помощ общо в размер на 24 447, 50 лв., представляваща второ плащане по Договор 23/06/1/0.0.2238 от 12.09.2016 г. и е установено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 24 447, 50 лв. В касационната жалба се твърди, че решението е неправилно като постановено при всички пороци по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно съдът приел, че след като подмярка 6. 1. не е след посочените в чл. 9б, т. 1 от ЗПЗП мерки, помощта следва да се провежда чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) и приложим за установяване на размера на публичните държавни вземания е редът за налагане на финансови корекции по Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/. Съдът е следвало да съобрази, че чл. 9б ЗПЗП се прилага за нови производства по заявления, подадени след законовата промяна с ДВ бр. 2/2018 г. Адресатът на оспорения АУПДВ не попада в тази категория, защото е сключил договор за подпомагане на 12.09.2016 г. Приложимо е преходното правило на § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП /ДВ бр. 2/2018 г./ Не е съобразена и законодателната промяна на чл. 20а ЗПЗП с ДВ бр. 51 от 28.06.2019 г., в сила от същата дата. На основание на § 4, ал. 3 от ЗУСЕСИФ се прилага относно предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите, доколкото друго не е предвидено в изброените в разпоредбата нормативни актове. Между тях е Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г.), в чийто чл. 63 е предвиден отказ за изплащане на помощта или оттегляне изцяло или частично когато бенефициер не изпълнява критериите за допустимост, ангажиментите си и или други задължения, предвидени в секторното законодателство. Като е приел, че преди издаването на АУПДВ е необходимо издаването на акт за финансова корекция, първоинстанционният съд на практика е приел, че следва да съществуват по две изпълнителни основания за едно и също публично вземане. Необосновано съдът е приел, че актът е издаден при съществено нарушение на процесуалните правила, което е самостоятелно основание за отмяната му. Иска се отмяна на първоинстанционното решение, отхвърляне на оспорването на АУПДВ и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Б. Ефтимов, чрез адв. Тодоров, оспорва жалбата по съображения в писмен отговор. Правилно съдът приел, че в случая само по реда на ЗУСЕСИФ, като специален закон по отношение на ЗПЗП, е следвало да се установи размерът на публичното държавно вземане. Приложим за случая е и чл. 9б от ЗПЗП. Иска оставяне в сила на решението и присъждане на разноски, съгласно представен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото. Върховният административен съд, състав на осмо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба и направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК и като съобрази становищата на страните, намира жалбата процесуално допустима, а по съществото й съобрази следното: Пред административния съд не е било спорно, че жалбоподателят е бенефициер по договор с Държавен фонд "Земеделие" от 12.09.2016 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 1"Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. /Договора/. Съгласно Приложение 2 от договора – Таблица за инвестиции в дълготрайни материални и нематериални активи, бенефициерът е поел ангажимент да закупи хладилна вана и 5 бр. крави. Видно от Приложение 3 – Таблица за специфични цели и резултати той е поел ангажимент за допълнителна заетост и нови работни места в стопанството. До бенефициера е изпратено писмо с изх. № 01-223-6500/480 от 26.06.2017 г. с искане на документи и информация за изпълнението на поетите ангажименти по договора. Писмото е върнато като непотърсена пратка. Административният орган е изпратил уведомителни писма на всички известни адреси. При проверките, извършени от административния орган за изпълнението на договора преди второто плащане, е установено, че за периода 01.10. -31.12.2016 г. и за 01.11. -31.12.2017 г. не са внасяни осигуровки като земеделски производител от жалбоподателя. Задължение да се осигурява като земеделски стопанин има за адресата на оспорения акт на основание чл. 42, т. 6, предложение второ от Наредба № 14 и и чл. 14, ал. 1, т. 5 от Договора. Във връзка с тези констатации до жалбоподателя е изпратено писмо с изх. № 01-220-6500/81 от 13.06.2018 г. като е дадена възможност в 14-дневен срок да направи възражения и да представи доказателства. Постъпило е възражение от Б. Евтимов, към което са приложени писмени доказателства - регистрационна карта на земеделски производител, удостоверение за регистрация на животновъден обект, справки за животни в обект по категории на ОДБХ-София област. Административният орган е приел, че жалбоподателят е извършил следните нарушения: = не се е осигурявал като земеделски производител за посочените по-горе периоди, защото представените доказателства за внасяне на осигурителни вноски се отнасят за различен период; =не е изпълнил точно наличния бизнес план в количествено, качествено и времево отношение до 30.06.2018 г., за което се е задължил с чл. 6, ал. 1 във вр. с § 1, т. 32 от ДР от Договора, защото от приложената справка за животни се установява, че към 29.06.2018 г. в животновъдния обект на Евтимов са налични само 10 бр. млечни крави. =не е подал в срок до 30.06.2018 г., посочен в заявлението за подпомагане, заявка за второ плащане. На основание на посочените по-горе разпоредби на Наредба № 14 и Договора е установено посоченото публично вземане и е отказано второто плащане на договорената помощ. Пред първоинстанционния съд е приета като доказателство справка за животни № 583930 за дата 30.06.2018 г. на собственика Б. Евтимов, от която е видно, че в обекта са регистрирани 10 бр. млечни крави. Прието е и писмо от директора на ТП на НОИ – София област, от което е видно, че в периода 01.10.2016 г. -31.12.2016 г. и 01.11.2017 г – 31.12.2017 г. Б. Евтимов не е внасял осигуровки, нито е декларирал такива. За да отмени оспорения административен акт, първоинстанционният съд е приел следното: Актът е издаден от компетентен орган, съгласно чл. 20а, ал. 4 от ЗПЗП в приложимата й редакция и предвид представената заповед № 03-РД/286 от 01.02.2017 г., с която изпълнителният директор на фонда е делегирал на директорите на областните дирекции да издават решения за налагане на финансови корекции и актове за установяване на публични държавни вземания по чл. 166, ал. 2 от ДОПК. Оспореният акт отговаря на изискванията за форма. Според съда, в производството по издаване на процесния акт са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, опорочаващи издадения административен акт и налагащи отмяната му само на това основание. Производство по издаване на АУПДВ при нарушения на нормативни и договорни задължения на бенефициер на безвъзмездна финансова помощ следва да се прилага само когато специален закон не установява други правила за установяване на произтичащите от това публични вземания. До приемането на Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/ в националното законодателство не е съществувал друг процесуален ред, по който да се установяват евентуални извършени недължими плащания към бенефициерите при подпомагане от европейските фондове. Затова в хипотези като процесната, ДФЗ като разплащателна агенция, е установявал вземането по основание и по размер при издаването на самия АУПДВ. С приемането на ЗУСЕСИФ, е въведен специален ред за установяване на неправилно изплатени средства по проектите и за извършване на финансови корекции /чл. 69 и сл. от закона/. Сочените от ответника разпоредби на чл. 38 от Наредба № 14/2015 г., предвиждат хипотези на неизпълнение на договорни задължения и основанията за връщане на неправилно изплатени средства след извършеното плащане на финансовата помощ, а в пар. 1, т. 16 от ДР на Наредбата е дадено легално определение на понятието "нередност" за целите на този нормативен акт. Съгласно пар. 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ, предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по програмата по ал. 1 се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото не е предвидено друго в изрично изброените регламенти, в ЗПЗП или в акт по неговото прилагане. Самият общ закон предвижда ограничаване на своята приложимост в случаите, когато това е предвидено в ЗПЗП. Съгласно чл. 9б от ЗПЗП /нов с ДВ бр. 2/2008 г./, за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 производствата пред управляващия орган или ДФ "Земеделие" – РА, се провеждат посредством 1. Интегрираната система за администриране и контрол по реда на глава трета от този закон за изрично изброени мерки и подмерки от Регламент /ЕС/№ 1305/2013; 2. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ по реда и условията на ЗУСЕСИФ – за останалите мерки и подмерки. Подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6"Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014-2020 г. не е сред посочените в изброените текстове от Регламент /ЕС/№ 1305/2013 г. Съобразно това, контролът и администрирането на подпомагането по тази мярка се извършват от ДФЗ, но същата не попада в обхвата на чл. 9б, т. 1 от ЗПЗП, а в този по т. 2 от същата норма. При това положение, след като процедурата по издаването на процесния акт е започнала след влизане в сила на чл. 9б от ЗПЗП, приложим за установяване по основание и размер на публични вземания на ДФЗ от вида на процесните е ЗУСЕСИФ и по конкретно чл. 69 и сл. от същия закон. Първоначално до този извод е достигнал и административният орган, видно от неговото уведомително писмо, приложено на л. 257 от делото, в което като основание за издаването му изрично е посочена разпоредбата на чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ. Впоследствие обаче, в нарушение на установените в този закон правила, административният орган не е издал решение за финансова корекция по чл. 73 от ЗУСЕСИФ. Въпросното решение следва да е мотивирано, да се издаде от ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта и с него да се установи по основание и размер финансовата корекция. Същото подлежи на обжалване по реда на чл. 73, ал. 4 от ЗУСЕСИФ и едва след влизането му в сила би имало основание за издаване на АУПДВ при установена нередност на изплатените средства от ДФЗ. В случая, административния орган изцяло не е спазил законоустановената процедура за установяване по основание и размер на претендираните неправилно изплатени средства след извършено първо плащане на финансова помощ. Според съда нарушението е съществено и е обусловило провеждането на административно производство и издаването на краен акт, каквито не са предвидени в закона за този вид случаи. Този извод се отнася и за частта от АУПДВ, с която е отказано изплащането на финансова помощ, представляваща второ плащане по договора. Отказът за изплащане на финансова помощ въобще не може да е предмет на АУПДВ, доколкото въобще не се касае за установяване на публично държавно вземане. По тези съображения, съдът е отменил оспорения акт и е изпратил преписката на административния орган за ново произнасяне, както по отношение на отказа за изплащане на финансова помощ, така и по отношение установяване обстоятелства за твърдяна нередност при усвояване на средствата, изплатени на жалбоподателя по договора от 12.09.2016 г. Решението е неправилно. Законосъобразно процесният АУПДВ е издаден по реда на АПК по препращането на чл. 166 ДОПК по следните съображения: Според разпоредбата на § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ, предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по програмата по ал. 1 /Програмата за развитие на селските райони/ се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.) и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г.), в ЗПЗП или в акт по неговото прилагане. Съгласно § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП /ДВ бр. 2/2018 г./, започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Фактически неточен е изводът на административния съд, че производството по издаване на акта е започнало след 07.01.2018 г., защото до бенефициера е изпратено писмо с изх. № 01-223-6500/480 от 26.06.2017 г. с искане на документи и информация за изпълнението на поетите ангажименти по договора, с което започва производството по издаването на акта. Дори да не беше така, неправилен е правният извод на първоинстанционния съд, че ако производството по издаване на АУПДВ е започнало след 07.01.2018 г – датата на влизане в сила на новия чл. 9б от ЗПЗП, се прилага ЗУСЕСИФ. Започналото производство по реда на Наредба № 14 не е и приключило, тъй като не е изтекъл периодът на мониторинг, регламентиран в чл. 8, ал. 3 от Договора: целият период от сключване на Договора до изтичане на пет години и шест месеца от тази дата. В случая производството по сключване на процесния договор за финансово подпомагане е започнало на 28.06.2015 г., когато е подадено заявление за подпомагане с идентификационен № 28/06/1.0.2238 по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" по Програма за развитие на селските райони за периода /ПСРС/ 2014 – 2020 година. Заявлението за подпомагане е за проект с дейност отглеждане на животни–крави– съответно 15, 17 и 18 бр. за третата, четвъртата и петата стопанска година. За това производство относно мярка по чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, е приложима Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните, обн., ДВ, бр. 40 от 2.06.2015 г. и то следва да се довърши по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг, т. е за него е неприложим редът за установяване на задължения по ЗУСЕСИФ. Тази уредба е предвиденото "друго" по смисъла на § 4, ал. 3 (Изм. – ДВ, бр. 2 от 2018 г.) от ПЗР на ЗУСЕСИФ. В същия смисъл е и нормативната уредба в чл. 30, ал. 2 и ал. 3 от Наредба № 4 от 30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, приета на основание чл. 9а, т. 3 ЗПЗП. Съгласно цитираната разпоредба за установяване дължимостта на подлежащата на възстановяване сума поради неспазване на критерий за допустимост, ангажимент или друго задължение на бенефициента, извън случаите по ал. 2, изпълнителният директор на ДФЗ – РА, или лице, на което е делегирано правомощие по чл. 20а, ал. 4 от ЗПЗП, издава акт по чл. 166, ал. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Алинея 2 предвижда компетентните органи в случай на издаване на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от ЗУСЕСИФ за установяване дължимостта на подлежаща на възстановяване сума поради нарушение, което представлява основание за налагане на финансова корекция, посочено в чл. 70 от ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕСИФ, финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция "за друга нередност, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. " В изложения смисъл е и непротиворечивата практика на Върховния административен съд по аналогични случаи – вж. Решения по адм. д. № 2508/19; 6038/19; 6330/19; 8314/19; 9041/19; 9236/19; 9318/19; 9864/19; 9890/19; 12721/19 и др. на първо и осмо отделения. В случая, описаните по-горе фактически основания за издаването на процесния АУПДВ, съгласно разпоредбите на Наредба № 14 - не съвпадат с фактите от хипотезата на разпоредбата от ЗУСЕСИФ. С цитираното от административния съд писмо на адресата на административния акт са предявени фактическите констатации на административния орган относно неизпълнението на сключения договор и г-н Евтимов е имал възможност и е направил възражения. Обстоятелството, че в цитираното писмо са посочени разпоредби на ЗУСЕСИФ не съставлява допуснато от административния орган съществено нарушение на процесуалните правила, тъй като това не е ограничило по никакъв начин правото и на страната за защита, както и не са нарушени правата й на участие в производството, вкл. чрез представяне на доводи, възражения и за събиране на доказателства и доказателствени средства. Предвид всичко изложено, първоинстанционният съд е достигнал до неправилен извод за издаване на процесния АУПДВ при съществено нарушение на процесуалните правила и само на това основание е отменил оспорения акт, като не е извършил проверка за неговата материална законосъобразност. Ограничаването на обсега на съдебния контрол е в противоречие с процесуалните правила. Това се преодолява по реда на чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК с отмяна на първоинстанционния съдебен акт и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на административния съд, който при новото разглеждане да се произнесе по материалната законосъобразност на оспорения административен акт. Предвид изложеното първоинстанционното решение следва да бъде отменено като неправилно, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на административния съд. Претенциите за разноски следва да се разгледат при новото разглеждане на делото. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение