Решение № 1777 от 11.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13214/2020 г.

Решение № 1777 от 11.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13214/2020 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК.

Образувано е по касационна жалба, подадена от А. Христова чрез адвокат М. Танева против решение № 5230 от 8.10.2020 г. по адм. дело № 10947/2019 г. на Административен съд - София град. С него е отхвърлена, като неоснователна жалбата й против заповед № 3 С-43 от 7.06.2019 г. на министъра на отбраната. От обстоятелствената част на касационната жалба могат да се изведат доводи за противоречие с материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК.

Ответната страна - министър на отбраната изразява чрез юрисконсулт Ц. Въргова становище за неоснователност на касационната жалба.

Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита за установено наличието на предпоставките за изземване на имот - държавна собственост, предоставен за ползване и управление на Министерството на отбраната, който се държи на отпаднало основание. Сочи, че от данните по делото се установява прекратяване на договора едностранно от страна на наемодателя, поради прекратяване на договора за кадрова военна служба. Окачествява, като ирелевантни доводите на жалбоподателката за продължителния период от получаване на уведомлението за прекратяване на наемния договор до издаване на заповедта за изземване на жилището. За административния орган няма друг начин да изпълни закона разумно, добросъвестно и справедливо. С акта се засягат права и законни интереси на адресата, но това засягане не е в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава.

Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна.

Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена А. Христова против заповед № 3 С-43 от 7.06.2019 г. на министъра на отбраната. С нея на основание чл. 80а ЗДС е постановено изземване на имот - частна държавна собственост, представляващ апартамент със застроена площ от 27. 72 кв. м., състоящ се от една стая, кухненска ниша и сервизни помещения, ведно с принадлежащо мазе с площ 2. 41 кв. м. Изложени са мотиви за наличие на двете законови предпоставки за прилагане на правната норма: имотът е частна държавна собственост, предоставен за ползване и управление на Министерство на отбраната и се ползва от А. Христова без правно основание, поради връченото й на 27.04.2009 г. писмено предизвестие за прекратяване на сключен през 1979 г. наемен договор. Жалбоподателката е описала хронологията на наемните й отношения с министъра на отбраната и писмената кореспонденция във връзка с искането й да закупи имота. Посочила е, че администрацията дори не е могла да определи качеството й на лице, имащо или нямащо право да закупи ведомственото жилище. С това е накърнила не само правото и да го закупи, но и спокойствието на семейството дали във всеки един момент няма да бъде изгонена от него.

Съдът е приел, като доказателства административната преписка и основно е насочил изследването си около възражението на жалбоподателката, че не е получила писменото предизвестие за прекратяване на наемния договор. Позовал се е на съдържащите се в различни документи от преписката нейни изявления, че е запозната с писменото предизвестие, което му е дало основание да счете, че от получаването му на 27.04.2009 г. е започнало течението на предизвестието, което е породило действието си най-късно към 8.06.2009 г. От тази дата насам жалбоподателката ползва апартамента без правно основание. Без дори да спомене основните възражения на жалбоподателката за продължила повече от 15 години история по заявлението й за закупуване на имота, както и периодически предприеманите действия по изземването й от него, съдът се е задоволи единствено да провери наличието на законовите предпоставки за издаване на заповедта. Констатирайки формалното им наличие е приел оспорената заповед за законосъобразна и е отхвърлила подадената жалба, като неоснователна. Така постановеното решение е неправилно.

Видно от данните по делото, хронологията на възникналите правоотношения между жалбоподателката и министъра на отбраната е следната:

1. На 17.07.1979 г. при действие на Указ № 463 от 7.09.1950 г. обнародван ДВ. бр. 214/11.09.1950 г. за създаване на жилищен фонд при Министерство на народната отбрана, А. Христова, като военнослужещ и Ц. Димитрова, също, като военнослужещ са настанени в процесното жилище. На същата дата е сключен и Договор за отдаване под наем на държавен жилищен имот, собственост на МНО. Не се спори между страните, че в него е живяла само жалбоподателката със семейството си.

1. На 10.09.2003 г., А. Христова е подала молба до МО за закупуване на апартамента. Представила е декларация, че живее в него заедно със съпруга си, роден през 1946 г. и сина си, роден през 1983 г. Видно от описаните приложения към молбата, тя е приложила Удостоверение за месторабота и прослужено време в МО, както и декларация по чл. 8, ал. 1 от действащата към този момент Наредба за разпореждане с жилища, ателиета и гаражи от ведомствения жилищен фонд на МО, обявена с ПМС № 83/27.04.1999 г., обн. ДВ. бр. 41/1999 г. Постъпването на молбата в МО е видна от положения щемпел с рег. индекс 1083 и дата - 10.09.2003 г. По молбата й няма произнасяне за отказ, издадено в съответната форма от компетентния административен орган.

1. На 5.03.2007 г. между наемодателя и наемателя е сключено Допълнително споразумение към доовор за наем от 17.07.1079 г.

1. На 3.10.2007 г между тях е сключено ново Допълнително споразумение, касаещо промяна в месечната наемна цена.

1. С ПМС № 16/5.02.2008 г., обн. ДВ. бр. 16 от 15.02.2008 г., действало само в периода от 15.02.2008 г. до 24.07.2009 г. е приета Наредба за отдаване под наем и разпореждане с имоти от ведомствения жилищен фонд на МО.

В Глава Трета, Раздел І "Условия и ред за продажба на жилища, ателиета и гаражи" се регламентирани правилата, при които може да се извърши продажбата.

В § 19 от ПЗР към Постановление № 223 на МС от 8.09.2008 г. за изменение и допълнение на наредбата е предвидено, че в 12-месечен срок от влизане в сила на постановлението, незавършилите производства по продажба на лица, заварени, като наематели в жилища, ателиета и гаражи от ведомствения жилищен фонд на МО, настанени на правно основание, включително и кадрови военнослужещи и граждански лица, чиито правоотношения с МО са прекратени, се приключват при условията и по реда на наредбата.

1. На 29.10.2008 г. наемателката е уведомена с писмо - л. ЗЗ от адм. дело № 10947/19 г- на АССГ, че във връзка с § 19 ПЗР на ПМС 223/8.09.2008 г. на МС, незавършеното производство по продажбата на жилището трябва да приключи в шест месечен срок, като за целта представи описаните документи.

По преписката се съдържа Протокол от заседание на постоянната комисия за разглеждане на преписки за продажба и замяна на жилища на Териториална дирекция - София от 22.12.2008 г. В него е изчислено, че тя има прослужени шест години и 10 месеца в системата на МО. Посочено е още, че със заповед № МС-189 от 8.12.2008 г. на МО, предназначението на жилището е променено от "жилище за отдаване под наем" в "жилище за продажба/замяна". Комисията е взела решение да не се уважава молбата й за закупуване на жилището, поради липсата на изискуемия в чл. 240, ал. 2 от тогава действащия Закон за отбраната и въоръжените сили на Република България стаж в системата на МО.

След съставяне на протокола, на л. 38 от делото е приложено писмо № 558 от 21.01.2009 г., адресирано до нея с резултата от разглеждане на молбата й за закупуване на едностайното жилище. Фактът на получаването му от наемателката се установява от изявлението й в жалбата до МО и Инспектората при МО от 4.06.2009 г.

1. На 23.04.2009 г. е издадено от изпълнителния директор на "Социални дейности на Министерство на отбраната" писмо за прекратяване на сключения с А. Христова договор с Изпълнителна агенция "Държавна собственост на МО" с правоприемник Изпълнителна агенция "Социални дейности на МО". В писмото е посочено, като правно основание за прекратяване на наемното правоотношение чл. 25, ал. 1, т. 5 от Наредбата за отдаване под наем и разпореждане с имоти от ведомствения жилищен фонд на МО. Цитираната разпоредба дава право на наемодателя едностранно да прекрати договор за наем, поради прекратяване на договора за кадрова военна служба, на служебното или трудовото правоотношение.

Към този момент е било налице незавършило производство по продажба жилища на лица, заварени като наематели към публикуване на ПМС № 223 на МС от 8.09.2008 г.

Съдът приема, че писменото предизвестие за прекратяване на наемното правоотношение е станало известно на наемателката - факт, който се установява от нейни изявления в различни документи, в това число и в жалбата й от 4.06.2009 г. на л. 27 от адм. дело № 10947/2019 г. на АССГ.

1. На 4.06.2009 г., А. Христова е подала жалба рег. № 13-00-754 до министъра на отбраната и Инспектората при МО по отношение на преписката й за закупуване на наетия ведомствен апартамент. По молбите е извършена проверка и е издадена докладна записка от 5.06.2009 г. от изпълнителния директор на ИА "СДМО", за фактите, които обуславят липса на право на наемателката да закупи ведомственото жилище.

Във връзка с подадената жалба, е издадено писмо рег. № 13-00-754 от 23.06.2009 г. от главния инспектор - л. 10 от адм. дело № 7454/2019 г. на АССГ до А. Христова. С писмото той я информира по четири въпроса, а именно: че не отговаря на условията за купувач на жилище на основание § 19 ПЗР на Наредбата; че е изготвил доклад рег. № 13-00-754 от 17.06.2009 г. до МО с предложение да й се разреши закупуването на жилището от една стая по изключение; че върху доклада има положителна резолюция на министъра на отбраната; че следва тя в най-кратък срок за актуализира за 2009 г. всички документи към молбата си вх. № 1083 от 10.09.2003 г. за закупуване на наетото жилище или да внесе ново заявление с всички необходими документи за финализиране на процедурата.

Няма данни и това писмо да е връчено на жалбоподателката. То по никакъв повод не е коментирано в издаваните впоследствие три заповеди. Първият известен на съда документ, в който тя пояснява съдържанието на писмото и твърди, че не е приключила продажбата е жалбата й от 27.11.2017 г. до Върховния административен съд против заповед № 3 С-252 от 13.11.2017 г. на МО за изземване на жилището.

1. Шест години по-късно - на 20.09.2017 г. е изготвена докладна записка от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Военни клубове и военно-почивно дело" до министъра на отбраната с искане за издаване на заповед за изземване на жилището. В нея е посочено, че с писмено предизвестие от 23.04.2009 г. наемното правоотношение на А. Христова е прекратено. Към настоящия момент тя задържа жилището на отпаднало основание, той като не попада в категорията "правоимащи лица" по чл. 226б ЗОВСРБ.

Във връзка с искането е издадена заповед № 3 С-195 от 5.10.2017 г. за изземване на жилището, определяне на срок за доброволно освобождаване и насрочване на принудително изземване на 7.11.2017 г. Тя е връчена на адресата й.

1. На л. 37 от делото се намира писмо изх. № 14613 от 23.10.2017 г. до жалбоподателката с копие до началника на политическия кабинет на МО по повод поредна нейна молба рег. № 22-25-185 от 9.10.2017 г. В него е посочено, че с писмото № 558 от 21.01.2009 г. тя е уведомена, че не може да закупи жилището. Едновременно с това се сочи и правно основание за невъзможност да се извърши продажбата, каквото е разпоредбата на чл. 319, ал. 2 от сега действащия ЗОВСРБ. На трето място е посочено, че тя ползва имота на отпаднало правно основание и следва да спази срока за доброволно освобождаване на имота, в противен случай ще се извърши принудително изземване на 7.11.2017 г. Няма никакви данни писмото да й е връчено.

1. Без каквито и да било мотиви, съдържащи дори начало на фактическите основания, на 13.11.2017 г. е издадена нова заповед от МО № 3 С-251, с която на основание чл. 99, т. 2 АПК е отменена предходната заповед № 3 С-195 от 5.10.2017 г.

1. На същата дата отново без никакви мотиви е издадена трета заповед № 3 С-252/13.11.2017 г., изцяло повтаряща съдържанието на отменената заповед № 3 С-195 от 5.10.2017 г. за изземване на жилището, определяне на срок за доброволно освобождаване и насрочване на принудително изземване. Сменени са само датите, като изпълнението е насрочено за зимния сезон - декември на 2017 г.

1. Заповедта от 13.11.2017 г. е обжалвана от А. Христова пред Върховния административен съд, пред който е образувано адм. дело № 13818/2017 г. Съдът е разгледал спора по същество и е приел допуснати от административния орган нарушения на процесуалните правила. С решение № 13800 от 14.03.2019 г. е отменил заповедта.

1. На 28.05.2019 г. е изготвена нова Докладна записка от изпълнителния директор на ИА "ВКВПД" до министъра за откриване на процедура по административно изземване на апартамента. Въз основа на нея на 7.06.2019 г. е издадена оспорената в настоящото съдебно производство заповед № 3 С-43 на МО за изземване на жилището, в което А. Христова тогава на [възраст] живее от 1979 г. в продължение на 40 години, заедно със своя съпруг, който е на [възраст].

От така извършения от настоящата съдебна инстанция цялостен анализ на хронологията в правоотношенията между страните по делото за един многогодишен период от време, се установява, че в продължение на десет години, жалбоподателката е получавала разнопосочна информация от администрацията за правото й да закупи жилището, съответно да остане да живее в него, където живее и понастоящем. Това поражда основния въпрос дали изпълнението на заповедта за изваждане от жилището с площ от 27. 72 кв. м., състоящо се от една стая с ниша и санитарен възел на семейство, обитаващо го повече от 40 години и на пенсионна възраст, която го прави допълнително уязвимо, ако бъде осъществено принудително, би било оправдано и необходимо в едно демократично общество за постигането на една или повече законни цели?

Обоснован и изключително подробно мотивиран принципен отговор на такъв въпрос, се открива в практиката на Европейския съд за правата на човека. Пример за такава практика е Решение от 24.04.2012 г. по делото "Йорданова и други срещу България". В т. 114 от него е посочено, че една намеса, която би оставила без дом определени субекти, ще се счита за "необходима в едно демократично общество" ако има законна цел; ако отговаря на "належаща обществена нужда" и по-специално, ако е пропорционална на преследваната законна цена. В т. 115, б. (iv) от решението загубата на дома е определена, като една от най-крайните форми на намеса в правото на личен и семеен живот и изисква от страна на националния съд определяне на съразмерността и разумността на мярката в светлината на съответните принципи, съгласно чл. 8 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, независимо, че съгласно вътрешното право лицето няма право на владение. В т. 117 от решението е затвърдено само "принципното" право на властите да отстранят жалбоподателите, които незаконно заемат общински земя. По сходен начин такова принципно и законово уредено право на властите, като това по т. 117, е налице и в националното законодателство: чл. 80а ЗДС и чл. 65 ЗОС. Административният орган има право да отстрани жалбоподателката, която заема ведомствено жилище след прекратяване на наемното й правоотношение. В същото време, обаче, аналогично на фактите, интерпретирани в акта на Европейския съд за правата на човека, в настоящия случай администрацията 10 години е давала разнопосочна информация за правото на жалбоподателката да закупи жилището, съответно я е оставила да живее заедно със съпруга си в него още десет години след прекратяване на наемното правоотношение. Това дава основание на националния съд да съобрази общоважимите указания на съда в Страсбург, че принципът на съразмерността изисква и настоящият случай (сходен досежно продължителния период от време на продължилото ползване на имота и известната уязвимост на ползващите го лица) да се третира съвсем различно от рутинните случаи на отстраняване на лица от имот, който обитават без правно основание. Решението е своеобразно продължение на изразеното вече становище на ЕСПЧ (виж Paulic v. Croatia, no. 3572/06, 1 март 2010 г., Cosic v. Croatia, no. 28261/06, 5 юни 2009 г., Orlic v. Croatia, 48833/07, 21 септември 2011). В него съдът заключава, че всяко лице, което търпи намеса от страна на властите в правото на зачитане на дом по чл. 8, следва да получи преценка на пропорционалността на мярката от независим и безпристрастен съд.

Всичко това задължава съда да провери дали при издаване на оспорената заповед е спазен принципът на съразмерност, който в националното законодателство е закрепен в чл. 6 АПК. В този смисъл е налице и формирана през годините практика на Върховния административен съд, например решение № 18 от 4.01.2016 г. по адм. дело № 15769/2014 г. на трето отделение, решение № 14360 от 19.11.2020 г. по адм. дело № 9176/2019 г. на четвърто отделение и други. В първото от двете цитирани решения, съдът, както и в настоящия случай е изследвал конкретните факти по спора, с който е сезиран и въз основа на тях е направил обоснован извод, че "в конкретния случай намесата на държавата не е пропорционална на преследваната законна цел" Направена е препратка и към т. 117 от Решение от 24.04.2012 г. на ЕСПЧ.

В заключението си по съществото на спора по настоящото дело, представителят на Върховната административна прокуратура сочи, че за административния орган няма друг начин да изпълни закона разумно, добросъвестно и справедливо. С това той заключава, че при издаване на оспорената заповед, министърът на отбраната е изпълнил задължението си по ал. 1 на чл. 6 АПК. Във връзка с това заключение, съдът намира за уместно да приложи разграничителния критерий, също установен в съдебната практика. Така в решение № 2540 от 21.02.2014 г. по адм. дело № 11958/2013 г. на ВАС, седмо отделение, съдът е посочил, че принципът на съразмерност по чл. 6 АПК се отнася главно за случаите, при които административният орган действа при оперативна самостоятелност, защото нормата дава насоките при избора на варианти за решаване на определен въпрос. По отношение на случаите, при които административният орган действа при условията на обвързана компетентност, разпоредбите на чл. 6, ал. 1, ал. 2 и ал. 5 следва да се тълкуват, като изискване за спазване целта на закона. При издаването на заповед по чл. 80а ЗДС, министърът действа в условията на обвързана компетентност. Поради това издаденият от него административен акт следва да се прецени на плоскостта на изискването на чл. 146, т. 5 АПК - дали съответства на целта на закона. В случай, че той причинява вреди на адресата, явно несъизмерими с преследваната цел, не би могло да се приеме съответствие с целта на закона - да се защити държавната собственост. Вредите са винаги конкретни и в този смисъл се преценяват с оглед спецификата на субекта, който ще ги понесе и останалите факти и обстоятелства, индивидуализиращи случая. Опасността да остане без подслон двучленно семейство в неработоспособна възраст, което десетилетия наред обитава жилището и през този период от време е получавало различна информация за наличието/липсата на право да го закупи, като едновременно с това е оставено да живее в него десет години след прекратяване на наемното правоотношение, сочи на вреди, които са несъизмерими с целта да се освободи за продажба едно изключително маломерно жилище - една стая с ниша и санитарен възел и с прощ от 27. 72 кв. м. В случая е от значение и въпросът доколко в настоящия момент и при настоящата правна уредба въобще е законово допустима такава продажба с оглед разпоредбата на чл. 319, ал. 2 ЗОВСРБ. Индиции за такава невъзможност ясно се съдържат още в писмо изх. № 14613 от 23.10.2017 г., където се обяснява на жалбоподателката, че град София е населено място, в което има структури на МО на пряко подчинение на министъра на отбраната, поради което той няма правно основание за продажба на жилището. Действащата законодателна уредба в тази насока напълно изключва действието на заповед № МО-189 от 8.12.2008 г. на МО за промяна на предназначението на апартамента от такова за отдаване под наем на такова за продажба/замяна, издадена по време на действието на предходния ЗОВСРБ.

Това дава основание на съда да приеме наличие на отменителното основание по чл. 146, т. 5 АПК, водещо до незаконсъобразност на оспорената заповед. Като не е съобразил всички тези обстоятелства, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение. То следва да се отмени и при условията на чл. 222, ал. 1 АПК, спорът се реши по същество с отмяна на издадената заповед, като незаконосъобразна.

Разноски в полза на касационната жалбоподателка не се присъждат, тъй като процесуалният й представител изрично е заявил още пред първоинстанционния съд, че не претендира такива. Подобна претенция не е направена и в касационното производство.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение