Решение № 11859 от 9.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 7078/2017 г.

Решение № 11859 от 9.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 7078/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието, храните и горите, подадена чрез упълномощен юрисконсулт Пенева, против решение № 6016 от 15.05.2017 г., постановено от Върховния административен съд, Трето отделение, по адм. д. № 8947/2014 г. С касационната жалба и в съдебно заседание чрез упълномощен юрисконсулт Гашева се твърди, че съдебното решение е постановено в нарушение на закона и е необосновано. Според касатора правомощията на министъра на земеделието и храните по одобряване на окончателния, специализиран слой "площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. се извеждат по тълкувателен път от разпоредбата на чл. 42 от ЗПЗП (в приложимата редакция на ДВ бр. 109/2013 г.), според която министърът на земеделието и храните, след съгласуване с Европейската комисия одобрява със заповед Условия за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние и ги обнародва в Д. вестник, а съгласно чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП министърът определя с наредба условията и реда за създаване и поддържане на системата за идентификация на земеделските парцели. Касационният жалбоподател оспорва изводите на съда относно липсата на критерии в оспорвания административен акт, въз основа на които е бил утвърден специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" и невъзможността за проверка как административния орган е формирал преценката си за включването или изключването на площи от обхвата на слоя. Моли петчленния състав на Върховния административен съд да отмени обжалваното съдебно решение като издадено в противоречие със законовите разпоредби и претендира връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Прави искане за присъждане на разноски - юрисконсултско възнаграждене за двете съдебни инстанции. Ответникът - Д. С. Р. от гр. С., оспорва касационната жалба чрез упълномощен адв. Венкова, която в съдебно заседание и в писмени бележки излага подробни аргументи за отхвърляне на възраженията на касатораа и за оставяне в сила атакуваното съдебно решение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата с доводи, че са налице нарушения на материалноправните разпоредби, както и че съдът е формирал необосновани правни изводи. Посочва, че оспорваният акт не страда от съществен порок - материална некомпетентност, поради което неправилно е обявена неговата нищожност. Като прецени доводите на страните и данните по делото петчленният състав на Върховния административен съд намира касационната жалба за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба е ОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение № 6016 от 15.05.2017 г., постановено от Върховния административен съд, Трето отделение, по адм. д. № 8947/2014 г. по жалбата на Д. С. Р., е обявена за нищожна заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., в частта, в която в окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" не са включени БЗС, с идентификатори както следва: 03784-106-1-1, 03784-106-2-1, 03784-312-1-1, 11168-129-9-1, 11168-30-5-1, 11168-30-6-1, 11168-30-7-1, 11168-69-2-1, 11168-72-4-1, 12200-142-1-1, 12200-80-1-1, 12632-15-1-1, 12632-15-2-1, 12632-15-3-1, 12632-19-1-1, 12632-19-2-1, 12632-2-1-1, 12632-2-2-1, 12632-2-3-1, 12632-2-4-1, 12632-2-5-1, 12632-2-6-1, 12632-3-4-1, 12632-54-1-1, 12632-54-2-1, 12632-54-3-1, 12632-54-4-1, 12632-54-5-1, 12632-61-3-1, 12632-64-1-1, 12632-64-2-1, 12632-64-3-1, 12632-68-2-1, 12632-70-1-1, 15583-227-9-1, 15583-390-21-1, 16403-2-2-1, 16969-136-1-1, 20780-117-1-1, 21909-24-1-1, 31139-106-7-1, 31139-61-1-1, 35362-188-1-1, 37486-78-1-1, 37486-99-1-1, 43030-86-6-1, 43150-199-2-1, 43150-253-1-1, 43150-270-3-1, 43150-35-4-1, 43243-167-1-1, 43243-508-3-1, 54517-10-4-1, 54517-1-1-1, 54517-120-1-1, 54517-120-2-1, 54517-12-1-1, 54517-13-1-1, 54517-131-1-1, 54517-131-2-1, 54517-131-3-1 и е осъдено Министерството на земеделието и храните да заплати разноски по делото в размер на 210 лева. За да достигне до този резултат решаващият състав на Върховния административен съд е приел, че оспорената заповед е нищожна, тъй като Законът за подпомагане на земеделските производители не урежда правомощие на министъра на земеделието и храните да определя специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Тричленният съдебен състав е преценил, че преди приемането на новата разпоредба на чл. 33а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители в него липсва, както понятие "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", така и съответната правна уредба, включително правомощие на министъра на земеделието и храните за одобряване на специализиран слой. Понятието "специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" е употребено в текста на чл. 16а от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол (нов, ДВ, бр. 21 от 2012 г., изм., ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.). Според предвиденото в тази разпоредба Министерството на земеделието и храните създава в Системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок въз основа на критериите на Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. (изм., ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.) министърът на земеделието и храните одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Тричленният състав е приел, че Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол е издадена на основание чл. 30, ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители, който възлага на министъра на правосъдието да издаде подзаконов нормативен акт и с него да уреди условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната информационна система и съставляващите я: Система за регистрация на кандидатите, на заявленията за подпомагане и на заявките за плащане; Система за идентификация на земеделските парцели; Система за идентификация и регистрация на животните и интегрирана система за контрол (изм., ДВ, бр. 85 от 27 октомври 2009 г.). Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Като подзаконов нормативен акт наредбата не може да урежда въпроси извън очертания със закона предмет. С нея не може да се създава първична уредба на правомощие на министъра на земеделието и храните, което не е предвидено в закона. По аргумент от чл. 20, ал. 5 от Закона за администрацията правомощията на министъра като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност се определят със закон. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че при липса на възложено със закон правомощие министърът на земеделието и храните не е компетентен да утвърждава специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Произнасяйки се за създаването на специализиран слой, министърът на земеделието и храните навлиза в компетентността на Разплащателната агенция, която приема, проверява и взема решение по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика и Общата политика по рибарство. Прието е, че министърът на земеделието и храните няма право да установява състоянието на площите, каквото фактически е извършил, произнасяйки се за одобряване на специализиран слой като част от СИЗП, а той е компетентен да одобри със заповед след съгласуване с Европейската комисия Условия за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, като ги обнародва в "Д. вестник" (чл. 42 ЗПЗП) и да определи с наредба общи и регионални критерии за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ, но само за постоянни пасища, които са допустими за подпомагане по Схемата за единно плащане на площ (чл. 40, ал. 3, предл. 2 ЗПЗП). На следващо място тричленният състав е приел, че оспореният административен акт не съдържа критериите, въз основа на които е бил утвърден специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", поради което не би могло да се провери как административният орган е формирал преценката си за включването или изключването на площи от обхвата на слоя. Изразеното общо волеизявление за одобряване на специализиран слой не прави препращане към събраните географски данни, за да се установи как на практика е извършено обозначаването на слоя. Според настоящия съдебен състав обжалваното решение е валидно и допустимо, но е неправилно постановено. Неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че министърът на земеделието и храните не е компетентен да утвърждава специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Министърът на земеделието и храните е централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на селскостопанската политика на държавата. Правомощията на министъра са определени, както в нормативните актове, приети от ЕС, така и в националното законодателство. В този смисъл приложими в конкретния случай са Регламент (ЕО) № 73/2009 на СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на КОМИСИЯТА от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор, Законът за подпомагане на земеделските производители и Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Съгласно чл. 14 Регламент (ЕО) № 73/2009 на СЪВЕТА от 19.01.2009 г. всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 - Системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Според чл. 33 от ЗПЗП /в приложимата редакция ДВ бр. 85 от 27 Октомври 2009 г./ системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства, в която система се включват: 1. географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства и 2. ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. Съобразно чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП системата за идентификация на земеделските парцели се създава и поддържа от Министерството на земеделието и храните, като Министърът на земеделието и храните определя с наредба условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на системата. В изпълните на тази делегация е приета Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Оттук се извежда обоснованият извод, че министърът на земеделието и храните /сега министърът на земеделеито, храните и горите/ е компетентен да прилага и осъществява селскостопанска политика на Европейския съюз в Р. Б. В този смисъл дори специален закон да не закрепва задължението по чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 НА СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за конкретен държавен орган, по силата на устройствените правила на администрацията в България и нормата на 33 от ЗПЗП с обща компетентност за създаване и поддържане на ИСАК разполага именно министърът на земеделието и храните. Това правомощие му е предоставено от акт на Европейския съюз, който се ползва с върховенство по отношение на вътрешното законодателство и има непосредствено действие на територията на страната ни като държава-членка. В този смисъл е постоянната съдебна практика - решение № 8133 от 4.07.2016 г. постановено по адм. д. № 4038/2016 г. по описа на Върховен административен съд - петчленен състав и др. решения, в които е прието, че правомощието на министъра на земеделието и храните да одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" е предоставено на органа съгласно цитираните нормативните актове, приети от ЕС, поради което е налице материална, персонална, териториална и повременна компетентност за издаването на процесния административен акт. По изложените съображения съдебното решение, с което по жалбата на Д. С. Р., е обявена за нищожна заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., като част от Системата за идентификация на земеделските парцели в частта, в която в окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" не са включени ползваните от земеделския стопанин: БЗС, с идентификатори както следва: 03784-106-1-1, 03784-106-2-1, 03784-312-1-1, 11168-129-9-1, 11168-30-5-1, 11168-30-6-1, 11168-30-7-1, 11168-69-2-1, 11168-72-4-1, 12200-142-1-1, 12200-80-1-1, 12632-15-1-1, 12632-15-2-1, 12632-15-3-1, 12632-19-1-1, 12632-19-2-1, 12632-2-1-1, 12632-2-2-1, 12632-2-3-1, 12632-2-4-1, 12632-2-5-1, 12632-2-6-1, 12632-3-4-1, 12632-54-1-1, 12632-54-2-1, 12632-54-3-1, 12632-54-4-1, 12632-54-5-1, 12632-61-3-1, 12632-64-1-1, 12632-64-2-1, 12632-64-3-1, 12632-68-2-1, 12632-70-1-1, 15583-227-9-1, 15583-390-21-1, 16403-2-2-1, 16969-136-1-1, 20780-117-1-1, 21909-24-1-1, 31139-106-7-1, 31139-61-1-1, 35362-188-1-1, 37486-78-1-1, 37486-99-1-1, 43030-86-6-1, 43150-199-2-1, 43150-253-1-1, 43150-270-3-1, 43150-35-4-1, 43243-167-1-1, 43243-508-3-1, 54517-10-4-1, 54517-1-1-1, 54517-120-1-1, 54517-120-2-1, 54517-12-1-1, 54517-13-1-1, 54517-131-1-1, 54517-131-2-1, 54517-131-3-1, следва да бъде отменено. В случая първоинстанционният съд не е изложил мотиви по относно законосъобразността на обжалвания акт по отношение на всеки от цитираните БЗС, което обстоятелство налага връщане делото за ново произнасяне от друг съдебен състав, в какъвто смисъл е претенцията на касационния жалбоподател. Освен това настоящият петчленен съдебен състав констатира, че при провеждане на първоинстанционното съдебно производство е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в това, че делото не е обявено за решаване, не е даден ход на делото по същество и не е дадена възможност на страните да изразят становището си по съществото на спора. От съдържанието на последния протокол по делото, съставен в съдебно заседание на 27.02.2017 г. е видно, че съдът е обявил, че ще се произнесе в закрито заседание по исканията на процесуалния представител на жалбоподателя, представени в писмена молба, в която е формулирана задача за вещо лице. Вместо това съдът се е произнесъл с решение, което съставлява нарушение на нормата на чл. 172, ал. 1 от АПК, по силата на която съдът се произнася с решение след заседанието, в което е приключило делото. В конкретната хипотеза делото не е приключило, защото тричленният съдебен състав не се е произнесъл по молбата на жалбоподателя, не е приключило съдебното дирене и не са проведени устните състезания между страните, което още веднъж изисква връщане делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд По изложените съображения настоящият съдебен състав счита, че обжалваното решение следва да се отмени и делото да се върне за ново разглеждане поради наличието на отменителното основание на чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК - установени съществени нарушения на съдопроизводствените правила. По претенцията на касатора за присъждане на разноски, съдът счита, че съобразно нормата на чл. 226, ал. 3 от АПК, първоинстанционният съд следва да се произнесе по разноските, направени в хода на касационното производство. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, предложение второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав - I колегия