Решение № 8614 от 15.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2627/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 във връзка с чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на сдружение с нестопанска цел Българско дружество по ендокринология, със седалище и адрес на управление в гр. София, подадена чрез упълномощени адв. Благоева и адв. Михайлова, против решение 14229 от 17.11.2020г., постановено от Върховния административен съд, четвърто отделение, по адм. дело 4149/2020 г. С жалбата и в съдебно заседание чрез процесуалните представители Михайлова и Благоева се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на съдебния акт. Касационният жалбоподател оспорва изводите на съда, че не е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на атакуваната наредба. Касаторът възпроизвежда възраженията и оплакванията от първоинстанционната жалба и развива подробни аргументи за допуснато противоречие с материалния закон - несъответствие с други подзаконови нормативни актове и Закона за ограничаване административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност/ЗОАРАКСД/. Счита, че липсва ясно определени нива на компетентност на структурите, които могат да осъществяват дейностите по приложение 7 от процесната наредба и развива тезата, че е налице нормативна празнота в обхвата на амбулаторните процедури, както и непълнота при регламентирането на клиничните пътеки и клиничните процедури, които не са достатъчно разработени в оспорения нормативен акт. Изразява становище, че при формиране на изводите си първоинстанционният съд не е преценил в кумулативност всички действащи нормативни актове - законови и подзаконови и не е съобразил целта, която тези нормативни актове преследват. Претендира отмяна на обжалваното съдебно решение, както и отмяна на оспорената наредба, с всички произтичащи от това правни последици. Ответникът - сдружение Национално сдружение на частните болници, със седалище и адрес на управление в гр. София, не заявява становище по касационната жалба. Ответникът - министърът на здравеопазването оспорва касационната жалба чрез упълномощен юрисконсулт Здравкова, която с писмено становище и в съдебно заседание пледира за отхвърляне жалбата, като неоснователна и недоказана. Моли Върховния административен съд да остави в сила обжалваното решение, което е правилно и законосъобразно постановено. Излага твърдение, че първоинстанционният съд точно е определил къде е разграничителната линия между предмета на оспорваната наредба и предмета на Националния рамков договор. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба, защото първоинстанционният съд правилно е преценил, че при приемане на оспорената наредба не са допуснати нарушения на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, като съдът не следва да преценява обстойността на мотивите при обсъждане на предложенията и възраженията по предложения проект, а единствено тяхното наличие, позволяващо осъществяването на съдебен контрол. Според участващия по делото прокурор са обосновани изводите на съда за липса на противоречие на наредбата с чл. 3 ЗОАРАКСД спрямо лицата и болничните заведения, предоставящи медицинска помощ, понеже нормата съдържа шест алинеи с различни правни хипотези и медицинските дейности по опазване на здравето на гражданите се различават съществено от останалите участници в стопанската дейност, макар и да не изключват възможността за генериране на печалба от осъществяваната дейност. Като прецени данните по делото, настоящият петчленен състав намира касационната жалба за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение 14229 от 17.11.2020г. по адм. дело 4149/2020 г. е отхвърлено оспорването по жалби на сдружение Българско дружество по ендокринология и сдружение Национално сдружение на частните болници за отмяна на Наредба 9 от 10 декември 2019 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ. бр. 98 от 13 декември 2019 г.; осъдено е сдружение Българско дружество по ендокринология със седалище и адрес на управление в гр. София, ул. Здраве 2, да заплати на Министерството на здравеопазването сумата 200 (двеста) лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение; осъдено е сдружение Национално сдружение на частните болници със седалище и адрес на управление в гр. София, бул. Княз Ал. Дондуков 115А, ет. 3, оф. 18, да заплати на Министерството на здравеопазването сумата 200 (двеста) лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение. За да достигне до този резултат решаващият състав на Върховния административен съд е приел, че при издаване на процесната Наредба 9 от 10 декември 2019 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса /Наредба 9/ не са допуснати твърдените от оспорващите сдружения нарушения. Първоинстанционният съд подробно е разгледал всички оплаквания, инвокирани в жалбата и е извършил служебен контрол по валидността и законосъобразността на атакувания подзаконов нормативен акт. В мотивите на съдебното решение е отразено, че министърът на здравеопазването е разполагал материалната компетентност по смисъла на чл. 76, ал. 1 предложение второ АПК, да издаде оспорения акт, предвид нормата на чл. 45, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване/ЗЗО/, в приложимата редакция на закона към датата на издаване на процесния акт /ДВ, бр.24 от 22 март 2019 г./, с която е делегирано правомощие на министъра на здравеопазването да утвърди наредба за медицинската помощ по ал. 1 от чл. 76 ЗЗО, с изключение на т. 11, 12 и 15, определени като пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК. В конкретната хипотеза определянето на пакета здравни дейности, гаратирани от бюджета на НЗОК е извън визираните изключения в т. 11, 12 и 15, поради което е преценено, че Наредба 9 е приета от компетентния за това държавен орган в рамките на предоставеното му по силата на закона правомощие да издаде горепосочената наредба. По отношение на оплакванията на сдружение Българско дружество по ендокринология, за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, тричленният съдебен състав е счел, че са неоснователни, след като подробно и последователно е обсъдил всяко от възраженията, съобразявайки задължителните изисквания на ЗНА и АПК относно процедурата по издаване на подзаконови нормативни актове. Във връзка с възраженията на жалбоподателя за противоречие с приложимите материалноправни разпоредби, първостепенният съд е извел заключение, че липсват нарушения на императивни правни норми, както и, че не е установено несъответствие с целта на закона. При това положение е формиран извод, че при издаване на процесната Наредба 9 не се констатират отменителни основания измежду визираните в чл. 146, т. 1 - т. 5 във връзка с чл. 196 АПК. Според настоящия съдебен състав обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са осъществени нарушения, съставляващи касационни основания, които изискват неговата отмяна. Въз основа на цялостно изяснена фактическа и правна обстановка, след задълбочено обсъждане аргументите на страните и правнорелевантните факти, първоинстанционният съдебен състав е произнесъл законосъобразен съдебен акт, който следва да остане в сила. Това е така, защото както в първоинстанционната, така и в касационната жалба са изложени доводи за допуснати от издателя на подзаконовия нормативен акт нарушения на административнопроизводствените правила. Касаторът развива тезата, че при издаване на процесната наредба не са отчетени и съобразени постъпилите от сдружение Българско дружество по ендокринология предложения, съдържащи се в писменото становище, представено в хода на общественото обсъждане. Това твърдение е неоснователно, защото визираното становище (приложено на л. 562 от адм.д. 4149/2020г.) е входирано при ответника на 29.11.2019г. и е отразено в проведената процедура по приемане на препоръки и становища, която е регламентирана в императивната норма на чл. 77 АПК, във връзка с чл. 26, ал. 2 - ал.5 ЗНА. От представената с административната преписка справка за депозираните становища при общественото обсъждане на проекта на Наредба 9 сдружение Българско дружество по ендокринология е взело активно участие в обсъждането и направените предложения са надлежно отразени. Тричленният съдебен състав вярно е преценил, че издателят на нормативния акт не е обвързан от преценка на всички други съображения, извън специално заложените по процедурата и извън тези, предвидени със специалния закон. Неоснователно е и оплакването на касатора за нарушение на чл. 26, ал. 4, изречение второ ЗНА, свързано със съкратения срок за представяне на възражения и становища, защото в случая съкращаването на срока е изрично мотивирано със съобразяване на пакета от дейности при договарянето на НРД, както е вписано в последния абзац на мотивите към проекта, относно определяне на 14 - дневен срок за обществено обсъждане. Във връзка с твърденията на сдружението - жалбоподател за нарушение на изискванията на чл. 19 ЗНА и липса на извършена оценка на въздействието на нормативния административен акт, касационният съдебен състав намира, че са без правно основание. Съобразно нормата на чл. 19, ал. 1 ЗНА съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон. Според текста на чл. 20 ЗНА предварителната оценка на въздействието на нормативния акт, се извършва при изработването на закон, кодекс или подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, а извън тези случаи цялостна предварителна оценка може да се извърши по преценка на съставителя на проекта. Не е спорно обстоятелството, че жалбата е предявена срещу подзаконов нормативен административен акт, който е приет от орган по чл. 115 КРБ - от министъра на здравеопазването. Ето защо в случая не е проведена процедура по оспорване на подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, поради което преценката за извършване на цялостна предварителна оценка на въздействието е предоставена на издателя на акта, което означава, че нормата е диспозитивна и не е нормативно предвидено задължително извършване на такава оценка, за да бъде тя условие за законосъобразност на Наредба 9. В касационната жалба са развити подробни съображения срещу изводите на първостепенния съд досежно мотивите към проекта на процесната наредба. Петчленният съдебен състав споделя становището на решаващия състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, в което не е установено неизпълнение на законовите изискванията. Нормата на чл. 28 ЗНА регламентира, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите следва да съдържат причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, като от страна на сдружението се развива тезата, че в мотивите не са посочени причините, които налагат приемането на такъв акт, целите, които се поставят с приемането му, средствата, необходими за прилагането на наредбата, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, както и анализ за съответствието с правото на Европейския съюз. Следва да се има предвид, че със съдебно решение 6135 от 23.04.2019 г. по адм. д. 10556/2018 г. тричленен състав на Върховния административен съд е отменил предходната действаща Наредба 3 от 20.03.2018 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК, издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ бр. 29 от 30.03.2018 г. Това решение е оставено в сила с решение 13168 от 07.10.2019 г. по адм. д. 7778/2019 г., постановено от петчленен състав на Върховния административен съд. Оттук е изведено правилно заключение, че оспорената сега наредба е издадена за да уреди изначално пакета медицинска помощ по чл. 45, ал. 2 ЗЗО, съобразно нормативното изискване. Не може да се възприеме становището на касатора, че издателят на акта е следвало да посочи конкретни причини за промяната на обхвата на специализираната извънболнична помощ, да се остойности всяка една от заложените за изпълнение медицински дейности, необходимите лекарства и консумативи, да постави за обсъждане проблемът за диференциация сред лекарите-специалисти по ендокринология, придобили специалност преди и след влизане в сила на Наредба 9. От съществено значение в случая е, че нормата на чл. 28, ал. 2 ЗНА изисква изготвяне на мотиви към нормативен, вкл. и подзаконов нормативен акт, в неговата цялост. Следователно ЗНА не поставя изискване при приемане на нов нормотворчески акт да се излагат съображения по приемане на всяка отделна разпоредба или всяко едно приложение към наредбата, както и самостоятелни мотиви относно остойностяването на всяка една клинична пътека - общо 266 или друга медицинска дейност. Правилно е становището на първоинстанционния съд, че излагането на отделни мотиви по всяка разпоредба е практически неосъществимо, още повече, когато се касае за многокомпонентен проект, какъвто е процесната наредба, определящ цялостен пакет на медицинската помощ. В този смисъл са и мотивите на решение 12 от 02.10.2012 г., постановено по Конституционно дело 4/2012 г. на Конституционния съд на Република България. Доколкото в атакуваната наредба се въвежда цялостен пакет от здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, мотивите в случая са изложени комплексно, поради което съдът правилно не е установил соченото от касатора нарушение. От съществено значение е обстоятелството, че в раздел Финансови и други средства, необходими за прилагането на наредбата издателят на акта е остойностил заложените за изпълнение медицински дейности по всички предвидени основни направления, необходимите лекарства и консумативи, които ще бъдат заплащани от бюджета на НЗОК и прогнозен брой за годината, с оглед статистиката от предходни години. Посочено е, че очакваните финансови средства за прилагане на наредбата в различните части са: Първична медицинска помощ, 206,9 млн. лв.; Специализирана извънболнична помощ 310,9 млн. лв.; Дентална извънболнична медицинска помощ 145,6 млн. лв.; средства за скъпоструващи лекарства, в частта за дейностите и услугите в болничната помощ 415, млн. лв. С оглед на това са неоснователни възраженията, развити в касационната жалба, че финансовите параметри, заложени за изпълнението на целите в наредбата са неясни, защото с нея се предвижда разходите за реализиране на целите да не бъдат по-ниски от тези за предходния период. Във връзка с изискуемия анализ на съответствието на наредбата с правото на Европейския съюз в мотивите към проекта вярно е счетено, че предвид текста на чл. 168, параграф 7 от Договора за функциониране на Европейския съюз, уредбата на обществените отношения, предмет на проекта за наредба, е въпрос на национално решение и е от компетентността на отделните държави-членки. С оглед на това липсва необходимост от съобразяване с конкретни правни източници на наднационалния правопорядък и не се твърди от оспорващото сдружение, че Наредба 9 противоречи на конкретни източници на правото на ЕС. Относно довода на касатора, че при осъществения анализ на правото на ЕС не са взети предвид препоръките за специализация по ендокринология на Европейското дружество по ендокринология (ESE-2016 г.) тричленният съдебен състав точно е отразил, че те не са източник на правото на ЕС. Законово уредената процедура по приемане на препоръки и становища в процеса на подготовката на издаване на подзаконов нормативен акт, е предвидена с изрично законово предписание с чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 2- ал. 5 ЗНА и както бе отразено по- горе от справката за отразени становища при общественото обсъждане на проекта за процесната наредба се установява по безспорен начин, че сдружението- касатор е взело участие в обсъждането и направените предложения са отразени във визираната справка.