Решение № 5287 от 15.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1821/2026 г.

7704 от 12.11.2015 г. били одобрени програми за информиране и насърчаване на селскостопанските продукти на вътрешния пазар и в трети страни съгласно Регламенти (ЕО) 3/2008 и 501/2008 г. и било одобрено финансовото участие на ЕС в промоционални програми с българско участие, сред които "Информационна и промоционална програма за пресни череши". От НСГБ било подадено заявление за кандидатстване по тази промоционална програма и заявка за финансово подпомагане от 03.02.2015 г. Съгласно Заповед № РД 09-28 от 20.01.2016 г., издадена от министъра на земеделието и храните на основание чл. 19, ал. 4 от Наредбата за условията и реда за избор, изпълнение и контрол на промоционални програми за земеделски и хранителни продукти (НУРИИКППЗХП) Economotechniki Ltd. е одобрено за прилагаща организация за изпълнение на програмата. На 26.01.2016 г. е сключен договор между НСГБ и Economotechniki Ltd., а по силата на Договор № 17 от 09.02.2016 г. за финансово подпомагане между ДФЗ и НСГБ, сдружението се е задължило да изпълнява дейности с предмет: "Информационна и промоционална програма за пресни череши в трети страни (Саудитска Арабия, Обединени арабски емирства и Беларус). С писмо от 30.05.2018 г. Дирекция „Защита на финансовите интереси на Европейския съюз към МВР“ е изискала информация от ДФЗ във връзка с разследване на ОЛАФ срещу Economotechniki Ltd. Във връзка с това от ГДНП, ГДБОП и ВКП са получени отговори, съгласно които срещу него няма образувани и водени полицейски и прокурорски преписки, а с писмо от ВКП от 22.03.2023 г. прокуратурата уведомява ДФЗ, че срещу НСГБ и други дружества не са открити данни за образувани преписки и досъдебни производства. Във връзка с получен с писмо от 13.05.2022 г. окончателен доклад на Европейската служба за борба с измамите ОЛАФ по разследване ОС/2018/0169 относно нередности, засягащи изпълнението на единадесет промоционални програми за селскостопански продукти на български бенефициери, с писмо от 12.01.2023 г. срещу НСГБ е открито производството от ДФЗ по издаване на спорния акт. Искането на НСГБ за запознаване с доклада на ОЛАФ било отказано по причина, че същият съставлява класифицирана информация по смисъла на чл. 3, ал. 1 от Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ), а разкритите престъпления били описани в получените писма. В тази връзка на 30.01.2023 г. било подадено възражение от НСГБ до ДФЗ, което поради възприетата от административния орган негова неоснователност, не препятствало издаването на спорния АУПДВ № 01-6200/1#2 от 25.08.2023 г., който бил основан изцяло на доклада на ОЛАФ. Въз основа на извършена преценка на документите, които се съдържат в административната преписка по издаване на спорния АУПДВ и изводите, направени в кредитираното заключение на приетата съдебно-счетоводна експертиза, първоинстанционният съд достигнал до извод за допустимост и основателност на предявеното оспорване. Съобразил, че АУПДВ е издаден на основание чл. 20а, ал. 2 и ал. 6, във вр. с чл. 27, ал. 3 и ал. 5 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП); чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9, във вр. с чл. 165 и чл. 166 ДОПК; чл. 5, ал. 2, т. 5 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор; чл. 54, пар. 1 и чл. 60 от Регламент № 1306/2013; чл. 63, пар. 2 от Регламент 2018/1046; чл. 6 от Регламент 3/2008; чл. 8, пар. 3 от Регламент № 501/2008, и на основание изискванията за избор на прилагаща организация, съгласно НУРИИКППЗХП, приета с ПМС № 34 от 13.02.2007 г. Изложил подробни съображения, с които обосновал компетентността на издателя на акта. Приел, наред с това, че АУПДВ е издаден в изискуемата писмена форма за валидност, но при липсата на посочени фактически и правни основания за издаването му, формиращи мотивите на административния орган за издаване на акт с посоченото съдържание - нарушение на изискването по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, което представлява самостоятелно основание за отмяната му. За този извод се аргументирал с установеното, че фактическите и правни основания за издаване на акта, съставляващи мотивите на административния орган, се съдържат единствено и само в представения от ОЛАФ доклад, като проведеното административно производство е изцяло сведено и се основава само на този доклад, без при това административният орган да е изпълнил разпоредбата на чл. 35 АПК и не е предприел своевременно действия относно приобщаване на други доказателства. Съдът съобразил съдържанието на уведомителното писмо от 12.01.2023 г., отказа за предоставяне на доклада на ОЛАФ на НСГБ, както и това, че от материалите по преписката не може да бъдат извлечени фактическите и правните основания за издаването на АУПДВ, в това число точно кои обстоятелствата са довели до конкретното нарушение на съответните разпоредби. Предвид тези констатации съдът направил извод за допуснато нарушение на правото на защита на НСГБ, тъй като не му е осигурена възможност да се запознае детайлно с вменените нарушения и да организира защитата си. В контекста на изискванията относно предвиденото в закона съдържание на АУПДВ съдът приел, че в случая не може да бъде установено по несъмнен начин какви точно фактически обстоятелства приема за установени органът и кои точно разпоредби са нарушени. Възприел становище, че липсва анализ на всяко отделно нарушение, няма изложена нито конкретна фактическа обосновка на същото, нито мотиви, съдържащи преценка относно характера на нарушението и подвеждане под определена правна норма. Не ставало ясно също така дали вмененото нарушение "допуснати сериозни нередности, които засягат целия проектен цикъл – от организацията на поръчката до изпълнението и финансирането на дейностите“ съставлява нередност по смисъла на чл. 70 ЗУСЕФСУ или е налице неспазване на критерии за допустимост, ангажимент или друго задължение по смисъла на чл. 27, ал. 7 ЗПЗП. В тази връзка мотивирал теза, че разграничението е съществено с оглед правото на защита на НСГБ и с оглед вида на акта, който следва да бъде издаден. Съдът достигнал до извод, че административният орган изцяло е възприел данните от окончателния доклад на ОЛАФ при пълно игнориране и необсъждане в контекста на твърдяната нередност на останалите писмени доказателства, които са създадени по време на провеждане на промоционалната програма - контролни листове за проверки, писма за одобрение на информационни и промоционални материали, както и документи, датиращи към момента на нейното приключване и непосочване на доказателствата, въз основа на които е приел, че са налице твърдените нарушения. Взел предвид също така, че в хода на административното производство не били изискани и приобщени доказателствата, които са събрани по проведеното от ОЛАФ разследване и които биха могли да бъдат относими към случая. Приел, че докладът на ОЛАФ сам по себе си не е достатъчен да установи посочените релевантни именно за казуса факти. В тази връзка се позовал на чл. 11, § 2 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета, относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите. Изразил убеждение, че докладът е допустимо доказателство в административното производство и в съдебното производство, но това не засяга правомощията на органите и на съда да оценяват свободно доказателствената му сила и в този смисъл той не би следвало да се приема за единственото годно доказателство. Възражението за неспазване на сроковете за искането за възстановяване на получени средства по проекта в контекста на чл. 54, параграф 1 от Регламент 1306/2013 г., съдът намерил за неоснователно. Позовал се на съдебна практика на Върховния административен съд, че пропускането на срока по чл. 54, пар. 1 от Регламент 1306/2013 г. не е пречка да се образува производство за възстановяване на суми, тъй като този срок не е преклузивен. Наред с това приел, че не е изтекла относителната 5 – годишна давност по чл. 171, ал. 1 ДОПК, както и абсолютната погасителна давност. За да направи преценка относно съответствието на АУПДВ с материалния закон, респективно на възприетото от административния орган, че изкуствено са създадени условия, необходими за получаване на предимство в противоречие с действащото законодателство на база доклада на ОЛАФ, съдът съобразил характеристиката му на официален удостоверителен документ и разпоредбите на чл. 9 от Регламент № 1073/1999 г. и чл. 11, § 2 от Регламент № 883/2013 г. Приел, че не възприема доклада за доказателство, което има предварително определена сила и че обвързва съда задължително, като при това взел предвид, че същият бил оспорен по предвидения за това процесуален ред от НСГБ. В контекста на разпоредбата на чл. 170, ал. 1 АПК съдът съобразил, че посоченият доклад е единственото фактическо основание, посочено в спорния АУПДВ и отрекъл, че издаването му и направеното позоваване на него изключва той да бъде ценен и обсъден заедно с всички останали доказателства по делото. При извършването на тази преценка съдът изразил убеждение, че изводите на административния орган не са надлежно обосновани - не е проведено самостоятелно производство, което да провери фактическите установявания в доклада на ОЛАФ, а констатациите в него били възприети безкритично и без да се отчете липсата на конкретика, вкл. в АУПДВ. В доклада били установени и описани четири групи нередности: организация на конкурсната процедура; използване на подизпълнители; завишаване на цените и финансиране на дейностите по проекта. Като съобразил установяванията в него, съдът не възприел изразеното становище, че съответните критерии не са имали за цел да се определи икономически най – изгодната оферта, доколкото изводът е неясен и необоснован. Според критериите, качеството на офертата има тежест 20 %, това включва и цената на предложението и съответно цената на офертата е включена в критерия "качество на предложението“, като е взета предвид при оценяване на офертите. В този смисъл АССГ достигнал извод, че липсва яснота с какво приетите критерии нарушават принципа на равно третиране и състезателността на процедурата. Съобразил, че изборът на прилагаща организация е одобрен от компетентния национален орган – министърът на земеделието и храните, като нито фактите от доклада, нито от АУПДВ, на основание които се твърди отклоняване от състезателната процедура, могат да бъдат обективно проверени в съдебното производство. На следващо място АССГ приел, че не се констатира да е извършено нарушение на договора и на закона във връзка с твърдението, че са използвани подизпълнители – оценено в доклада на ОЛАФ като нарушение. Мотивирал се, че заключенията в доклада са общи и засягат единадесет различни процедури, като при това няма конкретика по отношение на отделните договори, не може да се прецени какви подизпълнители са ползвани в случая и какъв ресурс са получили. Освен това в доклада не се сочи изборът на подизпълнители да нарушава закона и той не е изключен при този вид договори - в този смисъл възлагането на дейността на такива не е нарушение. Съдът обсъдил и клаузата по чл. 4, т. 5 от Договора за финансово подпомагане № 17 от 09.02.2016 г., в която е предвидена възможност за превъзлагане на "евентуалните подизпълнители“. Изразил и становище, че нарушаване на предварително обявеното решение да не се ползват подизпълнители, не е съществено условие на договора, видно от критериите за оценка на офертите, предвид което приел, че документите не установяват соченото в доклада и обжалвания акт нарушение на закона или договора, което да е се квалифицира като нарушение на чл. 60 от Регламент (ЕС) № 1306/2013. По твърденията за завишаване на цените, съдът съобразил, че в доклада липсва достатъчно конкретика, а и не са изложени факти засягащи конкретната програма. Затова намерил за недоказани твърденията за завишаване на цени и неплащане на доставки по отношение на конкретната програма и договор. Мотивирал се, че твърденията в доклада на ОЛАФ са общи, което се дължи на обстоятелството, че в него се съдържат резултатите от проверките на общо единадесет програми, а се дават примери за единични фактури по различните програми. Освен това коментирал, че от констатацията, че в счетоводството на "Маркет Мейкър БГ“ ЕООД няма счетоводно отразяване на плащане на фактури по различна програма от процесната - "Спиртни напитки с географско указание“, не може да се правят изводи за паричните суми по процесната програма. Конкретните примери в акта на ОЛАФ касаят различни договори от процесния. Относно твърденията за допуснато нарушение чрез финансиране на дейностите по проекта, съдът съобразил установеното, че НСГБ е получило заеми от Economotechniki Ltd., с които е финансирало участието си в проекта, както и посоченото в доклада на ОЛАФ и в АУПДВ, че финансирането на дейностите по проекта, включително собствения принос на предлагащата организация, е направено със заеми от изпълняващата организация, което е оценено като спорна практика. Във връзка с така установените факти, съдът достигнал изводи, че няма разпоредби от националното или от европейското законодателство, които да забраняват тази практика. Позовал се и на приетото от самия административноразследващ орган, че това е "спорна практика“, но не и забранена. Отчел, че не били посочени конкретни разпоредби, които да въвеждат забрана за икономическите оператори да се финансират чрез получаване на парични заеми, предвид което направил извод, че не е допуснато нарушение на закона с тази практика. Като взел предвид разпоредбата на чл. 60 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламенти (ЕИО) № 352/78, ЕО № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета и съдебната практика, която дава определение на това какво представлява "изкуствено създаване на условия за получаване на предимство, в противоречие със законодателството на ЕС“, съдът приел, че за наличието на "изкуствено създадени условия“ се изисква изследване наличието на обективен и субективен елемент в смисъла, разяснен с решението на Съда на ЕС от 12.09.2013 г. по дело С – 434/12 - чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) № 65/11 при условията на кумулативната им установеност. Изразил убеждение, че за обективния елемент релевантни са обстоятелствата в конкретния случай, въз основа на които може да се направи извод, че целта, преследвана със схемата за подпомагане няма да може да бъде постигната, а за субективния елемент – като определящи възприел доказателствата, че с изкуственото създаване на необходимите условия за получаване на плащане въз основата на схемата за подпомагане, кандидатът за това плащане е възнамерявал единствено да получи облага в противоречие с целите на схемата. При това съобразил, че трябва да са обосновани не само обстоятелства като правни, икономически и/или лични връзка между лицата, участващи в сходните инвестиционни проекти, но и да са установени улики, свидетелстващи за умишлена координация между тези лица. При съобразяване на това АССГ направил извод, че не се доказва липса на постигане на целта на програмата. Съдът взел предвид, че всички заявки за плащания - текущи и окончателни били одобрени от ДФЗ, междинните и годишни доклади на НСГБ – приети, а всички дейности по промоционалната кампания - успешно завършени. Позовал се и на това, че в АУПДВ не се сочи коя цел на програмата не е била изпълнена, а фактът, че средствата по програмата са ползвани за целите й се установява, според съда, от заключението на приетата по делото съдебна експертиза, в която подробно са посочени дейностите, които са били финансирани със средствата, които съответстват на целите на проекта. Съдът мотивирал и извод, че липсват доказателства за наличие на субективния елемент от конструкцията за "създаване на изкуствени условия“ - не се установяват преки доказателства за знание за участие в схема за създаване на изкуствени условия за получаване на финансиране от публични фондове, което води до липса на нередност; липсват доказателства за умишлена координация между НСГБ и Economotechniki Ltd.; не се излагат конкретни твърдения за наличие на връзки между участниците в програмата – правни, лични и други; липсват доказателства за определена предварителна дейност, която е осъществена между НСГБ и прилагащата организация. Отрекъл, че само въз основа на обстоятелството, че дружество Economotechniki Ltd. е изпълняваща организация по множество програми не може да се обоснове извод за наличие на "изкуствено създадени условия“. В този смисъл съдът заключил, че по делото липсват доказателства за наличие на обективния и субективния елемент от предпоставките, за да се приеме, че НСГБ е създало "изкуствени условия за получаване на предимство, в противоречие със законодателството на ЕС", като липсват и данни за извлечена облага от НСГБ. Позовал се на заключението на приетата съдебна експертиза, за да приеме, че НСГБ не е реализирало печалба от дейността. В допълнение, съдът съобразил, че в АУПДВ не е обсъдено дали дейностите по процесната програма, за която от НСГБ е получено финансиране, реално са изпълнени, за което има доказателства, и в каква степен, за да се прецени, дали определеното за възстановяване публично вземане в размер на 2250325,01 лв. е най-подходящата мярка и дали същата не надхвърля границите на подходящото и необходимото за постигането на преследваната цел. По тези съображения съдът намерил оспорването за основателно, отменил спорния АУПДВ и разпределил отговорността за сторените разноски съобразно изхода на спора. Решението е валидно, допустимо и правилно при съобразяване на изложеното по-долу: