Решение № 2546 от 21.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13823/2010 г.

Решение № 2546 от 21.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13823/2010 г., II о., докладчик съдията Емилия Кабурова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба от Валери Ганчев Даскалов, от гр. Русе, против Решение № 25/17.09.2010 г. по адм. дело № 220/2010 г. на Административен съд - Русе, в частта му, с която е отхвърлена жалбата му срещу Наредба № 18 за обществения ред при ползване на превозни средства на територията на Община - Русе, с искане за отмяната му, като неправилно, поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Ответникът - Общински съвет Русе, чрез пълномощника си - Искрен Илиев, юрист, на длъжност "гл. специалист правно осигуряване" в ОбС - Русе, оспорва касационната жалба, като неоснователна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: С решението, в обжалваната му част, Административен съд - Русе в производство по чл. 191, ал. 2 във вр. с чл. 185, ал. 2 от АПК, образувано по жалба на Валери Ганчев Даскалов, е отхвърлил в по-голямата му част оспорването на Наредба № 18 за обществения ред при ползване на превозни средства на територията на Община - Русе /наричана по-нататък Наредбата/, приета от Общински съвет /ОбС/-Русе с Решение № 1101 по протокол № 75/10.10.2003 г., изменена с Решение № 169 по протокол № 12/23.04.2004 г., с Решение № 168/16.09.2004 г. на РОС, Решение № 388/12.11.2004 г., Решение № 450/22.12.2004 г. и Решение № 780/28.01.2010 г., като неоснователно. За да постанови този правен резултат съдът е приел, че оспорената Наредба, в отхвърлителната на жалбата част, не е нищожна и унищожаема. Същата е издадена от компетентен орган, при спазване на формата и на административнопроизводствените правила, както и е налице правно основание за издаването й. С подробни мотиви, съдът е изложил съображения, че оспорения подзаконов нормативен акт е и материално законосъобразен, тъй като не противоречи на Конституцията на РБ, на чл. 15 от ЗНА и на други нормативни актове от по-висока степен. Поради това е отхвърлил доводите за незаконосъобразност: на чл. 9, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата; на разпоредбите от нея, съдържащи абревиатури, без да бъдат пояснени; на чл. 19, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 7, както и на чл. 23, ал. 1, т. 1 от Наредбата, в частите им допускащи изключения от визираните забрани за движение; на чл. 27 и чл. 28, относно кратковременното платено паркиране /"Синя зона"/; и на всички текстове от Допълнителните разпоредби, като непротиворечащи на чл. 9, ал. 2 от ЗНА, вр. с чл. 26, ал. 1, изр. 2 от УПЗНА; Съдът е отхвърлил и оспорването за наличие на съществено нарушение на административнопроизводствените правила на приетите изменения от Наредбата, с решение № 780/28.01.2010 г. на ОбС - Русе. Приел е, че такива нарушения липсват, тъй като измененията са публикувани в интернет страницата на ОбС на 11.02.2010 г., ведно с предложението на кмета, съдържащо мотивите към акта. Измененията са приети при спазена от ОбС-Русе процедура и при кворум за присъствие и гласуване, съгласно приетия ПОДОбС-Русе. Приел е още, че липсата на изслушване от водещата комисия-по законност, обществен ред и сигурност не е съществено нарушение на процедурата, тъй като тази комисия на свое заседание ги е обсъдила и приела. С оглед на изложеното е извел и краен извод за неоснователност на жалбата, в отхвърлената й част. Така постановеното решение е правилно. Основните оплаквания на касатора са за допуснати нарушения на материалния закон и за съществено нарушение на съдопроизводствените правила. На първо място се оспорват изводите на съда за липса на нищожност. Касаторът поддържа нищожност на Наредбата, поради отсъствие на правно основание за издаването й. Правилно съдът е приел, че оспореният подзаконов нормативен акт съдържа правно основание за издаването му, посочено в § 1 от ПЗР на Наредбата. Съгласно чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА, в сила към 10.10. 2003 г., когато е приета за първи път Наредбата и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, в сила към датата на измененията й, Общинския съвет разполага с правомощието да приема Наредби по въпроси от местно значение. Наредбата, съгл. чл. 1, урежда именно такива обществени отношения от местно значение, свързани с изискванията, ограниченията и забраните при ползване на превозни средства на територията на община-Русе, поради което оплакването е неоснователно. Касаторът счита, че обжалваното решение е незаконосъобразно, с оглед нарушението на чл. 9, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата. Излага доводи, че тези разпоредби нямат пряко отношение към урежданите обществени отношения от местно значение, а касаят други такива, свързани с ремонт и строителство по пътищата и улиците, които са предмет на друга Наредба /има предвид Наредба № 16/23.07.2001 г. за временна организация на движението при извършване на строителство и ремонт по пътищата и улиците (отм.)/, поради което включването им в процесния подзаконов нормативен акт е незаконосъобразно. Настоящият състав не споделя тези доводи. Разпоредбите са забранителни, имащи за цел да осигурят безопасността и организацията на движение по уличните платна и тротоари на територията на община Русе, при ползване на превозни средства, когато върху тях се извършва строителство или ремонт. Доколкото това строителство/ремонт ще наруши установения обществен ред при ползването на улиците и тротоарите от превозните средства и хората и ще доведе до нежелани инциденти при това ползване, местния законодател е въвел забрани за извършване на тези дейности, ако няма издадена заповед за временна организация на движението /ВОД/ и няма изпълнена пътна сигнализация, налице е изтекъл срок и др. Ето защо, законосъобразно е прието, че оспорените разпоредби на чл. 9 от Наредбата са относими към урежданата от нея материя от местно значение, а не към друг подзаконов нормативен акт-Наредба № 16/2001 г., който има друг предмет и обхват. Неоснователно е и оплакването на касатора за допуснати нарушения на чл. 9 от ЗНА, относно разпоредбите от Наредбата съдържащи съкращения на думи и изрази, чрез използване на абревиатури. Съдът правилно е приел, че такива закононарушения няма, тъй като използваните от законодателя съкращения в Наредбата не са неясни, неточни или изписани на друг език, освен българския. Настоящият състав споделя изводите на първоинстанционния съд, че част от използваните в Наредбата съкращения на думи и изрази не са неясни и двусмислени, тъй като са утвърдени в практиката абревиатури и са общоизвестни. Такива са наименованията на министерства, ведомства, комисии, като: МВР, МРРБ, МТС, БМП, РДВР, КОБД, употребени в чл. 4, чл. 12, чл. 16, ал. 2, чл. 19, чл. 23, ал. 2 от Наредбата. Такива са и съкращенията на Закона за движение по пътищата, като ЗДвП - в чл. 23, ал. 1 и др., на моторни превозни средства, като МПС - в чл. 19, ал. 1, чл. 23, ал. 1, т. 3, чл. 24, ал. 1 и др. В чл. 23, ал. 1, т. 2 е изписан пълния текст на използвано друго съкращение - ИУМПС, от което следва извода, че не е неясно. Правилни са и изводите на съда по отношение на останалите по-рядко използвани в практиката съкращения, като ГПОД, МГОТ, ВОД, ПОИС, и това, че не са неясни или неточни, тъй като ги има в други подзаконови нормативни актове, вкл. и такива на ОбС-Русе, с което са станали известни. Не е налице и нарушението на чл. 32, ал. 2, т. 3 от УПЗНА. Обяснения на думи или изрази, употребени в даден нормативен акт, по смисъла на тази разпоредба, се налага да бъде извършено в Допълнителните му разпоредби, само тогава когато тези думи или изрази са неясни и не могат да бъдат разбрани от всички, поради липсата на специални знания. В тази група не попадат използваните от Наредбата абревиатури. Касационният съд не споделя и другите оплаквания за незаконосъобразност на обжалваното решение, поради нарушение на чл. 19, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 7 от Наредбата, както и на чл. 23, ал. 1, т. 1 от същата, в частите им, предвиждащи изключения от въведените забрани за движение и паркиране на определен вид превозни средства, в съответни зони и час. Твърдението на касатора за противоречието им със Закона за движение по пътищата /ЗДвП/ и за наличието на дискриминация, по отношение на останалите водачи на превозни средства, правилно не е уважено. От това, че в ЗДвП няма такива изключения, не следва, че и в Наредбата не може да ги има. С оглед характера на процесната наредба, да регламентира обществените отношения на територията на община-Русе, свързани с ползването на превозните средства и правомощията на кмета по управление на общинските пътища, съгласно чл. 23 от Закона за пътищата, местния законодател законосъобразно е предоставил на общината, представлявана от кмета, правомощието да издава пропуски за движение в определени зони от тези пътища, на конкретен вид превозни средства, изрично посочени в т. 2, т. 3 и т. 4 на чл. 19, ал. 1 от Наредбата. Такова изключение от забраната за движение в пешеходни зони, паркове и градини на гр. Русе, е въведено също и в чл. 19, ал. 1, т. 1. Въвеждането на тези изключения, при липса на противоречие с нормативен акт от по-висока степен, е по целесъобразност и в обществен интерес, както правилно е прието и от съда. Необходимостта от въведените изключения, свързани с движението на определен вид ППС, в определени зони, е от обществения интерес, предвид различните хипотези, налагащи въвеждането им, като например: за предотвратяване на хулигански прояви и др. противообществени деяния, вкл. и престъпления /за МПС на МВР/; за спасяване на човешки животи /за МПС на БМП/; за извършване на строителство и ремонт на сгради, с различно предназначение /за товарни автомобили над 2,5, т. и специализирана строителна техника/; за превоз на материали за огрев на населението /за превозни средства с животинска тяга/; за функционирането и снабдяването с материали и продукция на различни производствени и складови обекти в едноименните такива зони на града /за товарни автомобили над 10, т./; и др. Поради това и изводите на съда за отсъствие на противоречие на тези разпоредби, със ЗДвП и с други нормативни актове от по-висока степен, са законосъобразни. Гореизложеното се отнася и до нарушението на чл. 23, ал. 1, т. 1 от Наредбата, каквото правилно не е констатирано от съда. Касаторът не е доволен от решението и в частта, с която е отхвърлена жалбата му срещу Раздел 2 от глава 8 на Наредбата, относно въведения режим на кратковременното платено паркиране /т. нар."Синя зона"/, по съображения, че противоречи на чл. 99 от ЗДвП и на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1/17.01.2001 г. за организация на движението по пътищата, изискващи изработването на проект за въвеждането на такъв режим. Правилно първоинстанционният съд е приел, че разпоредбите от Наредбата, предвиждащи режим на кратковременно платено паркиране не противоречат на чл. 99 от ЗДвП, както и на други нормативни актове от по-висока степен, а също така и на визираната Наредба № 1/2001 г. ЗДвП не съдържа изискване за одобряване на проект за въвеждане на "Синя зона". Такова изискване няма и в Закона за устройство на териториите, защото въведения от чл. 27 и чл. 28 от Наредбата режим за паркиране няма устройствен характер. Наредба № 1/2001 г. е също неприложима за случая и не урежда статута на "Синята зона", а има за предмет организацията на движението по пътищата и за тази цел предвижда изработването на ГПОД в населените места и проекти за организация на движението /ПОД/, като последните са част от основния проект при строителство на нов или реконструкция на съществуващ път извън населеното място. Проектирането, което визира чл. 4, ал. 1 от тази Наредба, е относимо към организация на движението, а не към т. нар."Синя зона". Поради това липсата на такъв проект за въведения с Наредбата режим не я прави незаконосъобразна. Като неоснователно следва да се приеме и оплакването за допуснато от съда нарушение на чл. 26, ал. 1, изр. 2 от УПЗНА, вр. с чл. 9, ал. 2 от ЗНА, относно отказа за отмяна на Допълнителните разпоредби, а не само на заглавието, поради това, че не са означени с параграфи, а с членове. С оглед естеството на материята уредена от Допълнителните разпоредби, а именно административно-наказателната отговорност на гражданите за нарушения по Наредбата, чието място е в основния текст на всеки нормативен акт, съдът законосъобразно е приел, че незаконосъобразността е само по отношение включването на тази материя в Допълнителните разпоредби, поради което е постановил отмяната само на заглавието "ДР", като по този начин разпоредбите, оформени като членове, стават част от основния й текст. Настоящата инстанция споделя изцяло изводите на съда за отсъствие на съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на Наредбата. Тези изводи, които касационният съд не намира за нужно да преповтаря, обуславят неоснователност на касационната жалба и в тази й част. Касационната жалба е неоснователна и относно оплакванията за допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Съдът не е допуснал нарушение на чл. 191, ал. 2 от АПК при постановяване на определението си от 21.05.2010 г. в състав от един съдия. Разпоредбата визира тричленен състав за разглеждане на делото, което става в открито съдебно заседание. Преди това се извършва проверка за редовността и допустимостта на жалбата, съгласно изискванията на чл. 158 и чл. 159 от АПК. Проверката се извършва от съдията-докладчик, определен на случаен принцип, съгласно чл. 157, ал. 2 от АПК. В случая определението на съда от 21.05.2010 г. е за проверка редовността на жалбата и не е такова по разглеждане на делото, поради което постановяването му само от съдията докладчик не е съществено нарушение на процесуалните правила. Не е такова нарушение и липсата на доказателства за случайния подбор на съдебния състав, извън докладчика. Съдебните тричленни състави за разглеждане на делата, по които се налага това, се определят от всеки съд на основание приетия Правилник за организация и вътрешния ред, а разпределението на делата на съдията докладчик става на принципа на случайния подбор, което в случая е спазено. Неоснователно се поддържа за наличие на такова нарушение и поради липсата на мотиви от съда, по доводите на касатора за нищожност на наредбата поради липса на правно основание и по доводите за липса на разпоредби, визиращи паркирането на МПС, превозващи хора с увреждания, съгл. ЗИХУ. Касационният съд счита, че обжалваното решение съдържа мотиви по довода за нищожност, с които подробно е отговорено, че Наредбата не е нищожна, тъй като съдържа правно основание за издаването си - чл. 22, ал. 1 ЗМСМА и чл. 21, ал. 2, вр. с чл. 21, ал. 1, т. 23 от същия закон. Липсата на мотиви по второто оплакване е поради отсъствието му като довод в подадената до съда жалба, от страна на касатора, а и поради изричната регламентация на тази материя в самия ЗДвП. По изложените съображения касационната жалба е неоснователна, а решението като правилно следва да се остави в сила. С оглед този изход на спора неоснователно е искането на касатора за присъждане на направените от него разноски пред касационната инстанция. Неоснователно е и искането му за присъждане на направените разноски пред първата инстанция, тъй като е налице произнасяне от първата инстанция, което се споделя от настоящата. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, второ отделение