Решение № 4494 от 27.4.2023 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет- Бургас, подадена чрез юрисконсулт Г. Тенева срещу Решение 822/ 17.06.2022г., постановено по адм. дело 484/ 2022 г. на Административен съд - гр. Бургас (АС Бургас) В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решение, като постановено в противоречие с материалния закон. Посочва се правото на общинския съвет самостоятелно да регламентира не само структурата на администрацията, но и вътрешната си структура и организация на дейността си. Касаторът оспорва изводите на съда, че обжалваните разпоредби на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Бургас, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника) противоречат на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Моли да се отмени решението на АС Бургас. Ответникът- Прокурор при Окръжна прокуратура Бургас не ангажира становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице касационни основания за отмяна на съдебното решение, поради което същото следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, трето отделение, намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, участвала в първоинстанционното производство, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Административният съд бил сезиран с протест на А. Червеняков прокурор при Окръжна прокуратура Бургас, против чл.12, ал.1 изцяло и чл.39а, ал.1 в частта относно по решение на председателския съвет от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Бургас, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Със съдебното решение на АС Бургас са ОТМЕНЕНИ по протест на Окръжна прокуратура Бургас разпоредбите на чл.12, ал.1 изцяло и чл.39а, ал.1 в частта относно по решение на председателския съвет от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Бургас, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение по т.1 от протокол 2/19.11.2019г. Първоинстанционният съд за да достигне до този резултат е приел оспорването за допустимо, доколкото прокурор от ОП Бургас притежава процесуална легитимация за оспорване на текстове от подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол. Сметнал, че оспореният подзаконов нормативен административен акт бил издаден от компетентен орган и в изискуемата форма. Определил предмета на делото, като посочил, че според оспорената изцяло разпоредба на чл.12, ал.1 от Правилника председателят, заместник- председателите и председателите на групи образуват председателски съвет, който може да бъде свикан от председателя по искане на всеки един от тях за решаване на важни и/ или неотложни въпроси, свързани с програмата, дневния ред и дейностите на общинския съвет. Според другата оспорена разпоредба на чл.39а, ал.1 при наличие на обстоятелствата по чл.28а, ал.1 от ЗМСМА по решение на председателския съвет, председателят на общинския съвет свиква заседание от разстояние при спазване на условията за кворум и лично гласуване, като се осигурява пряко и виртуално участие чрез видео конференция, чрез технически средства за комуникационна връзка за едновременно предаване и приемане на образа и звука между общинските съветници, намиращи се на различни места, които отговарят за изискванията за мрежова и информационна сигурност и гарантират участието, идентифицирането и начина на гласуване на всеки общински съветник. За да обоснове отмяна на обжалваните разпоредби на Правилника решаващият съд е посочил, че е налице нарушение на процедурата, регламентирана в чл.28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), което обосновава незаконосъобразност на атакуваните норми. На следващо място преценил, че по начина, по който е формулирана оспорената разпоредба на чл.12, ал.1 от Правилника може да бъде свикан за решаване на важни и/ или неотложни въпроси, свързани с програмата, дневния ред и дейностите на общинския съвет на председателския съвет са възложени почти всички правомощия, които ЗМСМА с чл.25 е предоставило на председателя на Общинския съвет. Формулировката била определена за толкова обща, че само в израза решаване на важни и/ или неотложни въпроси, свързани с програмата, дневния ред и дейностите на общинския съвет можело да се включи всичко, което има касателство към работата на Общинския съвет. По изложените съображения тричленният състав на АС- Бургас намерил, че подаденият протест е основателен. Оспорените разпоредби от Правилника били определени за незаконосъобразни, като противоречащи на материалноправните норми на нормативен акт от по- висока степен, поради което същите били отмени. Настоящият състав на ВАС счита, че постановеното решение на адм. съд е ПРАВИЛНО. Първоинстанционният съд е събрал всички допустими, относими и необходими доказателства, като е установил надлежно правно- релевантните факти. Направените изводи кореспондират със събраните по делото доказателства. Административният съд е постановил решението, като е обсъдил доводите на страните и е изложил подробни аргументи за направените от него изводи от фактическа и правна страна в изпълнение на изискването на чл. 172а, ал. 2 от АПК. Неоснователни са доводите в касационната жалба, че решението на административния съд е неправилно, поради нарушение на материалния закон. Първоинстанционният съд в съответствие с приложимия материален закон е обосновал решаващите изводи. Правилно решаващият съд е приел, че оспорването е процесуално допустимо. Протестът е подаден от прокурор при ОП Бургас, който притежава надлежна процесуална легитимация да оспорва подзаконови нормативни актове- чл.16, ал.1, т.1 и т.3 от АПК и чл.186, ал.2 от АПК. Същото е подадено срещу подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1, във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185, ал. 2 от АПК, като упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок- чл. 187, ал. 1 от АПК. Правилно решаващият административен съд е приел оспорването на ОП Бургас за основателно. Оспорените норми от Правилника са приети от Общински съвет Бургас, който съгласно чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.21, ал.2 от ЗМСМА е овластен да издава подзаконови нормативни актове, какъвто е Правилника. Съобразно чл. 21, ал.3 ЗМСМА, общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ЗНА, правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Неговата функция е съобразно спецификата на местната общност- да уточнява, конкретизира и улеснява приложението на закона. В случая оспорените разпоредби от Правилника на ОС Бургас не изпълняват точно тази функция. Правилно АС- Бургас е счел, че атакуваните от ОП- Бургас разпоредби на чл.12, ал.1 и чл.39а, ал.1 от Правилника противоречат на ЗМСМА. В чл. 18 и сл. от ЗМСМА се регламентира съставът, функциите, правомощията, дейността на органа на местно самоуправление, помощни органи на общинския съвет, положение на общинския съветник. Основните правомощия на общинския съвет са изброени в чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, както и в чл. 21а, ал. 1 от същия закон. В разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 ЗМСМА е прието, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съставът и функциите на които е уреден в чл. 48 и сл. ЗМСМА. Разпоредбите на чл. 24, ал. 1 и, ал. 2 от с. з. предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и заместник- председатели. От анализа на цитираните разпоредби следва, че законът не предвижда и не допуска в състава на общинските съвети да съществуват други органи, освен изрично посочените. Неоснователен е аргументът на касатора, че създаването на председателски съвет не е изрично забранено от закона. За разлика от гражданското право, където е позволено всичко, което не е забранено, в административното право принципът е, че е позволено само това, което е посочено в закона- чл.4, чл.9, ал.1 от АПК. Основен принцип на публичното право е, че всеки орган, овластен да упражнява държавна власт, действа само в рамките на предоставените му правомощия и в рамките на законовата рамка и структура. Неоснователни са развитите доводи на касатора за законосъобразност на оспорените разпоредби, поради правото на общинския съвет самостоятелно да регламентира не само структурата на администрацията, но и вътрешната си структура и организация на дейността си. С приет на основание чл. 21, ал. 3 ЗМСМА правилник за организацията и дейността на общинските съвети, представляващ подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, вр. чл. 7, ал. 1 ЗНА, не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи с нови или вече съществуващи правомощия. По начина, по който е формулирана оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 1 от Правилника, на председателския съвет са възложени правомощия, които чл.25 ЗМСМА е предоставил на председателя на Общинския съвет. С оспорените разпоредби от Правилника, на общинските съветници, влизащи в състава на председателския съвет, са дадени правомощия, които фактически повтарят част от правомощията на Председателя на Общинския съвет. Неоснователни са доводите на Общински съвет Бургас, че председателския съвет е помощен консултативен орган, който подпомага председателя и не противоречи на закона, тъй като не отчитат предвидената в ЗМСМА организация на общинския съвет. Според чл.48, ал.1 ЗМСМА Общинският съвет избира от състава на своите съветници постоянни и временни комисии. Съгласно чл. 33, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА общинският съветник има право да бъде избиран в състава на постоянни и временни комисии на съвета. Съобразно професионалната квалификация и опит общинските съветници при разделение на труда, работят в областта, в която могат да са професионално най- полезни. Според чл.49, ал.1, т.2 ЗМСМА комисиите следва да подпомагат общинския съвет при подготовката на решения по въпроси, внесени за обсъждане и решаване. Тези комисии с тяхната ресорна, експертна насоченост подпомагат дейността на Общинския съвет- в съответната област на местното самоуправление- чл.49 ал.1 ЗМСМА. С приетите разпоредби относно т.н. Председателски съвет необосновано се дописва закона, като се въвежда нов орган и съответно нов елемент от административна процедура. Липсва законово основание за въвежда на такъв вид, структурно определящо, процедурно правило. Оспорените разпоредби на Правилника са приети в нарушение на материалния закон- ЗМСМА. С това е допуснато нарушение на изискванията на чл.15, ал. 1 ЗНА и чл.75, ал.1 АПК. По изложените съображения протестираните разпоредби от Правилника на Общински съвет- съвет Бургас подлежат на отмяна и като е достигнал до този правен извод, адм. съд е постановил правилен съдебен акт. При така изложените съображения решението на адм. съд, като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора на страните не се дължат разноски за касационното производство. Водим от изложеното и на основание чл.221, ал.2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение