Решение № 13130 от 4.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15843/2014 г.

Решение № 13130 от 4.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15843/2014 г., IV о., докладчик съдията Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 145 - чл. 178 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на "Контраст Инвест София" ЕООД, със седалище и управление в гр. Варна, подадена чрез управителя на дружеството Теодора Иванова Попова, против заповед № ПД - 333 от 2.12.2014 г., издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, с която е прекратена тръжна процедура, открита със заповед № ПД-268/16.10.2014 г. на същия министър. Съдът констатира, че в жалбата е допусната техническа грешка при изписване номера на процесната заповед, като жалбоподателят е вписал № П1-333, вместо № ПД-333, поради неясното ръкописно изписване на номера в оспорената заповед. С жалбата и с писмена защита се релевират отменителни основния по смисъла на чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Жалбоподателят развива подробни възражения за противоречие на оспорената заповед с материалноправни разпоредби, съществено нарушение на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона. Моли Върховния административен съд да отмени обжалваната заповед, като незаконосъобразна и да укаже на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията да продължи прекратената тръжна процедура. Претендира присъждане на съдебно-деловодните разноски по делото, включително и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията оспорва жалбата с писмено становище и в съдебно заседание чрез упълномощени юрисконсулти Лолова и Геренска, които пледират за отхвърлянето й, тъй като при издаване на обжалваната заповед не са допуснати сочените от жалбоподателя пороци и претендират присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна - Държавно предприятие "Национална компания Железопътна Инфраструктура" /ДП "НКЖИ"/, гр. София, с генерален директор Милчо Ламбрев, оспорва жалбата чрез упълномощен юрисконсулт Кирилова, която в съдебно заседание и с писмено становище заявява мнение за неоснователност и недоказаност на жалбата и претендира присъждане на направените по делото разноски. Заинтересованите страни - "Ултрастрой" ЕООД, гр. София и "Емония" ЕООД, гр. София не изразяват становище по жалбата. Като прецени доводите на страните и събраните по делото доказателства, обсъдени поотделно и в съвкупност, съдът намира за установено следното от фактическа страна: Страните не спорят помежду си относно обстоятелството, че за поземлен имот с планоснимачен номер 5349 е съставен Акт № 08218/1.04.2013 г. /на л. 107 от делото/, в който е описан горепосочения имот с графична площ 20 092 кв. м, заедно с построените в имота сгради, а именно: сточна магазия със застроена площ 234 кв. м.; сграда едноетажна, със застроена площ 60 кв. м. и сграда (приемно здание), двуетажна, жилищна, със застроена площ 108 (сто и осем) кв. м, с местонахождение област София, Столична община, гр. София, район "Изгрев", кв. 95 по плана на гр. София, м. "Връзката Изток - Дианабад", който имот е предоставен за управление на ДП "НКЖИ" на основание чл. 9, ал. 4 от Закона за железопътния транспорт. От приложения към преписката препис от протокол № 8-03/14 /на л. 54 от делото/ от заседание на УС на ДП "НКЖИ", проведено на 25.03.2014 г. е видно, че по докладна записка на генералния директор на ДП "НКЖИ" е прието решение в т. 5.1.1, като е дадено съгласие да се продадат чрез търгове недвижими имоти, представляващи описания по- горе поземлен имот с планоснимачен № 5349 и поземлен имот с планоснимачен № 5350. Въз основа на решението на УС на ДП "НКЖИ" генералният директор на ДП "НКЖИ" е подал до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията искане изх. № ЖИ-14006/16.05.2014 г. /на л. 48 от делото/ за разрешение за продажба на горепосочените два недвижими имоти - частна държавна собственост, предоставени за управление на ДП "НКЖИ". С решение № 514 от 18.07.2014 г. /на л. 92 от делото/ Министерският съвет на Република България на основание чл. 43, ал. 4 от Закона за държавната собственост /ЗДС/ и чл. 42, ал. 5 от Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост /ППЗДС/ е дал съгласие министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията да извърши продажба чрез търгове с тайно наддаване на имоти - частна държавна собственост, като в т. 1 /а/ е описан поземлен имот с планоснимачен № 5349 с площ 20 092 кв. м, заедно с построените в имота сгради, представляващи: сточна магазия със застроена площ 234 кв. м; сграда едноетажна, със застроена площ 60 кв. м и сграда (приемно здание), двуетажна, жилищна, със застроена площ 108 (сто и осем) кв. м, с местонахождение област София, Столична община, гр. София, р-н "Изгрев", кв. 95 по плана на гр. София, м. "Връзката Изток - Дианабад", а в т. 1/б/ е описан съседния поземлен имот планоснимачен № 5350 с площ 16986 кв. м. Не е спорно обстоятелството, че на основание цитираното решение на МС и на чл. 43, ал. 4 от ЗДС и чл. 42, ал. 5 от ППЗДС е издадена заповед № ПД-268/16.10.2014 г. /на л. 93 от делото/, с която министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията е открил процедура за продажба на недвижим имот - частна държавна собственост, представляващ процесния поземлен имот с планоснимачен № 5349 с площ 20 092 кв. м, заедно с построените в имота сгради, представляващи: сточна магазия със застроена площ 234 кв. м; сграда едноетажна, със застроена площ 60 кв. м и сграда (приемно здание), двуетажна, жилищна, със застроена площ 108 (сто и осем) кв. м, с местонахождение област София, Столична община, гр. София, р-н "Изгрев", кв. 95 по плана на гр. София, м. "Връзката Изток - Дианабад". С посочената заповед е разпоредено продажбата да се извърши по реда на Глава V от ППЗДС чрез провеждане на търг с тайно наддаване, определена е начална тръжна цена в размер на 8296660 лв. без ДДС, разпоредено е търгът да се проведе на 37 ден от публикуване на обявлението, определен е краен срок за подаване на заявленията за участие в търга - 31 ден от публикуване на обявата за провеждане на търга, назначен е състав на комисията за провеждане на търга и е утвърдена тръжната документация. От текста на приложения към преписката Протокол /на л. 121 от делото/ от заседание на назначената тръжна комисия, проведено на 2.12.2014 г., се установява, че в определения по- горе срок са закупени тръжни документи от три дружества: "Емония" ЕООД, "Ултрастрой" ЕООД и "Контраст Инвест София" ЕООД и в срока за подаване на заявления за участие в търга - 27.11.2014 г. е подадено едно предложение от "Контраст Инвест София" ЕООД. В същия протокол е отразено, че в Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията е получено писмо вх. рег. № 32-01-1216/27.11.2014 г. от "Си Ай Ти Ес Пи Ел Си" ЕООД, гр. София, с което е заявена инициатива за предоставяне на концесия по чл. 20 от Закона за концесиите. Тръжната комисия е описала, че се е запознала с предложението за предоставяне на концесия за поземлени имоти с пл. № 5349 с площ 20 092 кв. м. и пл. № 5350 с площ 16 986 кв. м. и търгът за продажба на имот пл. № 5350 е обявен за непроведен, поради липса на предложения за закупуването му. С оглед на тези факти тръжната комисия е приела, че са налице новонастъпили обстоятелства, които водят до невъзможност за продължаване и приключване на търга, като се имат предвид интересите на държавата като собственик на двата имота за извличане на максимална полезност в интерес на гражданите и обществото. В мотивите на същия протокол е отразено, че при предоставяне на концесия на двата имота ще се даде възможност за ефективно управление на държавната собственост с дълготраен резултат; държавата ще запази собствеността върху имотите; реализираните в срока на концесията подобрения и инвестиции ще останат държавна собственост; държавата ще запази контрола върху услугата от обществен интерес, чрез одобрената от държавата инвестиционна програма за цялостно развитие на обекта; ще се осигури възможност за изграждане на комплекс от социални дейности и услуги чрез използване на експертните знания на частния сектор. С оглед на това тръжната комисия се е позовала на нормата на чл. 46 от ППЗСПЗЗ и е предложила на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията да бъде прекратена тръжната процедура. Въз основа на гореописания протокол и на основание чл. 11, т. 1 от Закона за железопътния транспорт и чл. 46 от ППЗДС министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията е постановил заповед № ПД - 333 от 2.12.2014 г., с която е прекратил откритата със заповед № ПД-268/16.10.2014 г. процедура за продажба чрез търг с тайно наддаване на процесния поземлен имоти с пл. № 5349 с площ 20 092 кв. м. Утвърден е Протокол от 2.12.2014 г. на назначената от министъра комисия и е разпоредено възстановяване на цената на тръжната документация и внесените депозити на лицата, които са закупили документацията и са внесли депозити. По делото не са приложени доказателства относно датата и начина на съобщаване на процесната заповед на "Контраст Инвест София" ЕООД. При така изяснената фактическа обстановка съдът намира жалбата за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА, като подадена от надлежна страна - адресат на процесната заповед, която е неблагоприятна за дружеството. Жалбата е подадена по пощата на дата 16.12.2014 г., съобразно приложения пощенски плик, от което следва, че е предявена в законния срок, визиран в чл. 149, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество жалбата е ОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: Съдът констатира, че оспорената заповед е издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, който е компетентният административен орган да прекрати открита тръжна процедура по реда на ЗДС, съобразно нормата на чл. 46 от ППЗДС и чл. 11, т. 1 от Закона за железопътния транспорт. Процесният индивидуален административен акт е постановен в изискуемата писмена форма и съдържа фактически и правни основания за издаването му. Фактическите основания са обективирани в Протокола от 2.12.2014 г. на назначената от министъра комисия, който е утвърден с атакуваната заповед. С оглед на това настоящият съдебен състав намира, че при издаване на обжалвания акт не са осъществени отменителни основания по чл. 146, т. 1 и т. 2 от АПК. Съдът счита, че процесната заповед е постановена при осъществени нарушения на материалния закон. Това е така, защото като правно основание за издаване на оспорения акт е посочен текстът на чл. 46 от ППЗДС. По силата на тази норма при възникване на обстоятелства, които правят НЕВЪЗМОЖНО откриването на търга или неговото приключване, комисията съставя протокол, въз основа на който областният управител или министърът със заповед определя провеждането на нов търг или прекратява процедурата. В случая не се касае за невъзможно откриване на търг, а за невъзможност, проявила се при приключване на търга, при наличието на която министърът прекратява открита процедура. За разлика от други закони, регламентиращи провеждане на процедури, напр. Закона за обществените поръчки, в който са уредени множество различни основания за прекратяване на възлагателна процедура, в приложимия ППЗДС е предвидена една единствена хипотеза, при осъществяване на която компетентният министър разполага с нормативно уредена възможност да прекрати открита тръжна процедура за продажба на имот - частна държавна собственост. Следователно основният спорен въпрос между страните е дали в настоящият случай е налице невъзможно приключване на процесния търг. В Допълнителните разпоредби на ЗДС и в ППЗДС няма легално определение на визираното понятие, поради което съдът следва да приложи общоприетият и общоупотребим смисъл на това понятие. Съобразно Тълковния речник на българския език думата "невъзможно" е наречие, което означава, че не съществува възможност да се осъществи нещо. Като синоними на думата "невъзможно" се употребяват наречията: неизпълнимо, непреодолимо, неприложимо, неосъществимо, немислимо, нетърпимо, невъобразимо, нереализируемо и невероятно. В съдебната си практика Върховният административен съд се е произнесъл относно смисълът на понятието "невъзможно" при тълкуване и прилагане на чл. 46 от ППЗДС, като в решения, постановени по адм. д. № 14389/2008 г., адм. д. № 14247/2009 г., адм. д. № 12080/2012 г., адм. д. № 8457/2013 г. и др. е прието, че това обстоятелство следва да е от естество, обективно препятстващо провеждането докрай на процедурата по обявения търг, тоест преодоляването му да не е в пределите на разпоредителната власт на административния орган и прекратяването на търга да е единствено възможната правомерна последица. Целта на чл. 46 от ППЗДС е да създаде гаранция срещу неоснователно прекратяване на тръжните процедури, поради което в тази хипотеза органът не притежава оперативна самостоятелност, а действа при обвързана компетентност, като отсъствието на предвиденото в разпоредбата условие е правоизключващ прекратяването на процедурата факт, независимо от преценката за евентуалната необходимост то да бъде разпоредено. Настоящият съдебен състав споделя това становище и счита, че няма основание за отклонение от установената съдебна практика. В конкретния случай от съдържанието на протокола от заседание на тръжната комисия, проведено на 2.12.2014 г. се установява, че помощният орган се е позовал на получено в Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията писмо вх. рег. № 32-01-1216/27.11.2014 г. от "Си Ай Ти Ес Пи Ел Си" ЕООД, гр. София, с което е заявена инициатива за предоставяне на концесия по реда на чл. 20 от Закона за концесиите. Освен това е отразено, че търгът за продажба на съседния имот пл. № 5350 е обявен за непроведен, поради липса на предложения за закупуването му. Оттук тръжната комисия е извела заключение за наличие на нови обстоятелства, които водят до невъзможност за продължаване и приключване на търга, предвид интересите на държавата като собственик на двата имота. Според мотивите на помощния орган чрез предоставяне на концесия на двата имота ще се даде възможност за ефективно управление на държавната собственост с дълготраен резултат, тъй като държавата ще запази собствеността върху имотите, понеже реализираните в срока на концесията подобрения и инвестиции ще останат държавна собственост и чрез одобрената от държавата инвестиционна програма за цялостно развитие на обекта ще се осигури възможност за изграждане на предложения комплекс от социални дейности и услуги. Съдът счита, че така формулираните съображения на тръжната комисия, обективирани в горепосочения протокол не обосновават невъзможност от провеждане на обявената тръжна процедура, а нецелесъобразност и евентуално реализиране на по- големи ползи за държавата от предоставяне на процесния имот на концесия. Според настоящия съдебен състав изложените от ответната страна мотиви за възникнала в хода на тръжната процедура възможност за по- ефективно и по-успешно реализиране на държавната собственост и извличането на по- голяма полза от запазването на държавната собственост при провеждане на концесионна процедура визират обстоятелства, които са извън категорията на "невъзможност" за приключване на тръжната процедура, защото в случая не съществува обективна пречка за продължаване на процесния търг и за обсъждане на постъпилото тръжно предложение. Относно проваления търг за съседния поземлен имот решаващият съдебен състав намира, че това обстоятелство не доказва липса на възможност за осъществяване на обявения търг за продажба за имот с планоснимачен № 5349, тъй като в решението на МС № 514 от 18.07.2014 г., с което е дадено съгласие за продажбата на процесния имот не е регламентирана каквато и да е зависимост от успешното приключване на едната процедура спрямо приключването на другата процедура. Такова обвързване между хода на двете тръжни процедури не е предвидено и от самия министър на транспорта, информационните технологии и съобщенията в заповед № ПД-268/16.10.2014 г., с която същият е открил процедура за продажба на недвижим имот с планоснимачен № 5349, като изискване в този смисъл не е формулирано и в одобрената тръжна документация. Следва да се има предвид, че в представената по настоящото дело преписка няма никакви данни дали към датата 2.12.2014 г., когато тръжната комисия е взела решение за прекратяване на процесната тръжна процедура, вече е бил влязъл в сила акта, с който е обявен за непроведен търга за имот с планоснимачен № 5350. Относно постъпилото в Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията писмо вх. рег. № 32-01-1216/27.11.2014 г., с което от "Си Ай Ти Ес Пи Ел Си" ЕООД е заявена инициатива за предоставяне на концесия, съдът намира, че също не съставлява обективна пречка за провеждане на обявената тръжна процедура и не възпрепятства законосъобразното приключване на процесния търг. Това е така, защото се касае за инициатива за предоставяне на концесия по реда на чл. 20 от Закона за концесиите, а нито в ЗДС, нито в Закона за концесиите е предвидено предимство на концесионни процедури пред тръжни процедури за продажба на държавна собственост и законодателят не е уредил примат на единия способ пред другия, като никъде не е регламентирано спиране или прекратяване на вече открита тръжна процедура. Относно твърдението на ответната страна за по- целесъобразното и по- ефективно реализиране на държавната собственост съдът счита, че не може да се обоснове със заявената инициатива за предоставяне на концесия, защото преценката относно целесъобразността на обявения търг вече е извършена от страна на Министерския съвет с решението, с което е дадено съгласие за продажба на процесния имот и е разпоредено провеждане на търг с тайно наддаване. Това означава, че с влязъл в сила акт на по- горестоящ административен орган е решен въпроса относно обективната възможност за успешното провеждане на тръжната процедура. От съществено значение е и обстоятелството, че ако министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията е считал, че е по- удачно, полезно и икономически обосновано запазването на държавната собственост и предоставянето обекта на концесия, за него е съществувала възможност до издаването на заповед № ПД-268/16.10.2014 г. за откриване на процедурата, да инициира започване на концесионна процедура служебно с решение по реда на чл. 20, ал. 1 от Закона за концесиите, който текст предвижда, че инициативата за предоставяне на концесия може да бъде заявена и с решение на органа по чл. 19, ал. 1 - 4 от Закона за концесиите. В конкретната хипотеза обаче посоченият административен орган не се е ползвал от предоставената в закона възможност, от което следва, че е обективно възможно и законосъобразно откриването, провеждането и приключването на обявената тръжна процедура за имот с планоснимачен № 5349. Следва да се има предвид и факта, че в представената административна преписка не се съдържат данни, от които да се изведе заключение, че в 5-дневния период /включващ 2 почивни дни/ от постъпване предложението на "Си Ай Ти Ес Пи Ел Си" ЕООД на 27.11.2014 г. до 2.12.2014 г., когато помощният орган е приел решението за прекратяване на процесната тръжна процедура, за него са уведомени МС, който е дал съгласие за продажбата чрез провеждане на търг и Управителния съвет на ДП "НКЖИ", взел решение да предложи за продажба процесния имот, както и генералния директор на ДП "НКЖИ", който е поискал разрешение от МС за осъществяване на продажба на имота, волеизявленията на които органи образуват сложния фактически състав по откриване на процесната тръжна процедура. С оглед на това съдът счита, че при формиране на преценката относно невъзможността или нецелесъобразността на тръжната процедура, комисията е следвало поне да съобщи на горепосочените органи за постъпилата инициатива за концесия. От значение е и обстоятелството, че помощният орган е счел, че отдаването на концесия на процесния недвижим имот ще е икономически по-изгодно и полезно за интересите на държавата, без да е запознат с каквато и да е обосновка, концесионни анализи, финансови разчети и финансов модел, от които да може да се установи при какви условия евентуално би се осъществила концесията и дали ще се договори концесионно възнаграждение, в какъв размер и при какъв режим на плащане. В случая тръжната комисия се е позовала на заявената инициатива от страна на "Си Ай Ти Ес Пи Ел Си" ЕООД, с която е предложено изграждане на комплекс от социални дейности, но не се е съобразила с изискванията на чл. 20, ал. 4 от Закона за концесиите, според която норма инициативата на заинтересованото лице не поражда за него права или привилегии. На основание на чл. 30 от Закона за концесиите всяко лице може да подаде оферта, поради което не може да се определи предварително колко лица ще подадат концесионни оферти, с какви параметри биха били те и предложения за изграждане на какъв вид комплекси и услуги биха съдържали те. В още по- малка степен може да се твърди при евентуалното провеждане на концесионна процедура дали тя би била спечелена точно от офертата на "Си Ай Ти Ес Пи Ел Си" ЕООД. Ето защо настоящият съдебен състав счита, че при формиране на преценката за "невъзможно" приключване на обявената тръжна процедура, помощният орган е съобразил едно бъдещо несигурно събитие - хипотетично класиране на първо място в предстояща концесионна процедура на лицето, което е подало писмо № 32-01-1216/27.11.2014 г., обсъждайки ползите и евентуалните преимущества на предложението за изграждане на социален комплекс на "Си Ай Ти Ес Пи Ел Си" ЕООД. При тези данни съдът намира, че в конкретния случай обжалваната заповед на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, с която е утвърден протокола на тръжната комисия от 2.12.2014 г., не установява наличие на основание за прекратяване на търга по смисъла на чл. 46 от ППЗСПЗЗ, защото не е налице обстоятелство, което обективно да препятства приключването на обявения търг и преодоляването му да е извън рамките на разпоредителната власт на административния орган, в резултат на което прекратяването на процедурата да е единствено възможната правомерна последица. По изложените съображения решаващият съдебен състав счита, че ответникът незаконосъобразно е тълкувал и приложил нормата на чл. 46 от ППЗДС. Това обстоятелство налага отмяна на атакуваната заповед, поради противоречие с визираната материалноправна норма по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК и връщане преписката на ответния административен орган с указания за стриктно спазване и точно изпълнение на законовите изисквания при провеждане на обявената тръжна процедура, регламентирани в ЗДС и ППЗДС. На основание на чл. 143, ал. 1 от АПК и на чл. 78, ал. 8 от ГПК ответникът следва да заплати на жалбоподателя направените по делото разноски, представляващи внесена държавна такса в размер 50 лв. и юрисконсултско възнаграждение в размер на 350 лв. С оглед изхода на спора претенциите на ответника и на заинтересованата страна Държавно предприятие "Национална компания Железопътна Инфраструктура" за присъждане на разноски се оставят без уважение. На основание на горното и на чл. 172, ал. 2, предложение второ от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,