Решение № 2716 от 26.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7065/2020 г.

Решение № 2716 от 26.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7065/2020 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", седалище и адрес гр. София, бул. "Македония" № 3 срещу Решение № 1016 от 17.02.2020 г. на Административен съд, София град, по административно дело № 12795/2019 г.

С обжалваното решение съдът е отменил решение по т. 2. 195 от Протокол № 16631/17 от 26.06.2017 г. на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", в частта, с която на "Струм инженеринг" ООД е отказано преиздаване на разрешение за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение, находящо се на Автомагистрала "Тракия" при километър 53 + 297, ляво.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано, отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Неправилно съдът приема, че в оспорения акт липсват мотиви за отказа, като неговите мотиви са вътрешно противоречиви и неотчитащи изложените в уведомлението на председателя на Управителния съвет на агенцията фактически и правни основания. Излага подробно фактите по делото, както и релевантната нормативна уредба като прави подробен анализ на нейното развитие. Позовава се на чл. 25, ал. 3 от Закона за пътищата (ЗП) и на чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата за специалното ползване на пътищата (Наредбата). Анализира действието на § 4 от Наредбата относно преиздадените по реда на чл. 17б от Наредбата разрешения.

Несъответни на доказателствата по делото счита изводите на съда за неясна воля на органа и необходимостта същата да бъде тълкувана, както и неяснота относно местоположението на рекламното съоръжение, като е ноторно, че на Автомагистрала "Тракия" само един тунел е с наименование "Траянови врата" и той се намира на км 53 + 297.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на "Струм инженеринг" ООД. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от юрисконсулт А. Семерджиев.

1. Ответникът по делото – "Струм инженеринг" ООД, не взема становище.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба.

ІІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че:

1. На 16.03.2004 г., с Разрешение № 255, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Пътища" разрешава на "Струм инженеринг" ООД изграждането на рекламно съоръжение в обхвата на Автомагистрала "Тракия" при километър 53 + 297, ляво.

1. На 27.10.2004 г., с Разрешение № 1054, изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Пътища" разрешава на "Струм инженеринг" ООД експлоатирането на рекламно съоръжение в обхвата на Автомагистрала "Тракия" при километър 53 + 297, ляво.

1. На 06.06.2017 г. "Струм инженеринг" ООД подава заявление за преиздаване на разрешително за експлоатиране на рекламно съоръжение, в обхвата на Автомагистрала "Тракия" при километър 53 + 297, ляво.

1. На 08.03.2017 г., назначеното със специални заповеди на член на Управителния съвет звено за проверка на състоянието на тунелите по републиканските пътища представя доклад, в който препоръчва премахване на рекламните съоръжения в обхвата на тунелите, в т. ч. и от тунел "Траянови врата", километър 53 + 297 на Автомагистрала "Тракия".

1. На 26.06.2017 г. Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", с решения, отразени в Протокол № 16631/17, по:

т. 2. 195. "Одобрява проект на писмо с отказ до "Струм инженеринг" ООД за преиздаване на разрешения за АМ Тракия... № 1054/27.10.2004 г.... за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламни съоръжения, изградени на Автомагистрала "Тракия"... при километър 53 + 297, ляво....

т. 2. 235. "Възлага на инж. Д. Атанасов – Председател на УС на АПИ да подпише писмата от т. 2. 2. до т. 2. 234. "

1. На 26.06.2017 г. с документ, изх. № 53-00-4717, председателят на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", уведомява "Струм инженеринг" ООД, че искането за преиздаване на разрешение за специално ползване на пътища чрез експлоатация на рекламно съоръжение № 1054 не може да бъде уважено. Съобщението е получено от адресата на 12.12.2017 г.

1. В хода на съдебното производство съдът приема заключение на съдебна експертиза, която установява, че рекламното съоръжение е разположено "над портала на тунел при км 53 + 297 – ляво на АМ "Тракия" и не попада в хипотезите на чл. 25, ал. 3 от Закона за пътищата и чл. 15, ал. 2, т. 4 от НСПП".

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, при наличие на изискуем кворум и мнозинство с оглед на чл. 8, ал. 1 и чл. 10, ал. 5 от Правилника за структурата, дейността и организацията на работа на Агенция "Пътна инфраструктура" (Правилника). Приема, че актът е в исканата от закона форма и е мотивиран с оглед на изложеното в документа от 26.06.2017 г. на председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" и Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд, както и че при издаването му органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но актът е в нарушение на материалния закон.

С оглед на чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата съдът прави извод за наличие на две хипотези, забраняващи изграждането на рекламни съоръжения – в тунелите и на по-малко от 600 м, като нито една от тях в случая не е налице с оглед на установеното от вещото лице, че съоръжението се намира над тунела. По този начин, позовавайки се на тази разпоредба органът е допуснал нарушение и е въвел неяснота в акта си.

По отношение на основанието по чл. 25, ал. 3 ЗП съдът приема, че мотивите на органа се извеждат по тълкувателен път, с оглед на направеното описание на мястото на изграждане на рекламното съоръжение. Приема липсваща в акта конкретизация на мястото на разположение на съоръжението, което е установено едва от заключението на приетата по делото съдебна експертиза.

Излага подробно нормативната уредба по преиздаване на разрешение за експлоатиране на рекламно съоръжение и приема, че "Струм инженеринг" ООД е спазило изискванията за подаване на заявление за преиздаване на разрешително, но органът неправилно е приложил закона като не е съобразил, че преиздаването на разрешителното следва да бъде при съблюдаване на изискванията, които са били в сила към датата на издаване на първото разрешително. Позовава се на чл. 25 и 26 ЗП и на чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата в различните редакции и приема, че нито към момента на издаване на разрешението, нито към настоящия момент законът и Наредбата съдържат забрана за поставяне на рекламно съоръжение над тунел.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото не делото:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо, но неправилно.

Доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са свързани с правилността на фактическите изводи на съда и тълкуването, което е направил на разпоредбите, влезли в сила след издаване на Разрешение № 1054 и тяхната приложимост.

Изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт е обоснован с: 1.) неприложимост на чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата с оглед на § 4 от нея; 2.) липса на забрана в чл. 25 и 26 ЗП – във всички редакции, и в наредбата за изграждане на рекламно съоръжение над тунел; 3.) неяснота на правото основание с оглед липсата на конкретизация на възможните хипотези; 4.) неяснота относно местонахождението на процесното рекламно съоръжение.

Безспорно е, че към датата на издаване на Разрешение № 1054 за експлоатация на рекламно съоръжение – 27.10.2004 г., Законът за пътищата не е предвиждал срок на действие на издаденото разрешение за експлоатация на рекламно съоръжение. С изменението на закона – Държавен вестник, бр. 43 от 29.04.2008 г., в чл. 25, ал. 3 ЗП е въведена забраната за изграждане на рекламни съоръжения преди входа на тунела минимум на 300 м преди зоната на предупредителната вертикална сигнализация над и около портала на тунела. Тази разпоредба е въведена в националното законодателство в изпълнение на Директива 2004/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните изисквания за безопасност за тунелите на трансевропейската пътна мрежа, които изисквания до тогава са били транспонирани чрез Наредба № 1 от 04.04.2007 г. за минималните изисквания за безопасност в тунели по републиканските пътища, които съвпадат с трансевропейската мрежа на територията на Република България (Наредба № 1).

С изменението на чл. 26, ал. 8, т. 4 ЗП – Държавен вестник, бр. 47 от 22.06.2012 г., се въвежда десетгодишен срок на валидност на разрешенията за експлоатация на рекламни съоръжения, издадени при условията и по реда на наредбата по чл. 18, ал. 5 ЗП. Наредбата по чл. 18, ал. 5 ЗП е Наредбата за специалното ползване на пътищата. Съгласно разпоредбата на § 5 ЗП, приета с това изменение, издадените до влизане в сила на това изменение безсрочни разрешения за експлоатация на рекламни съоръжения остават валидни за срок до пет години от датата на влизане в сила на изменението на закона.

С оглед на така съществуващата нормативна уредба е видно, че законодателят, с изменението на чл. 26, ал. 8, т. 4 ЗП трансформира безсрочните разрешения за експлоатация на рекламни съоръжения в срочни, като по отношение на вече издадените такива срокът не е десет години, а пет години от датата на влизане на закона в сила, независимо от датата на издаването им преди изменението на закона. Така установеното законодателно решение не е обратно действие на закона, а е негово незабавно действие – ex nunc, по отношение на заварени правоотношения. Новият закон преурежда заварените правоотношения занапред, а не ги преурежда със задна дата. С оглед на това издаденото на касатора на 27.10.2004 г. разрешение за специално ползване чрез експлоатация на рекламно съоръжение от безсрочно е трансформирано в срочно със срок 26.06.2017 г.

Преиздаването на това разрешение към датата на подаване на заявлението за преиздаване – 06.06.2017 г., става, с оглед на изричната разпоредба на чл. 17, ал. 2 от Наредбата, при спазване на условията на чл. 15 и след заплащането на такса.

Що се отнася до разпоредбата на § 4 от Наредбата (§ 4 от Постановление № 294 на Министерския съвет от 08.11.2016 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерския съвет – ПМС № 294, Държавен вестник, бр. 90 от 15.11.2016 г., в сила от 15.11.2016 г.), с която първоинстанционният съд обосновава незаконосъобразност на оспорения акт с оглед на несъобразяване с изискванията и условията, приложими при първоначалното издаване на разрешението за експлоатация, и която счита за правно основание за неприложимост на изискванията на чл. 25, ал. 3 ЗП и на чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата, редакция към датата на издаване на оспорения акт, следва да се посочи, че разпоредбата на наредбата не може да дерогира законова норма. Първо, разпоредбата е в нормативен административен акт, който не може да съдържа валидно правило, което изключва приложимостта на закона. И второ. Разпоредбата е в преходните разпоредби на нормативния акт, съответно на постановлението, с което е прието изменението на наредбата, а съгласно чл. 34 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ № 883) с преходни разпоредби се продължава действието на правила, отменени с новия нормативен акт, или се урежда тяхното прилагане спрямо висящи правоотношения или спрямо юридически факти, които са започнали, но не са завършени при действието на отменения акт. Видно от съдържанието на § 4 то е относимо за "преиздадени по реда на чл. 17б от Наредбата за специалното ползване на пътищата, приета с Постановление № 179 на Министерския съвет от 2001 г., разрешения за експлоатация на рекламно съоръжение".

С оглед на факта, че до 2012 г. – новата алинея 8, т. 4 на чл. 26 ЗП, разрешенията за експлоатация на рекламни съоръжения са били безсрочни, а разпоредбата на чл. 17б от Наредбата се въвежда с изменението именно от 2016 г., т. е. не е съществувала такава разпоредба до приемането на измененията – Държавен вестник, бр. 90 от 15.11.2016 г., обективно не е възможно към датата на влизане в сила на § 4 да съществуват "преиздадените по реда на чл. 17б" разрешения. Използването от законодателя на минало страдателно причастие, множествено число, членувано – "преиздадените", и факта че редът, по който разрешенията са били преиздадени, е новият чл. 17б, сочи на липса на логика в разпоредбата, защото няма как към датата на приемане на разпоредбата – 15.11.2016 г., да има преиздадени по реда на новоприетата разпоредба разрешителни. Ако законодателят е искал да регламентира специални изисквания към разрешенията за експлоатиране, които към датата на приемане на изменението на Наредбата – 25.11.2016 г., са били вече издадени, е следвало изрично да посочи, че за издадените до влизане в сила на изменението разрешения са приложими "изискванията и условията, посочени в разрешението за специално ползване чрез изграждане", но както бе посочено по-горе това би било в противоречие със закона. С оглед на установения в чл. 5, ал. 1 АПК принцип административният орган е длъжен, при противоречие на наредба на нормативен акт от по-висока степен да приложи по-високия по степен акт.

С оглед на горното неправилен е изводът на първоинстанционния съд за необходимостта при преиздаване на процесното разрешително да бъдат съблюдавани условията, съществували при издаване на разрешителното от 27.10.2004 г., в т. ч. и актът да бъде съобразен с редакциите на разпоредбите на чл. 25, ал. 3 ЗП и на чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата към датата на издаване на първоначалното разрешително за експлоатация на рекламното съоръжение (разрешителното за експлоатация на рекламното съоръжение по принцип би следвало да е в съответствие с разрешителното за неговото изграждане, поради което, с оглед на логиката на първоинстанционния съд, релевантната нормативна уредба би следвало да бъда тази, която е била в сила към датата на издаване на разрешителното за изграждане на процесното рекламно съоръжение, а не на разрешителното за неговата експлоатация). С оглед на това, факта, че в периоди, предхождащи издаването на оспорения акт – конкретно към датата на издаване на първоначалните разрешителни за изграждане и експлоатация на процесното рекламно съоръжение относимата нормативна уредба не е съдържала изрично забрана за изграждане на рекламно съоръжение над и около портала на тунела е ирелевантен за законосъобразността на оспорения акт.

Видно от разпоредбата на чл. 25, ал. 3 ЗП, редакция към датата на издаване на оспорения акт, забраната е изрична, ясна и точна за поставяне на рекламни съоръжение "преди входа на тунела минимум на 300 м преди зоната на предупредителната вертикална сигнализация над и около портала на тунела". От доказателствата по делото е безспорно, че процесното рекламно съоръжение е поставено над тунела. Що се отнася до заключението на вещото лице в частта, в която приема, че процесното рекламно съоръжение "не попада в хипотезите на чл. 25, ал. 3 от Закона за пътищата и чл. 15, ал. 2, т. 4 от НСПП", следва да се посочи, че в тази част заключението дава отговор на правен въпрос и то на този правен въпрос, на който съдът, след преценка на всички доказателства по делото, следва да отговори, за да прецени материалната законосъобразност на оспорения акт. Съгласно чл. 195, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във вр. с чл. 144 АПК съдът назначава вещо лице, когато за изясняване на някои възникнали по делото въпроси са необходими специални знания из областта на науката, изкуството, занаятите и други. Въпросът дали процесното рекламно съоръжение отговаря или не на релевантните нормативни изисквания не е въпрос, за който са необходими специални знания из сочените области, а е правен. Отделно от факта, че при допускане на съдебната експертиза на вещото лице не е поставен въпрос дали процесното съоръжение отговаря или не на нормативните изисквания.

Първоинстанционният съд приема като основание за незаконосъобразност на оспорения акт и липсата на конкретизация на относимата хипотеза по смисъла на чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата. Безспорно е, че когато една правна норма съдържа две или повече хипотези, т. е. различни юридически факти, при наличието на които настъпва визираната в диспозицията на нормата правна последица, органът е длъжен да посочи конкретно коя от хипотезите счита за осъществена, защото съдът не може вместо органа да подвежда фактите към правната норма, а може единствено да провери правилността на осъщественото от органа подвеждане. В случая, соченото от органа правно основание – чл. 25, ал. 3 ЗП и чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата, очевидно сочи на липса на синхронизация в изказа на разпоредбата на закона и на наредбата. В закона изрично е забранено изграждането на рекламно съоръжение преди входа на тунела минимум на 300 м преди зоната на предупредителната вертикална сигнализация над и около портала на тунела, докато в наредбата за формулиране на забраната е използван друг критерий – "в тунели и на разстояние, по-малко от 600 м преди тях за автомагистрали". Съгласно чл. 47, ал. 4 от Наредба № 18 от 23.07.2001 г. за сигнализацията на пътищата с пътни знаци (вертикална сигнализация) при сигнализиране на тунел по автомагистрала пътен знак А 38 "Тунел" се поставя на разстояние 1000 м преди входа на тунела, а съгласно чл. 5, ал. 3 ЗП обхватът на пътя по дължината на пътните съоръжения за преместване на препятствия и над тунелите включва хоризонталната проекция на съоръжението върху терена и ограничителните ивици от двете страни на тази проекция, като съгласно чл. 7, ал. 3 ЗП обслужващата зона на тунелите е с широчина 1000 м.

При тази липса на синхронизация в изказа на законовата и подзаконовата норма съдът следва да съобрази законовата, отделно от факта, че семантичното и логическо тълкуване на предлога "преди", в контекста на законовата разпоредба, очевидно включва и пространството над и около портала на тунела.

С оглед на това липсата на конкретизация на хипотезата по чл. 15, ал. 2, т. 4 от Наредбата в случая е ирелевантна, тъй като не тази правна норма, а законовата, е тази, която е правното основание за издаване на акта. А законовата норма е очевидно, че не съдържа хипотези, защото съдържа една единствена обща забрана, към която съдът следва да провери дали попада процесният случай.

Изложеното прави неправилен извода на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на акта и на това основание.

Първоинстанционният съд приема, че актът е незаконосъобразен, тъй като от него не става ясно местонахождението на тунела. Безспорно е, че с оглед на изключително специфичния подход на органа по спазване на изискването за форма на административния акт в мотивите на акта му не е посочено изрично местонахождението на процесното рекламно съоръжение. Но следва да се отчита факта, че процесният акт е издаден по искане на адресата му, т. е. адресатът на акта е този, който е индивидуализирал местонахождението на рекламното съоръжение, за което е поискал преиздаване на разрешението и за него и за органа е очевидно и безспорно къде то се намира. Този факт следва от индивидуализацията в акта на номера на разрешението, чието преиздаване се иска - № 1054 от 27.10.2004 г., което от своя страна е съответно на Разрешение № 255 от 16.03.2004 г., а определеното в тях местонахождение на процесното рекламно съоръжение е идентично на визираното в приложения по делото доклад на специалното звено, в който изрично е посочено местонахождението на тунел "Траянови врата" на километър 53 + 297 на Автомагистрала "Тракия".

Следователно за страните по делото местонахождението на процесното рекламно съоръжение не е било неясно или спорно, за да обоснове незаконосъобразност на оспорения акт.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са основателни. Първоинстанционният съд, въз основа на правилно установените по делото факти, е направил необосновани фактически изводи, неправилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като неправилно следва да бъде отменено и постановено решение, с което жалбата на "Струм инженеринг" ООД да бъде отхвърлена.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК и Тълкувателно решение № 5 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 3/2009 г. съдът следва да осъди "Струм инженеринг" ООД да заплати на Агенция "Пътна инфраструктура" – юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са за държавна такса и за юрисконсултско възнаграждение, но касаторът е поискал присъждане на разноски само за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция. С оглед на това съдът определя размера на юрисконсултското възнаграждение за касационната инстанция на 100, 00 лв. на основание чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд