Решение № 5516 от 12.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3382/2020 г.

Решение № 5516 от 12.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3382/2020 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление", гр. София, бул. "Княз Ал. Дондуков" № 1 срещу Решение № 387 от 17.01.2020 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 12088/2019 г.

С обжалваното решение съдът е отменил отказ от 03.10.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление" за верификация на разходи в размер на 59 393, 69 лв. по искане за плащане № 2 от 30.12.2017 г. на Националния институт на правосъдието по проект "Иновативни продукти и услуги в обучението, предоставяно от НИП" и е изпратил преписката на органа за ново произнасяне.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление", счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът, в нарушение на материалния закон, което е довело и до необоснованост, е отменил административния акт като не е разграничил отделните производства, регламентирани по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Неправилно е приел, че след като органът не е дал указания за начина на организиране на пътуванията във връзка с дейностите по проекта до провеждане на обществена поръчка, както и за търговския механизъм, чрез който да се извършват разходите, за които е предвидено отчитане с командировъчни, Националният институт на правосъдието е действал съобразно договора за безвъзмездна финансова помощ и Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина (Наредбата за служебните командировки). Съдът не е отчел, че независимо от това дали органът е регламентирал или не в договора начина на изразходване на средствата това не може да дерогира прилагането на националните нормативни актове.

Постигнатото от страните по договора съгласие не може да бъде тълкувано вън от обсега на Закона за обществените поръчки и въпреки него. Договореното изисква разходите да бъдат направени в съответствие с Наредбата. Съдът не е отчел, че органът не твърди нарушение от Националния институт на правосъдието на Приложение № 2 на Наредбата за служебните командировки с оглед на извършените авансови преводи на основание заповеди по чл. 249, ал. 1, т. 2 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), а нарушение на Закона за обществените поръчки по отношение на предоставените услуги от туроператори, за които услуги са издавани фактури на стойност, изискваща и задължаваща възложителя да проведе обществена поръчка.

Счита обжалваното решение за постановено и в нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК поради обсъждането единствено на становището на института.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на Националния институт на правосъдието. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от пълномощник И. К.

1. Ответникът по касационната жалба – Националният институт на правосъдието, счита същата за неоснователна. Излага фактите по делото и счита за правилен и съответен на доказателствата по делото извода на съда за обвързаността на страните по договора за безвъзмездна помощ от приетото в него. Позовава се на чл. 20а от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). За правилен счита и извода на съда, че институтът не е възложител или потребител на фактурираните услуги, а това са само командированите лица, което обосновава и липсата на нарушение на чл. 21, ал. 15 от Закона за обществените поръчки (ЗОП).

Излага доводи за неправилността на мотива на органа свързан с ползването на туристическа услуга и за противоречието на този довод с приетия размер на недопустимите разходи – не стойността на евентуалната неползвана услуга, а стойността на самолетните билети, на хотелското настаняване и на медицинските застраховки, както и за несъответствието на фактите с правното основание за издаването на акта – чл. 64, ал. 1 и чл. 57, ал. 1, т. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от пълномощник Р. С.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че:

1. На 12.09.2017 г. между Националния институт на правосъдието и Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление" е сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проект "Иновативни продукти и услуги в обучението, предоставяно от НИП" със срок на изпълнение от 01.01.2017 г. до 31.12.2018 г. – чл. 6, ал. 1, като съгласно ал. 2 разходите за изпълнение на проекта са допустими за финансиране, ако са действително платени в периода от началото на срока на изпълнение на проекта до два месеца след неговото изтичане. Съгласно чл. 16 от договора неразделна част от него е формулярът за кандидатстване (проектът).

Съгласно проекта - предмет на договора, Приложение № 1, изпълнението на дейността "Обучения и учебни посещения в европейски обучителни школи и институции" "налага провеждане на процедура по реда на ЗОП за избор на изпълнител за хотелско настаняване, самолетни билети и застраховки на участниците в международните обучения и учебни посещения в чужбина", като "До приключване на процедурите по ЗОП участниците ще се отчитат с командировъчни разходи".

Съгласно проекта - предмет на договора, Приложение № 2, за дейността "Обучения и учебни посещения в европейски обучителни школи и институции" са предвидени разходи по отделни пера (с конкретно посочени суми) за нощувки, пътни и медицински застраховки на участници в обучения и учебни посещения в европейски съдебни школи и институции на Съюза отчитани съответно с командировъчни и по реда на Закона за обществените поръчки – стр. 5 и 6.

1. На 24.10.2017 г., с Решение № 38-2-66-1, заместник-директорът на Националния институт на правосъдието открива открита обществена поръчка с предмет "Осигуряване на самолетни билети за превоз на пътници и багаж при пътувания в чужбина, съпътстващи дейности, хотелско настаняване и медицински застраховки за нуждите на Националния институт на правосъдието" за две обособени позиции като обособена позиция 1 е относно нуждите на проекта, а обособена позиция 2 – за нуждите на института извън процесния проект.

1. На 30.12.2017 г. Националният институт на правосъдието подава искане за плащане № 2 с отчетен период 01.01.2017 – 30.12.2017 г., в което е включена и сумата от 89 393, 69 лв., представляваща разходи за транспорт, нощувки и медицински застраховки на участници в обучения и учебни посещения в европейски обучителни школи и институции, доказани чрез първични счетоводни документи, издадени от туристически оператори или туристически агенции на името на физическите лица, командировани на основание чл. 4, ал. 1 от Наредбата за служебните командировки.

1. На 06.02.2018 г. ръководителят на Управляващия орган изисква от Националния институт на правосъдието допълнително документи във връзка с направеното искане за плащане № 2.

1. На 23.02.2018 г. Националният институт на правосъдието представя допълнително документи и разяснения.

1. На 01.03.2018 г. Националният институт на правосъдието сключва с "Атлас травел" ЕООД договор за обществена поръчка с предмет осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при пътувания в чужбина и съпътстващи дейност, хотелски резервации в чужбина и медицински застраховки, за изпълнение на дейностите по проекта.

1. На 16.03.2018 г., с Решение №ФК-2018-116, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление" определя на Националния институт на правосъдието финансова корекция в размер на 25% от засегнатите разходи по проекта заради нередност за нарушение на чл. 21, ал. 15 ЗОП, класифицирана по т. 2 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата).

1. На 18.06.2018 г., с Решение № 4081, постановено по административно дело № 3769/2018 г., Административен съд, София град, отменя Решение №ФК-2018-116 на ръководителя на Управляващия орган поради противоречие с материалноправни разпоредби.

1. На 18.07.2019 г., с Решение № 11175, постановено по административно дело № 9563/2018 г., Върховният административен съд оставя в сила Решение № 4081, като приема, че Решение №ФК-2018-116 е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила – непроизнасяне по направеното искане за плащане, и връща преписката на органа за ново произнасяне.

1. На 09.08.2019 г. ръководителят на Управляващия орган уведомява Националния институт на правосъдието за започването на проверка за допустимост на заявените с искане № 2 разходи и направените констатации.

1. На 19.08.2019 г. Националният институт на правосъдието представя възражение.

1. На 03.10.2019 г., ръководителят на Управляващия орган отказва верификацията на разходи по искане № 2 в размер на 59 393, 69 лв. поради недопустимост на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и чл. 62, ал. 2 и 3 ЗУСЕСИФ.

1. В хода на съдебното производство органът представя Заповед №Р-90 от 10.05.2017 г. на министър-председателя за определяне на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление".

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, съдържа изискуемите от чл. 59, ал. 2 АПК реквизити и е постановен при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон.

Първоинстанционният съд приема, че в сключения между страните договор за безвъзмездна финансова помощ изрично е договорено, че до приключване на процедурите по Закона за обществените поръчки разходите за такси за пътуване, настаняване и застраховка на участващите в обучения и учебни посещения в европейски обучителни школи и институции ще се извършва съгласно Наредбата за служебните командировки. В проекта, предмет на договора, средствата, необходими за пътни, нощувки и застраховки са разделени на такива, отчитани с командировъчни, и на такива, осъществявани по реда на Закона за обществените поръчки. С оглед на това органът, при подписване на договора, е приел, че част от заложените по проекта разходи за тази дейност ще бъдат осъществени без проведена процедура за обществена поръчка. Този извод приема за кореспондиращ и с факта, че началото на проекта е 01.01.2017 г., а самият договор е сключен на 12.09.2017 г., както и с чл. 4 от договора, задължаващ института да сключи договорите с изпълнители на дейностите в срок до 14 месеца от началото на срока на изпълнение на проекта.

При така установения механизъм на разходване на средствата институтът – при авансовото отпускане на средствата, не е могъл да знае, че самите командировани лица ще ползват посредничеството на туристическа агенция, поради което за него обективно не е възможно да е налице разделяне на обществената поръчка с цел използване на по-облекчен ред и съответно нарушение на чл. 21, ал. 15 ЗОП.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на отказа и го отменя.

Крайният извод на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът твърди, че обжалваното решение страда и от трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК порока.

1. По твърдението за съществено нарушение на съдопроизводствените правила:

Единственият довод на касатора в подкрепа на този твърдян порок на обжалваното съдебно решение е нарушението на чл. 172а, ал. 2 АПК – обсъждане само на доводите на другата страна по делото. Видно от доказателствата по делото касаторът нито при изпълнение на задължението си по чл. 152, ал. 2 АПК, нито в хода на съдебното производство е изложил доводи в подкрепа на законосъобразността на оспорения акт.

С оглед на това доводът му за обсъждане от първоинстанционния съд само на становището на жалбоподателя в първоинстанционното производство е неоснователен. Що се отнася до доказателствата по делото, видно от мотивите на обжалваното решение, първоинстанционният съд е обсъдил всички релевантни доказателства и именно въз основа на тяхната преценка е формирал извода си.

Поради горното доводът на касатора за твърдения порок на обжалваното решение е неоснователен.

1. По твърдението за противоречие с материалния закон и необоснованост:

С оглед на доводите на касатора, свързани с отменителното решение на Върховния административен съд, съдът счита за необходимо да посочи следното:

С Решение № 4081 първоинстанционният съд е отменил Решение №ФК-2018-116 на ръководителя на Управляващия орган, с което на Националния институт на правосъдието е определена финансова корекция поради противоречиe на акта с материалноправни разпоредби – липса на елемент от фактическия състав на нередността, а именно – липса на твърдяното нарушение на чл. 21, ал. 15 ЗОП. Върховният административен съд е оставил в сила това решение, но при други мотиви, защото е приел, че органът не се е произнесъл по искането, с което е сезиран – искане за плащане № 2.

Следователно, с влязло в сила съдебно решение е установена незаконосъобразността на Решение №ФС-2018-116, но мотива за това, с оглед на коригиращите мотиви на касационния съд, е единствено непроизнасяне по искането, с което органът е бил сезиран, което е довело до съществено нарушаване на административнопроизводствените правила. В мотивите на касационното решение не е обсъждано противоречието на оспорения акт с материалноправните разпоредби. Инцидентното споменавана в края на касационното решение на противоречие на акта с материалноправни разпоредби не води до друг извод, първо, защото в мотивите касационният съд не е обсъждал материалната законосъобразност на акта, и второ, защото когато установи съществено нарушение на административнопроизводствените правила съдът само на това основание отменя акта, без да извършва проверка за материалната му законосъобразност. Касационният съд, приемайки, че органът не се е произнесъл по искането, с което е бил сезиран, е постановил и връщане на преписката на органа.

Така постановеното решение безспорно е задължително за органа – чл. 177, ал. 1 АПК, но дадените задължителни указания на органа не обвързват съда при настоящата преценка за законосъобразност на издадения нов административен акт в изпълнение на съдебното решение, тъй като със сила на пресъдено нещо се ползва съдебното решение (диспозитивът), а не неговите мотиви. Първият диспозитив на съдебното решение – Решение № 4081, оставено в сила с Решение № 11175, е отмяна на Решение №ФК-2018-116 и тъй като с него е отменен административният акт, той има действие erga omnes – чл. 177, ал. 1 АПК. Вторият диспозитив на съдебното решение – Решение № 11175, е връщане на преписката на органа със задължение да се произнесе по искането за верификация. Адресат на този диспозитив е само административният орган и именно поради това той се е съобразил със съдебното решение като е издал оспорения в настоящото производство акт. Следва да се посочи, че съдът не е дал указания на органа досежно съдържанието на акта, а единствено и само досежно предмета му с оглед на искането, с което е счел, че органът е бил сезиран и по което е приел, че не се е произнесъл.

Влязлото в сила съдебно решение – Решение № 4081, оставено в сила с и допълнено с Решение № 11175, има за предмет законосъобразността на оспорения административен акт – Решение №ФК-2018-116. То не установява със сила на пресъдено нещо фактите, въз основа на които съдът е приел отменения акт за незаконосъобразен, поради което и настоящият съд не е обвързан от преценката им, направена при преценката за законосъобразност на отменения административен акт.

Тогава, когато бенефициерът (по смисъла на член 2, т. 10 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби на Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент № 1303/2013), отправи, на основание чл. 60, ал. 1 ЗУСЕСИФ, искане за междинно плащане, органът, на основание чл. 62, ал. 1 и 3 ЗУСЕСИФ, след верификация на разходите извършва съответното плащане.

Безспорно е, че за да извърши верификацията, органът трябва, както изрично го задължава чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, да направи проверка за допустимостта на разходите. Когато в хода на проверката за допустимост на разходите, органът установи данни за нередност, по смисъла на член 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013, той, първо, с оглед на чл. 69 ЗУСЕСИФ и чл. 8, ал. 1 от Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за администриране) е длъжен да регистрира сигнала. Второ, с оглед на чл. 8, ал. 2 и чл. 10 – 14 от Наредбата за администриране е длъжен да извърши проверка. Трето, ако в резултат на проверката установи нередност, с оглед на чл. 28, т. 1 от Наредбата за администрирането, е длъжен да предприеме корективни действия. Органът не може да постанови възстановяване на сумата, установена като вреда на бюджета на Съюза в резултат на установената нередност, тъй като това би било в нарушение на принципа на добро финансово управление, който въз основа на член 125, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 е длъжен да спазва.

С оглед на така съществуващата нормативна уредба органът може, тогава, когато е сезиран с искане за плащане, преди или едновременно с отговора на искането за плащане да издаде и акт за определяне на финансова корекция. Безспорно е, че процедурата по верификация и по определяне на финансови корекции са самостоятелни административни процедури с различен предмет, но в хипотеза като настоящата, когато нередността е открита в процеса на верификация, органът може да определи финансова корекция и може да постанови възстановяване на частта от исканите средства, които представляват допустими разходи и не са засегнати от нередността като двата акта, чрез които се произнася, могат да бъдат в един документ, но могат да бъдат и в отделни документи, без това да значи непроизнасяне по искането за верификация, ако първи по време е акта за определяне на финансова корекция. За да гарантира спазване на принципа на добро финансово управление законодателят изрично предвиди в чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ възможност за отказ от верификация тогава, когато е започнала процедура по администриране на нередност. В случая, процедурата по администриране на нередност не само е започнала, но с Решение №ФК-2018-116 органът е искал да извърши и необходимото корективно действие.

Обвързан от задължителното за него съдебно решение – по отмяната на Решение №ФК-2018-116 и върната му преписка за произнасяне по искането за верификация, органът се е произнесъл с процесния акт, но този акт следва да е законосъобразен – в съответствие с материалноправните разпоредби.

Член 125, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 г. задължава управляващия орган да осъществява управлението на оперативната програма в съответствие с принципа на добро финансова управление. Принципът на добро финансово управление, с оглед на датата на издаване на оспорения акт – 03.10.2019 г., е дефиниран в член 33 на Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (Регламент 2018/1046). Съгласно параграф 4, буква а), подточка i) на член 125 от Регламент № 1303/2013 по отношение на финансовото управление и контрол на оперативната програма управляващият орган проверява дали съфинансираните продукти и услуги са осигурени и дали операцията съответства на приложимото законодателство, на оперативната програма и на условията за подкрепа на операцията, както и дали е платен размерът на разноските, деклариран от бенефициера.

В изпълнение на това правомощие на управляващия орган националният законодател в чл. 56, ал. 1 ЗУСЕСИФ изрично регламентира предпоставките, при наличието на които се предоставя финансовата подкрепа, както и факта, че подкрепата може да се използва за финансиране на разходи, но при наличие на предпоставката - разходите да са допустими съгласно приложимото за програмния период право на Европейския съюз, разпоредбите на раздел І "Общи условия и допустимост на разходите" от глава пета "Финансово управление и контрол" на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, актовете по неговото прилагане и други относими норми на българското законодателство. На основание член 65, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 в чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично регламентира правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи.

От така съществуващата относима нормативна уредба е безспорно, че определянето на един разход като допустим, съответно като недопустим, е регламентирано в йерархическа поредица от нормативни актове, което значи, че е налице нормативна установеност на съответния допустим разход. Разгледано в контекста на оспореното решение – отказ от верификация, изложеното значи, че неверифицираният разход не съответства на точно определено в съответния нормативен акт изискване, за да бъде признат за допустим.

Видно от оспорения акт органът е приел, че процесният разход е недопустим, тъй като не съответства на изискването на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Съгласно разпоредбата, за да бъде допустим разходът следва да е извършен законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Органът приема, че процесният разход е незаконосъобразен, защото е в нарушение на чл. 21, ал. 15 ЗОП. Разпоредбата на чл. 21, ал. 15 ЗОП забранява разделянето на обществена поръчка на части, чрез което се прилага ред за възлагане за по-ниски стойности. Ако бенефициер е допуснал нарушение на чл. 21, ал. 15 ЗОП това е станало във връзка с дадената му от чл. 49, ал. 1 ЗУСЕСИФ възможност да възложи изпълнението на част от дейностите по проекта, предмет на финансиране, чрез безвъзмездната финансова помощ по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ, на външни лица и в частност в качеството му на възложител по смисъла на чл. 5, ал. 2 ЗОП, съгласно чл. 49, ал. 2, т. 1 ЗУСЕСИФ.

Възлагането на дейност по проект, финансиран от средствата по чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ, на външен изпълнител по реда на Закона за обществените поръчки, е специално изискване на законодателя, но то не е изискване към допустимостта на разходите, а изискване към на начина (в смисъл на механизъм) на разходване на средствата. Законодателят не случайно, а в съответствие с чл. 28, ал. 1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ № 883), е групирал разпоредбите досежно начина на разходване на средствата и изискванията към допустимите разходи в различни глави, тъй като те имат различен предмет и различни правни последици.

Неспазването на изискванията на глава четвърта "Специфични правила за определяне на изпълнител от бенефициент на безвъзмездна финансова помощ" би могло да представлява нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право, което ако нанася или би могло да нанесе вреда на бюджета на Съюза, осъществява състава на нередност по смисъла на член 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013. А ако тази нередност е включена в акта по чл. 70, ал. 2 ЗУСЕСИФ тя е и основание за определяне на финансова корекция. Видно от т. 2 на Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, която е именно актът по чл. 70, ал. 2 ЗУСЕСИФ, нарушението – незаконосъобразно разделяне на поръчка, когато осъществява състава на нередност, е основание за определяне на финансова корекция. Следователно, това нарушение на Закона за обществените поръчки не може да бъде едновременно и елемент на фактическия състав на нередността, и основание за недопустим разход, защото правната същност на недопустимия разход и на нередността и целеният с двата правни инструмента правен резултат не допущат третирането на един и същ факт като основание и за двата.

Неспазването на изискванията на глава пета "Финансово управление и контрол", раздел първи "Общи условия и допустимост на разходите" би могло да обоснове квалифицирането на даден разход като недопустим и с оглед на това органът да откаже неговото верифициране.

В случая, видно от мотивите на оспорения акт, органът твърди, че фактическият състав на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ е осъществен чрез нарушаването от бенефициера на чл. 21, ал. 15 ЗОП. Но тази разпоредба, както бе посочено по-горе, регламентира изискване за възлагане на дейност на външен изпълнител по реда на Закона за обществените поръчки. Това значи, че тя би могла да бъде основание за нередност, ако са налице доказателства за това, но не би могла да бъде основание за отказ от верификация, тъй като няма нормативен или общ административен акт, който да поставя като изискване за допустимост на разходите ненарушаването на чл. 21, ал. 15 ЗОП. Позоваването от органа на чл. 19, ал. 3, т. 1, б. "з" от Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащанията, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба № Н-3) не е годно правно основание за квалифицирането на нарушението на чл. 21, ал. 15 ЗОП като основание за недопустим разход.

Наредба № Н-3 има за предмет регламентирането на правилата за извършване на верификация на разходите, а не правилата за допустимост на разходите. Правилата за допустимост на разходите са регламентирани, както бе посочено и по-горе, в глава пета, раздел първи "Общи условия и допустимост на разходите" на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и в издадения, на основание чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ, акт на Министерския съвет – Постановление № 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС № 189). В тези актове, а и в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ за процесната програма, не фигурира основание за недопустимост на разхода, обусловено от нарушението на чл. 21, ал. 15 ЗОП.

Следователно, само по себе си – независимо дали е осъществено или не от бенефициера, приетото от органа нарушение на националното право не е нарушение, което прави един разход недопустим. То би могло да бъде основание за финансова корекция, ако е осъществено, но не и за недопустим разход.

Това прави оспорения административен акт материално незаконосъобразен, тъй като приетото от органа нарушение, чрез което твърди осъществяване на фактическия състав на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, не е на изискване за допустимост на разходите, т. е. не е относимо към приетото правно основание. Съдържанието на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ не може да се тълкува извън целта на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ и на раздел І "Общи условия и допустимост на разходите". Органът изрично в мотивите на акта си сочи, че констатациите му "не касаят и в тях не се изтъкват твърдения за незаконосъобразност по прилагане на Наредбата [за служебните командировки], а с оглед неприлагането на разпоредбите на ЗОП, по отношение на предоставените слуги от туроператори, за които са издавани фактури на стойност, изискваща и задължаваща възложителя да проведе обществена поръчка". Той не твърди също, че исканите за възстановяване разходи, разходвани и отчетени по реда на Наредбата за служебните командировки са извън размера на включените в проекта разходи, за които е допустимо да бъдат отчетени по този ред. Следователно, въпросът не е в допустимостта или недопустимостта на направения разход, а в това допуснал ли е бенефициерът нарушение на задълженията си като възложител.

Видно от изложеното доводите на касатора за незаконосъобразност на обжалваното решение са неоснователни. Приетото от органа нарушение на Закона за обществените поръчки не може да бъде основание за квалифицирането на процесния разход като недопустим по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, поради което изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен като краен резултат. Съдът следва да остави в сила обжалваното решение.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 5/2009 г. съдът следва да осъди Администрацията на Министерския съвет – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, да заплати на Националния институт на правосъдието направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са за възнаграждение за представителство от юрисконсулт, размерът на което съдът определя на 100, 00 лв. на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ във вр. с чл. 144 АПК.

Води от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд