Решение № 10407 от 6.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10777/2016 г.

Решение № 10407 от 6.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10777/2016 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби, подадени от "Д-р Г. Б. - Амбулатория за първична медицинска помощ - индивидуална практика" ЕООД, гр. С., и от Районна здравноосигурителна каса (РЗОК) - С., против решение № 85 от 17.06.2016 г., постановено по административно дело № 407/2015 г. по описа на Административен съд - С., с което е отменена Писмена покана изх. № 29-05-156 от 30.11.2015 г. на директора на Районна здравноосигурителна каса - С., с която на основание чл. 76а от ЗЗО (Закон за здравното осигуряване) "Д-р Г. Б. - Амбулатория за първична медицинска помощ" е поканена в 14-дневен срок от получаване на поканата да заплати доброволно неправомерно получена сума в размер на 4 040,44 лева, като съдът е изпратил преписката на директора на РЗОК - С. за ново произнасяне по реда на чл. 76а от ЗЗО при съобразяване с мотивите в съдебното решение, и РЗОК - С. е осъдена да заплати на "Д-р Г. Б. - Амбулатория за първична медицинска помощ - индивидуална практика" ЕООД, гр. С., сумата от 770 лева, представляваща разноски по делото. Производството по касационната жалба на Районна здравноосигурителна каса - С. е прекратено с влязло в сила определение. Доводите в касационната жалба на "Д-р Г. Б. - Амбулатория за първична медицинска помощ - индивидуална практика" ЕООД, гр. С., за съществено нарушение на съдопроизводствените правила, относими към касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК, обосновават искането на касатора за отмяна на съдебното решение в частта, с която е постановено изпращане на преписката на административния орган за ново произнасяне, и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Същевременно в касационната жалба се поддържат развитите и пред първоинстанционния съд съображения за нищожност на процесния административен акт поради липса на компетентност на органа, който го е издал, във връзка с което е направено алтернативно искане за отмяна на обжалваното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се обяви нищожността на обсъжданата писмена покана. Претендира се и присъждане на направените съдебно-деловодни разноски. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на атакуваното с нея решение, поради което предлага то да бъде оставено в сила. Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество по реда на чл. 218 от АПК на основанията, посочени в нея, и след проверка на решението за валидност и допустимост, касационната жалба е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд - С. е писмена покана изх. № 29-05-156 от 30.11.2015 г., издадена от директора на РЗОК - С. на основание чл. 76а от ЗЗО, с която "Д-р Г. Б. - Амбулатория за първична медицинска помощ - индивидуална практика" ЕООД, гр. С., изпълнител на първична извънболнична медицинска помощ по индивидуален договор с НЗОК № 200236/13.02.2015 г., е задължена да възстанови сумата 4 040,44 лв., представляваща превишение на определения брой специализирани медицински дейности (СМД) - бл. МЗ-НЗОК № 3, и на определените стойности на назначаваните медико-диагностични дейности (МДД) за второто тримесечие на 2015 г. Първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка по случая. Издаването на поканата е предшествано от назначена със заповед от 09.11.2015 г. на зам. -директора на РЗОК - С. проверка по изпълнението на определения брой назначени СМД и стойността на назначаваните МДД от ИМП за второто тримесечие на 2015 г. Проверяващият финансов инспектор е приел за установено, че изпълнителят на медицинска помощ е назначил в повече от определения му с двустранно подписани протоколи към договора брой "Медицински направления за консултация или за провеждане на съвместно лечение" (бл. МЗ-НЗОК № 3) в размер на 3 629,00 лева /191 броя х 19,00 лева/ и на определените стойности на назначаваните МДД - в размер на 411,44 лева. Прието е, че е нанесена щета на бюджета на НЗОК - преразход на бюджетни средства в общ размер на 4 040,44 лева /3 629,00 + 411,44/, която ИМП следва да възстанови като неоснователно изразходвана сума. Резултатите от проверката са обективирани в констативен протокол и протокол за неоснователно получени суми (двата от 19.11.2015 г.), предхождащи издаването на обсъжданата писмена покана. За изясняване на спора от фактическа страна Административният съд гр. С. е допуснал две експертизи - съдебно-медицинска и съдебно-икономическа. Двете заключения, които съдът е възприел във всички части като изготвени компетентно и кореспондиращи със събраните по делото доказателства, са дали подробни отговори на поставените задачи във връзка с размера на превишенията за второ тримесечие на 2015 г. Постигнато е изясняване на фактическа страна на спора, а естеството му позволява решаване по същество въз основа на преценката на установените от вещото лице различия на стойностите на част от параметрите за процесния период и размера на окончателното превишение. Вместо да се произнесе по същество само относно законосъобразността на писмената покана и дължимостта на разноски за съдебното производство, първоинстанционният съд е отменил изцяло оспорения акт и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне по предвидения в чл. 76а от ЗЗО ред. Дал е указания не по тълкуването и прилагането на закона, а за отстраняване на фактическите несъответствия с цел правилно установяване на крайната стойност на превишението. Не е съобразил и обстоятелството, че административното производство е започнало по инициатива на административния орган, а не по искане на заинтересовано лице, поради което отмяната на акта по съдебен ред не е предпоставка за връщане на преписката. Решението в тази част е постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводственото правило на чл. 173, ал. 2 от АПК. В заключенията на експертите е прието, че за второто тримесечие на 2015 г. назначените от лечебното заведение, изпълнени и заплатени от НЗОК брой медицински направления за СМД /бл. МЗ-НЗОК № 3/ за тип 1, 2, 4 и 7 са 258 броя /според протоколите са 266 броя/. Вещото лице е разгледало подробно броя на издадените направления и по тип медицинска дейност, като е установило с точност разминаванията между типовете, отразени в направлението и в отчетените амбулаторни листове. Посочено е, че разликата с констатациите по протоколите се дължи на разминаване относно типа направление, издадено от лечебното заведение, и типа, отчетен от лекаря - специалист, като в осем от случаите промяната в типа води до промяна в определянето на направлението като издавано извън определения с регулативния стандарт брой, а именно: издадени са като тип 3 /извънлимитни/, а са отчетени от специалистите като тип 1 или тип 2 /лимитни/. Едновременно с това вещото лице е установило, че за второ тримесечие на 2015 г. превишението над допустимите 10% и 15% на определения брой на СМД и на задължението за компенсиране е в размер на 183 броя /според протоколите е 191 броя/. На основание чл. 24, ал. 2 от Националния рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз за 2015 г. (НРД МД 2015 г. - отм.) редът, условията и сроковете за заплащане на извършените и отчетените медицински дейности, установени по реда на чл. 55е от ЗЗО, са част от съдържанието на типовите договори. С ал. 4 е предвидено, че протоколите за брой на назначаваните специализирани медицински дейности и стойност на назначаваните медико-диагностични дейности - за изпълнителите на ПИМП и СИМП, определени по реда на ЗБНЗОК за 2015 г. от Надзорния съвет на НЗОК (НС на НЗОК) представляват неразделна част към договорите с изпълнителите на медицинска помощ. По силата на чл. 26 контролът по изпълнение на договорите за оказване на медицинска помощ се извършва в съответствие с раздел Х от ЗЗО. В съответствие с подзаконовата нормативна регламентация изпълнителят на медицинска помощ е сключил индивидуален договор с НЗОК № 200236/13.02.2015 г. С клаузата на чл. 41, ал. 1 се е задължил да възстанови на НЗОК заплатените средства за МДД и СМД, назначени извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. Договорено е контролът да се извършва по реда на чл. 76а и чл. 76б от ЗЗО. Следва да бъде подкрепен като правилен изводът на първоинстанционния съд, че при издаването на писмената покана не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Първоинстанционният съд правилно приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган - заместник-директор на РЗОК - С.. С. Т. решение № 4/22.04.2004 г. по дело № ТР-4/2002 г. на Върховния административен съд на Р. Б. - Общо събрание на съдиите, при разглеждане на въпросите относно компетентността на органа - издател на акта, следва да се прави разграничение между сходните институти на административното и гражданското право, като делегиране на правомощия, заместване и упълномощаване. В конкретния случай, независимо от положения щемпел под подписа на зам. -директора на РЗОК - С. "по заповед № РД-09-823/12.12.2014 г. ", процесната писмена покана е издадена при упражняване на правомощия при заместване, а не делегиране, което е недопустимо съобразно нормата на чл. 76а от ЗЗО. Заместването се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, за определения период, заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган. Обоснован е изводът на първоинстанционния съд, съобразно който по силата на чл. 38 от Правилника за устройството и дейността на Национална здравноосигурителна каса, заемащият длъжността заместник-директор замества директора при отсъствие. Това нормативно решение е възпроизведено и в р. VII от представената по делото длъжностна характеристика на длъжността "зам. -директор на РЗОК". Писмената покана е издадена от зам. -директора на РЗОК - С., който на основание чл. 38 от Правилника за устройството и дейността на Националната здравноосигурителна каса (обн., ДВ, бр. 79 от 10.09.2013 г., в сила от 10.09.2013 г.) в случаите на отсъствие на директора е овластен да упражнява функциите на длъжността, вкл. тези по чл. 39, т. 6. При наличие на нормативно предоставена компетентност не е необходимо да се издава нарочна заповед за заместване на директора по времето, когато е бил в отпуск за временна неработоспособност съгласно издаден болничен лист. Процесното заместване е реализирано въз основа на нормативно разрешаване и при наличие на обективни обстоятелства, изразяващи се в продължително заболяване на титуляра. Издаването на акта за възлагане на проверката от зам. -директора на РЗОК - С. не представлява съществено процесуално нарушение, водещо до нищожност на издадения административен акт, както счита провереният изпълнител на ПИМП. Непосредственият контрол по изпълнение на договора с НЗОК е осъществен от длъжностните лица по чл. 72, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване (ДВ, бр. 48 от 2015 г.), а извършените от тях действия са потвърдени с издаването на писмена покана от компетентен орган. Писмената покана, издадена от компетентен орган на законово основание, е валиден административен акт и поражда правно действие. Предвид гореизложеното, касационната инстанция намира за неоснователни възраженията на касатора по отношение липсата на компетентност на органа-издател, обуславящи искането за обявяване нищожността на писмената покана. Правилно в тази връзка е отбелязано в мотивите на проверяваното решение, че производството по чл. 76а от ЗЗО има за цел изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ да възстанови суми, които е получил без правно основание и които не са свързани с нарушение на този закон или на НРД. Разходите за видовете медицинска помощ, изплащана от НЗОК, се определят в годишна стойност (чл. 22, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване), а финансовата рамка на НРД съответства на годишните разходи за здравноосигурителни плащания (чл. 11 от НРД МД 2015 г. - отм.). Тримесечните средства (брой на СМД и стойност на МДД) се определят на всеки изпълнител на първична и специализирана медицинска помощ в рамките на годишните разходи на НЗОК и съответната РЗОК. Целта на тримесечните разпределения на броя на назначаваните СМД и стойността на МДД е да се осигури финансова дисциплина и текущ контрол върху разрешените и изразходваните средства в рамките на финансовата година. С ангажиране отговорността на изпълнителя на извънболнична помощ се цели обезщетяване на нанесените на НЗОК вреди от преразход на средства, допуснат в резултат от назначени и извършени медицински дейности над определения брой СМД или над определената стойност МДД. При определяне на размера на нанесените на НЗОК щети следва да бъде отчетена реализираната икономия през друго тримесечие и да се извърши съответната компенсация на преразхода в рамките на отчетната година. Създадената възможност за преразпределение на неизразходваните средства за СМД между други изпълнители на ПИМП не променя размера на превишението, допуснато от проверения изпълнител. В настоящия случай установените от вещо лице различни стойности на част от параметрите за процесния период опровергават констатациите при извършената проверка на лечебното заведение и обосновават извод за крайна стойност на превишение, различна от посочената в оспорения административен акт. Като е отменил писмената покана, Административен съд - С. е постановил правилно решение, което поради липсата на касационни основания за неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила в тази част. Обжалваното съдебно решение обаче трябва да бъде отменено в частта, с която преписката е изпратена на директора на РЗОК - С. за ново произнасяне. Предвид изхода на спора, разноски не се присъждат. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,