Решение № 7399 от 25.7.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на КВП - консулт ЕООД, гр. София, [ЕИК], срещу решение 506/28.01.2022 година на Административен съд - София-град по адм.д. 9628/2020 година, с което е отхвърлена жалбата му срещу решение РД-16-807 от 02.09.2020 година на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 година. Релевира касационни основания по чл.209, т.3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) неправилност поради допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Според касационния жалбоподател, съдебното решение било постановено в противоречие с цитирани в жалбата съдебни актове. Твърди се, че съдебното решение се основавало единствено на констатациите на органа, като не били формирани собствени правни изводи и констатации, поради което първоинстанционният съд е допуснал съществени процесуални нарушения. В съдебния акт не се съдържали установявания на фактите, които са от значение за решаване на спора, в нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК. Не били обсъдени и възраженията относно нарушеното право на защита по отношение уведомяването на бенефициера за започналото производство по определяне на финансова корекция. Неправилно в съдебния акт била поставена под съмнение икономическата обоснованост на проекта и съответствието му с принципите на добро управление. Не били обсъдени целите на проекта и съответната процедура, поради което констатацията за непостигането им била бланкетна. Изложени са твърдения за реалното изпълнение на индикаторите по проекта. По делото не било доказано, че оборудването не се използва и съответно, че не е постигнат ръст в производството. Документите от извършените проверки доказвали, че предвидените дейности били извършени и заложените цели били постигнати. Оспорват се мотивите на съда за наличие на нарушение на принципите за добро управление и ефикасност. Констатациите на органа били ирелевантни по отношение фактическия състав и съставомерността на нарушенията по чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 г. във връзка с принципите на добро финансово управление. Твърденията за наличие на нарушение на принципите на ефикасност и ефективност били необосновани и недоказани, поради което наложената финансова корекция била неоснователна, немотивирана, и определена в нарушение на закона. Налице било и несъответствие между описанието на нарушението и неговата квалификация, тъй като същото не е подведено под съответната категория нарушения от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за посочване на нередности). Прави искане за отмяна на съдебното решение и постановяване на друго, с което административния акт да бъде отменен като незаконосъобразен. Претендира направените в рамките на съдебното производство разноски. Ответникът, Ръководителят на управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 година оспорва касационната жалба като неоснователна. Прави възражение за прекомерност на предявените разноски от насрещната страна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 АПК, от страна с правен интерес. Производството пред Административен съд - София-град е образувано по жалба на КВП - консулт ЕООД срещу решение РД-16-807 от 02.09.2020 година на Ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 година. С последното, на дружеството е определена финансова корекция по административен договор BG16RFOP002-3.001-0690-C01 с бенефициер КВП - консулт ЕООД в размер на 100% върху безвъзмездната финансова помощ със средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ). За да отхвърли жалбата срещу решението, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон. По делото по искане на жалбоподателя е допусната и приета съдебно-счетоводна експертиза, чието заключение съдът е кредитирал изцяло. Приел е, че при изпълнение на проекта бенефициерът е допуснал нарушение на принципа за добро финансово управление и по-конкретно на принципа на ефикасност и принципа на ефективност чл. 4 § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 във връзка с чл.33, §.1, б.б и в от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046. Съдът е приел, че нарушението правилно е квалифицирано като нередност по чл.70, ал.1, т.3 ЗУСЕСИФ. Според съда, безспорно по делото са налице данни за фиктивното изпълнение на целия проект, поради което всички разходи по него са засегнати от нарушението на принципа за добро финансово управление и в конкретната хипотеза размерът на финансовата корекция е правилно определен. По тези съображения, първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата на дружеството като неоснователна. Решението е правилно. При извършена проверка на основанията по чл. 218, ал.2 АПК съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо. Касационният състав не споделя възраженията за допуснати съществени процесуални нарушения: С разпореждане от 20.10.2020 година Административен съд - София-град е разпределил тежестта на доказване в процеса. Възраженията на КВП - консулт ЕООД са поставени на обсъждане в мотивите на съдебния акт. Дали изхода от обсъждането им съответства на правилното приложение на материалния закон е въпрос относим към това последно касационно основание. Във връзка с приложимите правни норми следва да се уточни следното: Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е изменен и допълнен със Закон за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗУСЕСИФ обнародван в ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г. С разпоредбата на § 1 от ЗИД на ЗУСЕСИФ наименованието на закона се изменя така: "Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление". Съгласно разпоредбата на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ до приключването на програмите за програмен период 2014 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Текстът на § 71, ал. 1 предвижда в срок до 6 месеца от влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ Министерският съвет и министърът на финансите да приемат или приведат в съответствие с него нормативните актове по прилагането на ЗУСЕФСУ. Според нормата на ал. 2 с.з. приетите от Министерския съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 2020 г., като съгласно §71, ал. 3 - нормативните актове по ал. 2 ще се прилагат до приемането на актовете по ал. 1 и за програмен период 2021 2027 г., доколкото не противоречат на този закон. Видно от изложеното по отношение процесния спор са приложими разпоредбите на закона действали преди влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ (ДВ, бр. 51 от 2022 г.), доколкото същия се от нася до законосъобразността на административен акт издаден по оперативна програма от програмен период 2014-2020 г. и се отнася до управлението на средствата от ЕСИФ. Нормите приложими в настоящото съдебно производство са в относимата редакция на закона към момента на издаване на административния акт ДВ бр. 52 от 9.06.2020 г. Касационната инстанция приема изводите на административния съд, че оспореният акт е издаден от компетентен орган. Доколкото волята на органа с правна квалификация чл.73, ал.1 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) е обективирана в нарочен писмен акт, съдържащ изложение по фактите, правната квалификация и диспозитив относно определената финансова корекция, органът е спазил изискването за форма на акта. Дали изводите на фактическа страна съответстват на действителната фактическа обстановка и се субсумират в правната квалификация, е аргумент касаещ материалната законосъобразност на акта. При анализ на процедурата, касационната инстанция приема, че органът е спазил разписаните правила за провеждането й: 1.По всяка от проверките на място и по документи е предоставена възможност на бенефициера за становище по фактите и за ангажиране на доказателства; 2.Органът е обективирал финалните си изводи от проверките в нарочен писмен акт, който е връчен на бенефициера; 3. На последния с писмено уведомление от 01.07.2020 година е дадена възможност за възражение съобразно чл. 73, ал.2 от ЗУСЕСИФ, като е уведомен за стартирала процедура по определяне на финансова корекция с изписване на основанието и размера на корекцията; 4. На 13.07.2020 година е постъпило искане за удължаване на дадения срок, поради смъртта на управителя и едноличен собственик на дружеството. 5. С писмо на ръководителя на Управляващия орган бенефициерът е уведомен, че срокът е удължен с един месец. 6. В указания срок не е постъпило възражение. На първо място съгласно чл. 16, ал. 2 и чл. 3 от учредителния акт на дружеството, същото не се прекратява със смъртта на едноличния собственик. На второ място определянето на срока по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) е в оперативната самостоятелност на органа като е предвиден единствено минимум, под който същият не следва да пада. Преценката за разумност на определения срок, с оглед изложените обстоятелства е обоснована като е взето предвид технологичното време за вписване на новите обстоятелства в търговския регистър. Предвид това, правилен е изводът на съда за липса на допуснати от органа съществени процесуални нарушения. По възражението за правилно приложение на материалния закон: От доказателствата по делото безспорно се установява, че КВП консулт ЕООД е сключил договор за безвъзмездна финансова помощ BG16RFOP002-3.001-0690-С01 на 9.08.2017 година с Министерство на икономиката. Проектът е с наименование Конкурентоспособност на КВП консулт ЕООД чрез енергийна ефективност със срок на изпълнение 18 месеца. Окончателно плащане по проекта е извършено на 31.05.2019 година. Видно от информацията, налична в ИСУН 2020, разходите за придобиване на машини, съоръжения и оборудване (дълготрайни материални активи) са заложени при приложим режим регионална инвестиционна помощ по смисъла на Регламент (ЕС) 651/2013 на Комисията от 09.07.2013 година. Съгласно информацията в т.12 Допълнителна информация, необходима за оценка на проектното предложение от Формуляра за кандидатстване, представляващ Приложение 1 към АДБФП, проектното предложение има за свой основен предмет осъществяването на първоначални инвестиции в материални активи, свързани с разширяване на капацитета на съществуващ стопански субект. В проекта на дружеството са заложени конкретни цели, свързани с: - увеличаване на производствения капацитет на фракции от 100т./час до 400 т./час; - производство с мобилна роторна трошачка на три нови за предприятието продукта фракции; - приложение на новите фракции съответно в изграждането на пътища, в производството на бетон и битумни емулсии; в производството на бетон за насипи/пътна основа; - въвеждане на модерни, усъвършенствани технологии, чрез които да се постигнат по-ресурсно ефективни и по-екологосъобразни производствени процеси; - повишаване на енергийната ефективност; - засилване на конкурентоспособността на предприятието; - постигане на по-ниски производствени разходи; - намаляване на зависимостта от доставките на фракции от инертни материали; - въвеждане на нови технологии, - безотпадно производство; - контрол по цялата верига по изпълнение на поетите поръчки; - намаляване на разходите за единица продукция; въвеждане и развитие на екологосъобразни производства, повишаване на устойчивата конкурентоспособност на предприятието. С обжалвания пред административния съд акт Ръководителят на Управляващия орган по проекта мотивира извършено нарушение от страна на бенефициера на принципите на ефективност и ефикасност (регламентирани в чл.33, §.1, б.б и в от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046) в хода на изпълнение на административния договор, представляващо нередност по чл. 70, ал.1, т.3 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), за която е определена финансова корекция, съставляваща 100% от безвъзмездната финансова помощ със средства от ЕСИФ по договора за безвъзмездна финансова помощ BG16RFOP002-3.001-0690-С01 с бенефициер КВП консулт ЕООД. Корекцията е определена като размер на основание т.2 от Приложение 2 на Наредбата за посочване на нередности. За да обоснове извод за нарушение, за което да определи финансова корекция, органът е анализирал установените факти през елементите от фактическия състав на нередността. Соченият принцип на ефикасност се отнася до най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигнатите резултати, а принципът на ефективност до осъществяване на набелязаните конкретни цели и постигане на планираните резултати. В конкретната хипотеза органът е направил анализ на размера на разходите по проекта за материални активи и услуги по дейности като е мотивирал обоснован извод, приет и от първоинстанционния съд, че чрез използвания публичен ресурс по проекта не са постигнати поставените в проекта цели. В тежест на бенефициера е да докаже постигането на тези цели, като подобно доказване не е проведено. Липсват доказателства да е разширен капацитета на предприятието, произвеждащо фракции; да е повишена енергийната ефективност на производството и прочие. Напротив за част от закупените активи по проекта не може да се направи извод да са били използвани, а част от тях в хода на проверките са открити на адрес, за който органът не е бил уведомен. Извършването на дейност с инвестициите по проекта не се доказва и от трудовите договори предвид факта, че мястото на тяхното изпълнение е различно от мястото на изпълнение по проекта. Тук трябва да бъде съобразен и характера на помощта на регионална инвестиционна помощ. Видът на помощта като регионална насочва целта на проекта към определена локация. Извършването на дейността на проекта за покриване на поставената цел в случая трябва да бъде съобразено с конкретната локация, обвързана от териториалния обхват на помощта. Разходването на средства от ЕСИФ не е самоцелно. Принципите на добро финансово управление поставят пред бенефициерите изискване разходването на тези средства да е свързано с постигане на заложени проектни цели. Непостигането им представлява нарушение на принципа за ефективно разходване на средствата. А липсата на балансирано съотношение между размера на разходвания ресурс и този на постигнатите резултати обосновава извод за нарушаване на принципа за ефикасност. В конкретната хипотеза липсват доказателства да е постигната която и да било от поставените по проекта цели. Данните по проверките дори отразяват неизползване на този ресурс. И при съобразяване на представения договор с Интерпром ООД (при констатирани семейни връзки между определени физически лица собственици или управители на дружествата), изпълнението по същия далеч не може да се постави като баланс при преценка на принципа за ефикасност като съотношение между използван ресурс и постигнат резултат. Неоснователно е възражението за смесване на принципите за ефективност и ефикасност с изискването за стабилност на инвестицията или постигане на заложени индикатори. При последното, се извършва формална проверка за постигане на заложени в проекта индикатори, докато в случая при оценка спазване на принципа за ефикасност се прави анализ за съотношение между разходван ресурс и постигнат резултат. Резултатите от проверките са свързани с дейностите по проекта и са с оглед поставените цели, за които в случая няма никакви данни да са изпълнени в нарушение на принципа за ефективност. Доколкото безвъзмездната финансова помощ е целева и е свързана с постигането на конкретни резултати, в настоящия случай не се доказва постигането на икономически ефект от разходването на същата. Целевите средства, предоставени по проекта, макар и разходвани за закупуването на определени машини, не предполагат при всички положения неговата икономическа обоснованост предвид, че същите не се използват по предназначение. С оглед установеното бездействие от страна на бенефициера, вложените средства в проекта не успяват да обосноват заложената цел във връзка с неговото финансиране. При тези данни правилни са изводите на Ръководителя на Управляващия орган, за наличие на нарушение на принципите за добро финансово управление по чл. 4 § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 във връзка с чл.33, §.1, б. б и в от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046. Нередността по чл.70, ал.1, т.3 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) изисква нарушаване на принципите по чл.4, § 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013. Разпоредбата на чл.4, пар.8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 година е препращаща. Органът в случая правилно е съобразил действащия към датата на издаване на обжалвания административен акт финансов регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на ЕП, който отменя Регламент 966/2012 година. По безспорен начин, реализираните в действителността факти осъществяват състава на чл.33, §1, б. б и в от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, тъй като чрез тях се засягат целите на проекта. Заявените цели за разширяване капацитета на предприятието и повишаване енергийната ефективност на производството не са постигнати, поради което е налице липса на икономическа обоснованост на направената инвестиция и съответно правилно е мотивирано нарушение на принципа на добро финансово управление. Съответно, правилен е и изводът на първоинстанционния съд, че фактите субсумират изписаните като нарушени правни норми, и същите правилно са квалифицирани като нередност по т.2 от Приложение 2 към чл.2, ал.3 от Наредбата за посочване на нередности. Елемент на фактическия състав на нередността в действителност, както посочва и касаторът, е нанасянето или възможността от нанасяне на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. Допуснатите от бенефициера нарушения в случая са от такова естество, че сочат на извод за пълно неизпълнение на заложените цели/резултати, като по никакъв начин не може да се говори за постигане на най-добро съотношение между заложен ресурс и постигнат резултат. В случая, в съответствие с чл. 72, ал. 3, във вр. с ал. 4 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) размерът на финансовата корекция правилно е определен чрез процентен показател, установен в Наредбата. Тежестта на нарушението, сочещо на непостигане на поставените цели не оправдава поставяне на различен процентен показател корекция. Неоснователни са възраженията на касатора, че в случая не може да се говори за пълно неизпълнение на целите на проекта, тъй като били извършвани действия по подаване на заявлението за БФП, организиране изпълнението на договорните задължения, закупуване на оборудването. Както бе посочено по-горе нито кандидатстването за подпомагане чрез средства от ЕСИФ, нито закупуването на процесното оборудване е самоцелно и може да се отдели от поставените по проекта цели. Процедурата по определяне на финансова корекция е самостоятелна процедура, регламентирана в чл. 70 и сл. от ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). В рамките на същата, при проверка за спазване на принципите за ефикасност и ефективност, бенефициерът следва да ангажира доказателства за постигане на поставените по проекта цели. В случая не се обследва факта дали същите цели са поставени в съответствие с целите в рамките на процедурата, а дали са постигнати така както са заложени в проекта на бенефициера. Общите фрази за постигането им не съставляват доказателствено средство в процеса. Неоснователно е възражението на касатора, че нарушение на принципа за ефикасност има когато се констатира недопустим разход, предявен за верификация, когато същият е неотносим към целите на проекта. Процедурата по верификация на разходите по проекта не е предмет на обсъждане в настоящото производство. Процедурата по определяне на финансова корекция е самостоятелна процедура. Извършената преценка за постигане на планираните резултати и съотношението между ресурс и резултат е относима към съставомерните за нарушението факти. Резултатите от нея не обосновават извод нито за ефективност, нито за ефикасност при разходване на целевите средства. Касационната инстанция няма да обсъжда изводите на съдебната експертиза във връзка с касационните възражения на дружеството, тъй като всички изводи са направени на база една фактура 67/29.11.2019 година. Правилен е изводът на съда, че ако единственият приход на дружеството от производство и продажба на процукция е по тази една фактура, изводът за единично използване на оборудването и инцидентна дейност за периода 2018 -2020 година се потвърждава по категоричен начин. И при зачитане на тази фактура от 18 750 лева, отнасянето й към разходите за амортизация на активите и на средствата, вложени от бенефициера по проекта в размер от 637 903, 14 лева, сочи на категоричен извод за неефективност при използване на ресурса. На самостоятелно основание е извода за неизползване на ресурса във връзка със заложените цели при съобразяване с локалната насоченост на помощта същата е регионална инвестиционна такава. Нарушението свързано с правото на Съюза, което обективно е довело до нарушаване на принципите не ефективност и ефикасност винаги създава потенциална възможност за настъпване на вреда в бюджета на Съюза. Ако бенефициерът бе спазил принципите за добро финансово управление същото би довело до ефикасно и ефективно разходване на предоставените от Съюза финансови средства. Още веднъж съдът посочва, че помощта не се предоставя самоцелно. В случая разходите за помощта са предоставени без бенефициерът да е постигнал целите на проекта си, като при пълното неизпълнение на сочените цели дължи връщане на помощта изцяло. По отношение на процентния показател корекция, в действителност т.2 от Приложение 2 към чл.2, ал.3 от Наредбата за посочване на нередности, дава възможност по преценка на Ръководителя на Управляващия орган процентния показател да бъде намален на 25, 10 или 5 на сто. В конкретната хипотеза органът е определил 100% финансова корекция. Компетенциите на съда са единствено да осъществи контрол за законосъобразност върху размера на корекцията без да има правомощия да измени така определения размер. Същият е изцяло в оперативната самостоятелност на административния орган. Съобразявайки фактите по спора и извода за пълно непостигане на целите по проекта, касационната инстанция приема, че в тази хипотеза по никакъв начин не може да се постави въпроса за различен процентен показател корекция. Последният въпрос може да се постави при доказване на определена степен на постигане на целите по проекта, за каквато степен говори чл.33, §.1, б.в от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046. В случая правилно е прието, че при липса на степен на постигане на поставените цели, липсва основание за прилагане на по-нисък процентен показател. Касационната инстанция не споделя възражението на касатора за необоснованост на обжалвания съдебен акт, който не е съобразил сочената съдебна практика. АПК не борави с понятието задължителна съдебна практика. Доколкото решенията не са по тълкувателни дела и по преюдициални спорове съобразяването им от решаващия съд не е задължително. Цитираните съдебни решения касаят самостоятелни съдебни и административни актове, като в хода на съдебните производства е налице различна фактическа установеност, с оглед представените по делата доказателствени средства отнасящи се до различни бенефициери. Предвид гореизложеното, касационната инстанция приема, че като е отхвърлил жалбата на КВП - консулт ЕООД срещу решение РД-16-807 от 02.09.2020 година на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 година, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който трябва да бъде оставен в сила. Ответната страна не претендира разноски по делото, поради такива не следва да бъдат присъждани. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, състав на Върховния административен съд