Решение № 10368 от 3.08.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6290/2010 г.

Решение № 10368 от 3.08.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6290/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Националната здравноосигурителна каса срещу решение № 4052 от 25.03.2010 г. по адм. дело № 9627/2009 г. на Върховния административен съд, пето отделение, в частта, с която са обявени за нищожни т. 229. изр. 2 и т. 229.2 от решение № РД-УС-04-17/20.01.2009 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса и са отменени т. 189.13 и т. 229.1 от същото решение на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса. Решението в частта, с която е отхвърлена жалбата на Българския лекарски съюз срещу т. 189.9, т. 189.17, т. 227, т. 227.1, т. 227.2, т. 227.3, т. 228 и т. 229, изр. 1 от решение № РД-УС-04-17/20.01.2009 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса, не е обжалвано и е влязло в сила. В касационната жалба се правят оплаквания за недопустимост на обжалваното решение поради липса на права на процесуално представителство по отношение на изпълнителите на медицинска помощ от страна на Българския лекарски съюз - касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК. Алтернативно, касаторът твърди, че решението в обжалваната част е неправилно поради нарушение на материалния закон - основание за касационно обжалване по чл. 209, т. 3, предл. първо АПК. В касационната жалба са направени доводи, че обявените за нищожни части от цитираното решение на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса (УС на НЗОК) са постановени в рамките на правомощието на посочения орган да определя реда за сключване на договори с изпълнителите на медицинска помощ и обема, цените и методиката за заплащане на помощта. Оплакването за неправилна отмяна на решението по т. 189.13 е аргументирано също с довода, че изискването, установено с посочената точка, е поставено във връзка със сключването на договорите с изпълнителите на медицинска помощ и не касаят утвърждаването, нито изменят медицинския стандарт "Клинична лаборатория", поради което не противоречи на по-високия по степен акт Наредба № 10 от 10.05.2006 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаването на медицински стандарт "Клинична лаборатория". В касационната жалба се сочи, че това изискване гарантира оценка на качеството на лабораториите, а оттам и качеството на обслужването на здравноосигурените лица. Касаторът поддържа, че отменената т. 229.1 от решението на УС на НЗОК съответства на чл. 55, ал. 4 (отм.) от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и съдът незаконосъобразно не е отчел, че регулативните стандарти са изцяло съобразени с цитирания закон и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2009 г. Ответникът - Български лекарския съюз, е представил писмено становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е неоснователна. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в законоустановения 14-дневен срок за касационно обжалване и от надлежна страна. Съдът, като извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и правилността на решението в обжалваната част съгласно чл. 218, ал. 2 АПК и разгледа касационната жалба на посочените в нея основания, прие следното: Съдът, за да обяви за нищожни т. 229. изр. 2 и т. 229.2 от решение № РД-УС-04-17/20.01.2009 г. на УС на НЗОК, издадено на основание чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО за определяне на условия, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, реда за сключване на договорите с тях и други условия по чл. 55, ал. 2, т. 2, 4, 6 и 7 ЗЗО, е приел, че са издадени извън рамките на компетентността на издателя. С т. 229., изр. 2 се предвижда отчетените над определения с т. 227 размер дейности да не се заплащат и да се извършва проверка в лечебното заведение - изпълнител на болнична помощ, като се прилагат разпоредбите на глава двадесета и двадесет и първа от Националния рамков договор - 2006 г. (НРД - 2006). Според т. 229.2 в случай, че изпълнителят не сключи допълнителното споразумение по т. 229. 1 (при актуализация на договорените стойности за дейностите за болнична медицинска помощ по смисъла на т. 227.1 от решението на УС на НЗОК), договорът се прекратява без предизвестие от страна на НЗОК. Съдът е счел, че съгласно нормата на чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО (редакция, ДВ, бр. 113/2007 г., действаща към датата на постановяване на решението) УС на НЗОК определя условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ и реда за сключване на договори с тях; отделните видове медицинска помощ; обема, цените и методиката на заплащане на помощта; документацията и документооборота и списъците с диетични изделия и медицински храни за специални медицински цели и цените, по които НЗОК напълно или частично ги заплаща; условията за предписване и получаване на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели (чл. 55, ал. 2, т. 1, 2, 4, 6 и т. 7 от ЗЗО, ред., ДВ, бр. 113/2007 г.). Съдът е счел, че УС на НЗОК няма правомощия да регламентира условията за налагане на санкции и условията и реда за контрол по изпълнението на договорите (правомощия по чл. 55, ал. 2, т. 9 и т. 11 от ЗЗО, ред. ДВ, бр. 113/2007 г.), които не са включени в обхвата на предоставените на УС на НЗОК правомощия. Прието е, че в отклонение от рамките на компетентността, предоставена със закона, органът регламентира ред за контрол на изпълнението на договорите и предвижда санкции за изпълнителите на болнична помощ, включително едностранно прекратяване на сключения договор, поради което обжалваното решение в частта по т. 229. изр. 2 и т. 229.2 е нищожно. В отменителната част първоинстанционното решение е обосновано с нарушение на материалноправни разпоредби и противоречие с нормативни актове от по-висока степен. Относно т. 189.13 от решението съдът е счел, че в тази част то противоречи на уредбата в раздел V, т. 2.1 от Наредба № 10 от 10.05.2006 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт "Клинична лаборатория", съгласно която всяка клинична лаборатория е задължена да участва в национална или чуждестранна нетърговска система за външна оценка на качеството, т. е. нормата въвежда задължение за провеждане на външна оценка на качеството, като предоставя възможност за избор между българска или чуждестранна нетърговска система, без да налага ограничения. Съдът е счел, че с т. 189.13 УС на НЗОК създава несъществуващо задължение, което представлява допълнително ограничение, непредвидено в наредбата, а именно лечебното заведение, което иска да сключи договор за оказване на болнична помощ, да представи сертификат за участие само в Българската национална система за външна оценка на качеството (БНСВОК) по клинична лаборатория или копие от сертификат за успешно приключил контролен цикъл по програмата за контрол на качеството по БНСВОК, поради което е налице колизия между материалноправни норми, основание за отмяна на обжалваното решение в тази част. За основание за отмяна на решението в частта по т. 229.1 е прието противоречие с изискванията на НРД - 2006 г. относно актуализацията на договорените стойности на дейностите за болнична медицинска помощ. Съдът е счел, че в отклонение от чл. 203 НРД - 2006 с цитираната точка от обжалваното решението са въведени изисквания към изпълнителите на болнична помощ, които не намират опора в нормативната уредба. Цитираният текст на договора предвижда изпълнението на бюджета за болнична помощ да се наблюдава от УС на НЗОК на месец и тримесечие, като при очаквано превишаване на бюджета се предприемат действия по подписване на анекс, като в случай, че между страните не се постигне съгласие, УС на НЗОК взема решение за коригиране на цените и обемите на клиничните пътеки, което решение е задължително за договарящите (чл. 203, ал. 2 и ал. 4 от НРД 2006 г.). Прието е, че в противоречие с договора, решението в посочената точка въвежда императивни изисквания към изпълнителите на болнична помощ, които са длъжни да подпишат допълнително споразумение, като при несъгласие подлежат на санкциониране, поради което е налице основание за отмяна. Настоящият петчленен състав намира, че е неоснователно оплакването в касационната жалба за недопустимост на обжалваното решение поради това, че БЛС като съсловна организация няма право процесуално да представлява лекарите - физически лица, тъй като това означава да се презюмира, че всички те са упълномощили БЛС за това, и такава функция на БЛС не е уредена сред тези по чл. 5 ЗСОЛЛДМ. БЛС е съсловна организация на лекарите, създадена със ЗСОЛЛДМ и овластена със специални правомощия по този закон в областта на здравното осигуряване и здравеопазването, т. е. БЛС в качеството му на юридическо лице, създадено по силата на специален закон може да бъде носител на публични субективни права и задължения, предвид което представлява организация по смисъла на § 1, ал. 2 от ДР на АПК. Като такава, на второ място, тя има право на оспорване по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК и правният интерес на БЛС от оспорването на решението на УС на НЗОК е обусловен от обстоятелството, че съюзът в качеството на съсловна организация изразява законните интереси на изпълнителите на медицинска помощ - физически лица на основание чл. 5, т. 1, 2, 4 и 7 ЗСОЛЛДМ. Именно в качеството си на съсловна организация, в която членуват всички лекари, които упражняват професията си, по силата на чл. 3, ал. 1 БЛС и предвид правомощията на съюза да представлява своите членове и защитава професионалните им права и интереси, както и да представлява същите като страна при сключване на Националния рамков договор по задължителното здравно осигуряване, БЛС се явява страна с надлежна процесуална легитимация за обжалване на решението на УС на НЗОК, тъй като с него нормативно се уреждат условия за упражняване на професията на изпълнителите на медицинска помощ (лекари). Предвид законовия статут на БЛС да представлява интересите на лекарското съсловие, има пряк и непосредствен интерес от подаване на жалбата. Решението в обжалваната част е правилно по следните съображения: Законосъобразно съдът по същество е приел, че решението на УС на НЗОК в частите по т. 229, изр. 2 и т. 229.2 е нищожно поради липса на материална компетентност. Правилни са изводите на съда, че като е уредил правила за контрол и санкциониране на изпълнителите на болнична помощ, УС на НЗОК е навлязъл в предмет на регламентиране, за уредбата на който няма правомощия, а именно тези по чл. 55, ал. 2, т. 9 ЗЗО (редакция, ДВ, бр. 113/2007 г.). Цитираната разпоредба дефинира правоотношенията между НЗОК и изпълнителите на медицинска помощ по контрола по изпълнението на договорите между тях, която материя съгласно законовата делегация на чл. 55, ал. 2 в цитираната редакция се урежда от НРД, а не с решение на УС на НЗОК. Аналогично, обжалваният подзаконов нормативен акт в частта по т. 229.2 е нищожен, тъй като установява санкция за изпълнителите на болнична помощ, изразяваща се в едностранно прекратяване на договора с изпълнителя на болнична помощ от НЗОК на предвидено в цитираната точка ново основание - неподписване на допълнителното споразумение по т. 229.1 от същия акт, което основание не се съдържа в НРД-2006. Прекратяването на договора е санкция по смисъла на чл. 236, ал. 1, т. 2 НРД-2006, а тази материя се урежда само посредством изготвяне на такъв договор от представителите на НЗОК и на съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина (чл. 55, ал. 2, т. 11 ЗЗО, редакция, ДВ, бр. 113/2007 г.). Неоснователен е доводът в касационната жалба, че обявените за нищожни части от решението са приети в рамките на правомощията на УС на НЗОК да определя при неподписване на национален рамков договор за съответната година реда за сключване на договори с изпълнителите на медицинска помощ и обема, цените и методиката за заплащане на помощта. Видно от текста на обявената за нищожна т. 229 изр. 2, първата съставна част на изречението повтаря по смисъл нормата на първото изречение, като предвижда, че отчетените над нормативно установения размер стойности на средствата по т. 227 не се заплащат на изпълнителите на болнична помощ, поради което в тази част обявената за нищожна точка не внася нова уредба и е безпредметна. Втората част на изречението предвижда извършване на проверка на изпълнителите на болнична помощ при надвишаване на посочените стойност и препраща към прилагането на разпоредбите на глава двадесета "Контрол, осъществяван от длъжностни на НЗОК" и глава двадесет и първа "Санкции при неизпълнение на договорите за оказване на медицинска помощ" от НРД - 2006, което предполага именно, че се касае до уредба на отношения, попадащи в рамките на подлежащите за уреждане от НРД, съгласно чл. 55, ал. 2, т. 9 и 11 ЗЗО (редакция, ДВ, бр. 113/2007 г.), а именно такива за контрол по изпълнението на договорите и налагане на санкции. С приемането на този текст от УС на НЗОК се въвежда ново конкретно основание за извършване на проверка от НЗОК - отчитане от страна на изпълнителите на болнична помощ на стойности над размера по т. 227 от обжалваното решение, което незаконосъобразно презюмира, че отчетените стойности над определените от УС на НЗОК са резултат от нарушение при изпълнението на договорите. Въвеждането на това конкретно основание за проверка и санкциониране на изпълнителите на болнична помощ противоречи на уредбата по НРД - 2006 в глава двадесета "Контрол, осъществяван от длъжностни на НЗОК", на който са общо уредени условията и реда за извършване на проверки на всички изпълнители на медицинска помощ, без изброяване на конкретни основания (поводи) за това. Неоснователно касаторът твърди, че предвиденото едностранно прекратяване на договора с обявената за нищожна т. 229.2 от обжалвания подзаконов нормативен акт при отказ изпълнителят на болнична помощ да подпише допълнителното споразумение по т. 229.1 при актуализация на договорените стойности на дейностите за болнична медицинска помощ по т. 227.1 няма санкционен характер. Предвид обстоятелството, че съгласно чл. 236, ал. 1, т. 2 НРД - 2006 прекратяването на договора с едномесечно предизвестие е уредено като санкция за неизпълнение на задълженията по договора и основанията за едностранно прекратяване от НЗОК без предизвестие на индивидуалния договор на изпълнител на медицинска помощ са изчерпателно уредени в чл. 88 НРД - 2006, незаконосъобразно е да се въвежда ново основание за това и то само по отношение на изпълнителите на болнична помощ. С това нововъведено основание за едностранно прекратяване на договора се прикрива фактическо санкциониране на изпълнителя на болнична помощ за отказа да подпише допълнителното споразумение. Изложеното по-горе се подкрепя от нормативната уредба и е тясно свързано с мотивите на съда за отмяна поради противоречие с чл. 203 НРД - 2006 на т. 229.1 от обжалваното решение на УС на НЗОК, с което е предвидено при актуализация на договорените стойности на дейностите за болнична медицинска помощ по смисъла на чл. 227.1 изпълнителите на болнична помощ да подписват допълнителни споразумения към сключените от тях договори, именно за отказ за подписването на които е предвидено едностранното прекратяване на договорите без предизвестие от НЗОК. Съгласно чл. 203 НРД - 2006 при необходимост от коригиране на обеми и цени във връзка с изпълнението на бюджета за болнична помощ се подписва анекс на НРД от договорните партньори, а в случай, че не се постигне съгласие УС на НЗОК взема решение за коригиране на обемите и цените на клиничните пътеки в срок до 30 юни, като решението става задължително за всички договорни партньори от първо число на следващия месец (чл. 203, ал. 4 НРД - 2006). Съгласно чл. 55, ал. 4 (отм.) ЗЗО в случай, че НРД не бъде сключен при условията и в сроковете на ЗЗО считано от 1 януари на съответната година, за която няма сключен НРД, цените и обемите за заплащане на помощта се определят съгласно бюджета на НЗОК за съответната година, т. е в случая по Закона за бюджета на НЗОК за 2009 г. (отм.). Предвид това в обжалвания подзаконов нормативен акт от т. 227 до т. 227.3 е възпроизведен чл. 5, ал. 1 - 4 от ЗБНЗОК 2009. Съгласно чл. 5, ал. 5 от същия закон УС на НЗОК утвърждава ред за прилагане на ал. 1 - 4 на цитирания член. Незаконосъобразно, както е приел съдът по същество, УС на НЗОК в обжалваната т. 229.1 от решението, под формата на утвърждаване на ред за прилагането на т. 227 - 227.3, съответно чл. 5, ал. 1 - 4 ЗБНЗОК 2009 (отм.) създава едностранно задължение за подписване на допълнителни споразумения към индивидуалните договори за изпълнителите на болнична помощ, в отклонение от уредбата на закона. От съдържанието на т. 227 - 227.3, които уреждат компетентността на НЗОК и РЗОК да определя стойността на дейностите за болнична медицинска дейност и контролирането и коригирането на тези стойности следва, че редът, който УС на НЗОК утвърждава касае вътрешнослужебното изпълнение на посочените дейности от длъжностните лица и структурите на НЗОК, но не може посредством утвърждаването на такъв ред да създава права и задължения за трети за НЗОК страни, каквито са договорните партньори, в частност да създава задължение за подписване на допълнително споразумение от изпълнителите на болнична помощ на основание, непредвидено в НРД, и да санкционира изпълнителите на болнична помощ с автоматично едностранно прекратяване на договорите без предизвестие при отказ да се подпише това споразумение. Този извод се подкрепя и от терминологията на закона, в който е посочено, че УС на НЗОК "утвърждава" ред за прилагане на т. 227, т. е. законодателят не е овластил УС на НЗОК да приема норми за прилагането на тази разпоредба, които норми да обвързват договорните партньори. Както правилно е приел тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение, такава обвързваща сила относно изпълнителите на болнична помощ има решението на УС на НЗОК за коригиране на обемите и цените по чл. 203, ал. 4 НРД - 2006, която хипотеза е приета при подписването на НРД по взаимно съгласие на всички договорни партньори, в това число БЛС, и с която по силата на взаимното съгласие при подписването на НРД едностранно с решение на УС на НЗОК се създават задължения за изпълнителите на болнична помощ като при подписване на договор. Предвид изложеното, законосъобразни са изводите на съда по същество, че т. 229.1 е приета в противоречие с уредбата на НРД - 2006, поради което цитираната част от подзаконовия акт правилно е отменена от съда по същество. В същото време неоснователно касаторът твърди, че упражнявайки правомощията си по чл. 55, ал. 2, т. 1 ЗЗО (редакция, ДВ, бр. 113/2007 г.) да определя условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ, както и реда за сключване на договорите е предвидил основанието за прекратяването на договорите по т. 229.2 от решението на УС на НЗОК, тъй като не се касае до условия и ред за сключване на договорите, а до ново основание за тяхното прекратяване, несъществуващо в НРД - 2006. Правилно е и становището на съда по същество относно незаконосъобразността на т. 189.13 от решението на УС на НЗОК поради противоречие с уредбата на раздел V, т. 2.1 от Наредба № 10 от 10.05.2006 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт "Клинична лаборатория". Текстът на цитираната т. 2.1 от посочената наредба е ясен и създава задължение за всяка клинична лаборатория да участва в национална или чуждестранна нетърговска система за външна оценка на качеството. Следователно, правилни за изводите на съда, че с по-високия по степен нормативен акт е предоставена възможност на клиничните лаборатории да избират между българска или чуждестранна система за външна оценка на качеството, поради което ограничителното изискване по т. 189.13 от решението на УС на НЗОК към лечебните заведения да представят копие от актуален сертификат за участие само в Българската национална система за външна оценка на качеството за да сключат договори с НЗОК за оказване на болнична помощ е незаконосъобразно. Предвид горното, решението в обжалваната част следва да бъде оставено в сила. По искането за разноски за касационната инстанция, направено с писмената защита на процесуалния представител на БЛС адвокат Иван Сотиров, макар и основателно с оглед изхода на спора, не следва да се присъждат разноски, тъй като по делото в настоящата инстанция няма данни БЛС да е понесъл такива за адвокатско възнаграждение. В представеното пълномощно № 83/26.05.2010 г. от председателя на БЛС в полза на адвокат Сотиров не е вписана уговорена и заплатена сума за процесуално представителство, а по делото няма договор за правна защита и съдействие между същите страни. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,