Решение № 6605 от 16.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4873/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020" (ОПОС), чрез пълномощник, против решение № 1618 от 06.04.2026 г. по адм. д. № 803/2024 г. на Административен съд - Пазарджик, с което съдът е отменил решение № 94 от 19.06.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган за определяне на финансова корекция на Община Велинград. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебното решение поради постановяването му при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател съдът не е обсъдил всички относими доводи и възражения на страните, както и събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и е преповторил твърденията на жалбоподателя. Сочи, че е налице вътрешно противоречие в мотивите на съдебния акт. Твърди, че съдебният акт е постановен при отклонение от предметните предели на съдебния контрол. Според касатора при разглеждане на делото съдът не е изяснил напълно фактическата обстановка и не е обсъдил възраженията му, свързани с доказателствата от НИМХ. Посочва, че не е разрешил по надлежен ред спора относно доказаността и законосъобразността на спиранията. Сочи, че съдът не е анализирал констатациите относно липсата на достатъчна одитна следа. Касаторът не отрича метеорологичните данни, а липсата на убедителна и проследима връзка между тези данни и продължителността на спиранията. Счита за неправилни изводите за липса на соченото в акта нарушение и навежда доводи, че същото е безспорно установено и представлява нередност, за която да бъде определена финансова корекция. По подробно изложени съображения иска отмяна на решението като неправилно и произнасяне по съществото на спора с отхвърляне на подадената от общината жалба като неоснователна. Претендира разноските по приложен списък. Ответникът Община Велинград, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба като неоснователна. Иска присъждане на съдебните разноски по делото. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че във връзка с изпълнението на сключен между страните административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020" по процедура чрез директно предоставяне „Рекултивация на депа за закриване, предмет на процедура по нарушение на правото на ЕС по дело С-145/14“ бенефициерът Община Велинград е провел открита процедура по възлагане чрез публично състезание с предмет „Закриване и рекултивация на общинско депо за битови отпадъци в землището на гр. Велинград, местност „Реповица“, община Велинград“ и е сключил договор за възлагане на обществена поръчка с избрания изпълнител „Балканика енерджи“ АД. Съгласно чл. 2, ал. 1 от договора срокът за извършване на техническа рекултивация - част от предмета на обществената поръка, е 184 календарни дни, считано от датата на подписване на протокола за откриване на строителната площадка и определяне на строителната линия и ниво на строежа, и приключва с подписването на необходимите актове съгласно изискванията на действащата нормативна уредба за контрол и приемане на СМР и СРР и актовете за въвеждане в експлоатация, в това число констативен акт за установяване годността за приемане на строежа (част, етап от него) - Приложение № 15 към чл. 7, ал. 3, т. 15 от Наредба № 3 от 31 юли 2003 година, заповед на основание на чл. 23, ал. 1, т. 1, ал. 2 и ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за опазване на земеделските земи, одобрен от кмета на общината, протокол на комисия за приемане на техническата рекултивация съгласно Раздел V от Наредба №26 от 2.10.1996 г. за рекултивация на нарушени терени, подобряване на слабопродуктивни земи, отнемане и оползотворяване на хумусния пласт. Срокът за изпълнение на биологичната рекултивация е 61 календарни дни и започва да тече след приключване изпълнението на техническата рекултивация по реда, предвиден в договора, и приключва с подписването на необходимите актове съгласно изискванията на действащата нормативна уредба за контрол и приемане на СМР и СРР и актовете за въвеждане в експлоатация. Съгласно чл. 2, ал. 4 от договора сроковете по ал. 1 не включват периодите на съгласувателни процедури и приемане на работата, съгласно действащото законодателство и договорa. За посочените периоди е допустимо спиране на изпълнението на една или повече дейности от предмета на договора. Разпоредбата на ал. 5 от договора предвижда, че в случай на неблагоприятни метеорологични условия, които правят изпълнението на СМР невъзможно или при възникване на друга законова хипотеза, страните спират изпълнението на СМР по реда, предвиден в Наредба № 3 от 31.07.2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството. В случай на спиране при условията на ал. 5 срокът за изпълнение на СМР се удължава с периода на надлежно осъщественото спиране на строителния процес. По постъпил сигнал за нередност УО е извършил проверка и констатирал нарушение, за което е уведомил бенефициера, като му е дал възможност за възражения и представяне на допълнителни документи. Бенефициерът е представил възражения. Ръководителят на УО на ОПОС с оспореното пред първоинстанционния съд решение № 94/19.06.2024 г. е приел, че при провеждане на откритата процедура бенефициерът е допуснал нарушение на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), във връзка с ал. 1, т. 7 ЗОП, вр. с чл. 121, ал. 1 и ал. 2 ЗОП, посочил го е като нередност по т. 23, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата), за която е определена финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договора с изпълнителя. Административният съд - Пазарджик е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което го е отменил. Според съда основанието за спиране на СМР е било предварително изрично посочено в проекта за договор и е било известно на всички бъдещи участници в процедурата по ЗОП, поради което всички са били поставени в този смисъл пред равни условия и са могли да преценят какви срокове за изпълнение на поръчката могат да оферират, имайки предвид, че могат да настъпят извънредни ситуации и други обективни причини, каквито са лишите метеорологични условия. Обосновал е, че предвид доказателствата по делото, причина за удължаване на срока на договора в случая е именно наличието на такива обстоятелства, като промяната в срока на изпълнението в тази хипотеза е следствие от съществуваща изначално договореност между страните. Приел е, че има същностна разлика между изменение на договора и неговото неточно изпълнение във времево отношение. Според първоинстанционния съд в случая са налице достатъчно доказателства от надлежния и компетентен орган, които са останали неоспорени, видно от които се установяват валежи, довели до невъзможност за работа по предмета на договора (рекултивация на отпадъци), което е свързано с напояване на отпадъците, падналото количество валежи независимо без съмнение води до отежняване на материалите, респективно, до необходимостта за спиране дейността по договора, за което са издадени необходимите документи с прилагане на справки за валежи. Обосновал е краен извод за липса на основание за определяне на финансова корекция на Община Велинград, поради което е отменил акта като материално незаконосъобразен. Решението е правилно. Правилен е изводът на съда за компетентността на издателя на акта и спазване на законоустановената форма при издаването му. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи касаят задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви - чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. Съдът е постановил решението си и в съответствие с материалния закон. Като правно основание на състава на нередността издателят на акта е посочил т. 23, б. „а“ от Приложение № 1 към Наредбата за посочване на нередности, обоснована с нарушение на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП във връзка с ал. 1, т. 7 ЗОП, вр. с чл. 121, ал. 1 и ал. 2 ЗОП. Точка 23, б"а" от Наредбата посочва като нередност всяко незаконосъобразно изменение на договор за обществена поръчка, като установява неговите признаци. Съществена промяна на елементите на договора (като цената, естеството на строителството, срока на изпълнение, условията на плащане, използваните материали) е налице, когато промяната прави изпълнения договор съществено различен по характер от първоначално сключения. Във всеки случай изменението ще се счита за съществено, когато са изпълнени едно или повече от условията по чл. 116, ал. 5 ЗОП. Според разпоредбата на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП изменение на договор за обществена поръчка се смята за съществено по смисъла на ал. 1, т. 7, когато са изпълнени едно или повече от следните условия: изменението въвежда условия, които, ако са били част от процедурата за възлагане на обществена поръчка, биха привлекли към участие допълнителни участници или кандидати, биха позволили допускането на други участници или кандидати, различни от първоначално избраните, или биха довели до приемане на оферта, различна от първоначално приетата; изменението води до ползи за изпълнителя, които не са били известни на останалите участници в процедурата. Преди да бъде извършена преценка доколко твърдяното изменение на договора е съществено по смисъла на посочените разпоредби от ЗОП, следва да бъде проверено дали изобщо има допуснато изменение на срока на договора. При договорите за възлагане на дейности във връзка с проведена по реда на ЗОП обществена поръчка приложение намират разпоредбите на Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) и Търговския закон (ТЗ), предвид чл. 120 ЗОП, според който ЗЗД и ТЗ се прилагат за всички неуредени въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяването на договорите за обществени поръчки. В конкретния казус административният орган е обосновал твърдението си за нередност по т. 23, б. „а“ от Наредбата с доводи за неоснователно удължен срок за изпълнение на дейностите по договора поради липса на материалноправните предпоставки за това и неспазване на първоначално предвидения такъв при наличие на подобна възможност. По делото не е спорно, че срокът за извършване на техническата рекултивация от страна на изпълнителя е 184 календарни дни и същият започва да тече от датата на подписване на протокол обр. 2 за определяне на строителна линия и ниво на строежа - 04.02.2021 г. Дейностите се считат за изпълнени с предаването на обекта с протокол обр. 15 за установяване годността за приемане на строежа без забележки, а именно на 13.09.2022 г. Дейностите по техническата рекултивация са приключили за 586 дни, т.е. срокът е удължен със 356 дни. При изпълнението на договора строителството е спирано поради неблагоприятни метеорологични условия. Установено е, че страните не са сключили допълнително писмено споразумение, насочено към изменение на срока за изпълнение на договорените дейности. Както правилно приема и първоинстанционният съд, в административния акт от страна на УО не са направени констатации за наличие на други писмени доказателства, установяващи съгласуване на волята на страните по договора за неговото изменение, а и такива не се установяват в хода на съдебното производство. Въпреки че възложителят е поставил условие в документацията за максимален срок на извършване на техническата рекултивация от 184 календарни дни, конкурентната среда не е нарушена именно предвид клаузата на чл. 2, ал. 4, от Договора за възлагане на обществената поръчка, съгласно която сроковете по ал. 1 не включват периодите на съгласувателни процедури и приемане на работата, съгласно действащото законодателство и договорa. Уточнено е, че за посочените периоди е допустимо спиране на изпълнението на една или повече дейности от предмета на договора. Съгласно чл. 1, ал. 4 от Наредба № 3 от 31.07.2003 година, съставените и оформени съгласно изискванията на тази наредба актове и протоколи имат доказателствена сила за установяване на обстоятелствата свързани със започване, изпълнение и въвеждане на експлоатация на строежите. Тази доказателствена сила в действителност не е необорима, но тя се простира основно върху фактите досежно състоянието на строежа към момента на спирането му. Дори и да се приеме, че в рамките на образуваното производство е направено оспорване на доказателствената сила на съставените Актове обр. 10/11 в частта за декларираните обстоятелства за спиране на строителството, не се променя крайният извод на съставите на ВАС в насока, че целта на сочените актове и тяхната удостоверителна сила е друга, като чрез тях не може да се доказва съгласувана воля на страните по договора за изменението му в частта досежно срока за изпълнение. Това е така, тъй като предназначението на актовете е друго и те не удостоверяват воля в насока изменение на срока на изпълнение на договора. Те единствено удостоверяват настъпването на факти и обстоятелства, предвидени в договора и приложимата нормативна уредба като основание за временно спиране на строителството. Спирането на строителството в конкретния случай е на основание, предвидено в документацията и сключения договор за изпълнение. Отразените в изготвените актове констатации не са оборени нито от органа, нито в съдебното производство. Ето защо касационната инстанция приема, че изразено намерение за предоговаряне на срока на поръчката, различно от писмено споразумение, не се извежда от други писмени доказателства, които да са изготвени в хода на комуникацията между страните по договора за обществена поръчка. По делото не е установено по безспорен начин, че спирането на дейностите по изпълнението е без основание за определен период, надхвърлящ посочения от избрания изпълнител срок в офертата. В случая неблагоприятните метеорологични условия са основание за спиране на срока за извършване на техническата рекултивация и спрямо тази договорна клауза е формирана конкурентната среда. Спирането на строежа не е и в хипотеза на нарушение на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП във връзка с ал. 1, т. 7 ЗОП, вр. с чл. 121, ал. 1 и ал. 2 ЗОП. Това е така, тъй като не са въведени допълнителни условия, които да не са били известни на останалите участници в процедурата по поръчката или които да са били приложени само спрямо спечелилия участник и в негов интерес. На следващо място, касационният съдебен състав приема, че сочените от органа факти не попадат в хипотезата на чл. 121, ал. 1 и ал. 2 ЗОП, доколкото в досието се съдържат всички актове Образец 10, въз основа на които е спирано строителството. Също така изводите на административния орган за липса на одитна следа не попадат в обхвата на приетата нередност по т. 23, б. „а“ от Приложение 1 към Наредбата, за която да бъде определена финансова корекция. Сочената от ръководителя на УО хипотеза визира случаи, в които липсата на документална проследимост е във връзка с възлагането на поръчката, а не с нейното изпълнение. Не може да се приеме за съществено изменение на договора всяка промяна, още по-малко такава, за чието възможно проявление участниците са предварително уведомени още с документацията на поръчката, защото в този случай не се въвежда изменение на никоя клауза от договора. Не е спорно, че в утвърдената документация, в частност в проекто-договора е предвидена клауза за възможностите за спиране на СМР, което не следва да се отразява на срока за изпълнение. При наличие на обективна невъзможност за изпълнение на СМР, каквато е установена по делото с акт обр. 10, срокът спира да тече. След като не се установява незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка, изразяващо се в промяна на срока за изпълнение на СМР като един от съществените елементи на договора, то не е изпълнен съставът на нередност по т. 23, б. „а“ от Приложение 1 към Наредбата, за която да бъде определена финансова корекция. Обжалваното решение не страда от наведените в касационната жалба пороци. При извършената служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не установи други основания за отмяна, поради което съдебният акт следва да бъде оставен в сила. С оглед изхода на делото пред настоящата инстанция своевременно направеното от пълномощника на Община Велинград искане за присъждане на разноските по делото е основателно. Видно от представения договор за правна защита и съдействие, както и от приложените фактура и преводно нареждане, общината е заплатила адвокатско възнаграждение в размер на 4 800 евро. Ръководителят на УО още с касационната жалба е направил възражение за прекомерност на претендирани от насрещната страна разноски с мотив за липса на фактическа и правна сложност на спора. Според касационния съдебен състав възражението е неоснователно. При съобразяване с гореизложените мотиви относно предмета на спора, защитимия материален интерес, постъпилият по делото писмен отговор по подадената от насрещната страна касационна жалба, както и явяването на пълномощника в съдебно заседание за защита на становището си по делото, размерът на претендираните разноски за адвокатска защита е справедлив и обоснован. Воден от горното, Върховният административен съд