Решение № 1067 от 29.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15492/2014 г.

Решение № 1067 от 29.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15492/2014 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 12779 от 28.10.2014 г., постановено по административно дело № 6002/2014 г. на тричленен състав от пето отделение на Върховния административен съд е: 1) отменена заповед № РД-02-16-238 от 28.03.2014 г., издадена от министъра на регионалното развитие; 2) осъдено Министерство на регионалното развитие да заплати на Георги Маринов Стоев сумата 800 лв. разноски по делото. Така постановеното решение е оспорено с касационна жалба от министъра на регионалното развитие и благоустройство (поради промяна на наименованието на министерството), подадена от пълномощника му юрк. Георгиева, като неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Искането е атакуваното решение да бъде отменено изцяло. Ответникът - Георги Маринов Стоев от гр. София, чрез пълномощника си адвокат Николов, в писмени бележки и в съдебно заседание изразява становище за правилност на атакуваното с касационната жалба решение и моли за потвърждаването му. Претендира и присъждане на разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, поради което предлага оспореният с нея съдебен акт да бъде оставен в сила като правилен. Върховният административен съд, в петчленен състав на втора колегия, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в законоустановения преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която оспореното решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. Развитите доводи от касаторовия повереник не опровергават правните изводи на съда. Предмет на съдебна проверка за законосъобразност в производството по реда на чл. 126 от АПК във връзка с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) пред тричленния състав на Върховния административен съд е оспорената от Георги Маринов Николов заповед № РД-02-16-238/28.03.2014 г. на министъра на регионалното развитие, с която на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение като "главен експерт" в отдел "Маркетинг", главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие" при Министерство на регионалното развитие, поради получаване на възможно най-ниска обща оценка при атестиране. За да отмени заповедта, решаващият съдебен състав от пето отделение на ВАС е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби. Атакуваното съдебно решение е валидно и допустимо. То е постановено по отношение на административен акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от компетентен съд в рамките на правомощията му, след надлежно сезиране от активно легитимирана страна. Обжалваният съдебен акт не страда и от твърдяните от касатора пороци, представляващи отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Решението на тричленния състав, с което жалбата до него е уважена, е постановено и при правилно прилагане на закона. Съдът е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички факти от значение за спорното право, и е извел правилни изводи, които се възприемат изцяло от настоящия съдебен състав. Атакуваният съдебен акт се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях, и е отговорено на всички относими инвокирани възражения. Необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не са били допуснати в подложеното на касация съдебно решение. Неоснователни в тази връзка са оплакванията в касационната жалба за неправилна интерпретация на релевантните факти, с оглед на което са и твърденията на касатора за необоснованост. Фактите по делото са правилно установени. Със заповед № РД-02-16-110/25.02.2013 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството Георги Стоев е бил преназначен от длъжността "държавен експерт" в длъжността "главен експерт", ранг I младши в отдел "Мониторинг", главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие" при Министерство на регионалното развитие и благоустройството. Впоследствие наименованието на министерството се изменя на Министерство на регионалното развитие, като със заповед № РД-02-16-622/9.08.2013 г. на министъра на регионалното развитие, Георги Стоев е преназначен на длъжността "главен експерт", ранг I младши, отдел "Мониторинг", главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие" при Министерство на регионалното развитие. На служителя е извършено годишно оценяване на изпълнението на длъжността, като това оценяване е оформено във формуляр по приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Наредбата). Видно от представения формуляр на Стоев му е извършено атестиране за длъжността "държавен експерт", а периода за оценяване е от 1.01.2013 г. до 31.12.2013 г. В индивидуалния работен план, върху който се изготвя оценката на изпълнението на длъжността, са посочени 10 точки. Посочено е още, че междинната среща е проведена на 18.07.2013 г., като коментарът на оценяващия ръководител е, че атестираният служител изпълнява преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план не на нивото на изискванията. По отношение на годишната оценка оценяващият ръководител е извел, че е налице неприемливо изпълнение на целите, заложени в индивидуалния работен план, като изложените мотиви сочат за незадоволително ниво на знания и умения, необходими за ефективно изпълнение на целите, чести пропуски на важни срокове и пренебрегване на изискванията за качество, нарушение на вътрешните правила и процедури, както и пропуски да се актуализират данни. От формуляра обаче не може да се установи компетентността на оценяващия ръководител, който е нормативно установен в чл. 4 от Наредбата, тъй като не са посочени имена и длъжността. Първоинстанционният съд е приел, че не е посочена дата на заключителната среща. Не се установява и длъжността и имената, съответно и компетентността на контролиращия ръководител, който е разгледал възражението на атестирания служител, а само датата на потвърждаване на изготвената оценка за неприемливо изпълнение. Така поставената оценка е оспорена от Георги Стоев, който е подал възражение по предвидения в Наредбата ред (Приложение № 4) от 18.03.2014 г., като видно от Приложение № 5 от 24.03.2014 г., което се попълва от контролиращия ръководител при подадено възражение по отношение на поставената от оценяващия ръководител оценка, "неприемливото изпълнение" на длъжността е потвърдено, като по този начин оценката е станала окончателна. По делото е представена длъжностна характеристика по отношение на длъжността "главен експерт", отдел "Мониторинг", главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие" при Министерство на регионалното развитие, която е разработена и утвърдена на 9.08.2013 г., т.е. почти пет месеца след преназначаването на Стоев на посочената длъжност. От тази длъжностна характеристика е видно, че длъжността "главен експерт" стои под длъжността "държавен експерт" в структурата на организацията. Липсва обаче длъжностна характеристика за длъжността "държавен експерт", за която е извършено оценката на изпълнение на длъжността. Към момента на изготвяне на индивидуалния работен план - 14.01.2013 г., Георги Стоев все още не е бил преназначен на длъжността "главен експерт" в отдел "Мониторинг". При извършено сравнение между длъжностната характеристика за длъжността "главен експерт" и индивидуалния работен план за длъжността "държавен експерт" се установяват съществени различия. Заложеното в т. 1 на индивидуалния работен план изискване за длъжността "държавен експерт" да следи за напредъка на проектите, да подготвя справки, доклади и необходимата информация по изпълнението на проектите, не фигурира в преките задължения на длъжността "главен експерт". Същото се отнася и за посоченото в т. 4 от индивидуалния работен план за участието като наблюдател в процедура за избор на изпълнители на проекти на Министерство на образованието, младежта и науката, както и на други конкретни бенефициенти, като попълва Контролен лист за проверка на процедурата. Не се установява в длъжностната характеристика наличието на посочените задължения, както и предвиденото в т. 8. В работния план е заложено още, че "държавния експерт" следва да осигурява координация с цел събирането на необходимата за изготвянето на годишния/окончателен доклад данни и информация, докато такова задължение не е вменено на "главния експерт", видно от длъжностната му характеристика. Законосъобразен е изводът на съда, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и при противоречие с материалноправните разпоредби, тъй като основанието за издаването й - възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността и по-конкретно процедурата по оценяването, е опорочена, което от своя страна е довело и до негативното за служителя атестиране. Съгласно чл. 4, ал. 1 от Наредбата оценяващ е ръководителят, на когото съответният служител е непосредствено подчинен. От длъжностната характеристика на Стоев, утвърдена едва на 9.08.2013 г., лицето, което следва да проведе атестирането на Стоев, трябва да бъде началник на отдел "Мониторинг". В настоящият случай обаче не може да се установи нито името на оценяващия ръководител, още по-малко длъжността на лицето, което е извършило атестирането, за да се прецени компетентността му да осъществи оценяването. Според чл. 5, ал. 1 от Наредбата контролиращ е ръководителят, на когото оценяващият ръководител е непосредствено подчинен, като в случая това следва да е заместник главен директор на главна дирекция "Програмиране и регионално развитие". По делото няма данни и за името и длъжността на контролиращия орган, поради което не може да се установи дали компетентния орган се е произнесъл по възражението на Стоев в Приложение № 4 от 18.03.2014 г. С касационната жалба касаторът не е представил доказателства, които да опровергаят това обстоятелство, поради което и настоящият състав приема, че не е ясно дали изготвилото атестацията лице и контролиращият ръководител са изпълняващите длъжността началник на отдел "Мониторинг", съответно заместник главен директор на главна дирекция "Програмиране и регионално развитие". Според разпоредбата на чл. 7, ал. 1 от Наредбата при преназначаване на друга длъжност в същата администрация, при временно преминаване на държавна служба в друга административна структура, при командироване по реда на чл. 86а от Закона за държавния служител, при дългосрочно командироване в чужбина, както и при предсрочно прекратяване на командироването служителят се оценява за изпълнението на тази длъжност, която е заемал по-дълго през съответната година. Предвид изложеното и обстоятелството, че Стоев е преназначен на длъжността "главен експерт" на 25.02.2013 г. атестирането е следвало да бъде извършено за длъжността "главен експерт". От формуляра за оценка на изпълнението се установява обаче, че се касае за длъжността "държавен експерт". В действителност Георги Стоев към момента на изготвянето на индивидуалния работен план е упражнявал длъжността "държавен експерт", но няма данни дали междинната среща, която е проведена на 18.07.2013 г., и поставянето на окончателната годишна оценка с коя длъжност са съобразени, тъй като Стоев е преназначен на длъжността "главен експерт" на 25.02.2013 г. В приложение № 5 към чл. 24, ал. 2 от Наредбата контролиращият орган е посочил, че корекцията на годишната оценка е за изпълнение на длъжността "главен експерт", но не е коментирано дали корекцията, за която претендира атестираният, е направена въз основа на оценка за изпълнение на длъжността "държавен експерт", както е отбелязано във формуляра (приложение № 2) или е съобразена с изискването на чл. 7, ал. 1 от Наредбата и длъжността, която Стоев е изпълнявал през по-голяма част от проверявания период. Съществена е и разликата в изискванията, заложени в работния план, които касаят длъжността "държавен експерт", и задълженията, които са възложени на "главния експерт" в длъжностната характеристика. Според чл. 9, ал. 1 изготвянето и съгласуването на индивидуалния работен план се извършват съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания, като се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. В случая индивидуалният работен план касае длъжност, която ответникът по касация е изпълнявал до 25.02.2013 г., а оценявания период обхваща 1.01.2013 г. - 31.12.2013 г. След като служителят е преназначен на друга длъжност е следвало да му бъде изготвен нов индивидуален работен план, който да отговаря на вменените му с длъжностната характеристика задължения. Видно е, както приел мотивирано и съда, че с липсата на нов индивидуален работен план за длъжността "главен експерт", отговорния за съставянето на индивидуалния работен план оценяващ ръководител (чл. 9, ал. 1 от Наредбата) не е изпълнил задължението си съобразно законовите изисквания и така поставил процеса на оценяване на незаконосъобразно основа. Нарушено е изискването и на чл. 9, ал. 4 от Наредбата, според което броят на целите в индивидуалния работен план не трябва да надвишава 7, а заложените в индивидуалния работен план цели са 10 на брой. Изложеното обуславя извода за наличието на съществени неточности при изготвянето на индивидуалния работен план, което от своя страна се отразява и води до необективна и неправилна междинна и крайна оценка на атестирания. От друга страна, както бе посочено по-горе, индивидуалния работен план следва да се изготви съобразно заложените в длъжностната характеристика основна цел, преки задължения, управлявани ресурси и компетентности. Длъжностната характеристика на Георги Стоев за длъжността "главен експерт" е разработена и утвърдена едва на 9.08.2013 г., т.е. повече от 5 месеца след преназначаването му на посочената длъжност и след провеждане на междинната среща, от което може да се направи извод, че оценката на работата му за 2013 г. е за изпълнение на длъжността "държавен експерт", която той е упражнявал по-малко от 2 месеца през периода на оценяването. Съгласно чл. 8, ал. 2 във връзка с чл. 8, ал. 1, т. 1 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители, в едномесечен срок от настъпване на промените се разработва и утвърждава проект на изменената длъжностна характеристика. Изискването на посочената разпоредба в настоящия случай не е спазено, като длъжностната характеристика на Стоев е утвърдена 5 месеца след промяната в характера и организацията на работата му, което от своя страна се е отразило и на крайната му годишна оценка. Заложените цели в индивидуалния му работен план надвишават преките му задължения, посочени в длъжностната характеристика за длъжността "главен експерт", поради което обективно невъзможно е при липса на конкретни задължения, да се постави оценка върху изпълнението им. Съгласно чл. 13, ал. 1 от Наредбата заключителната среща се провежда в периода 01 - 31 януари. Твърденията на касатора, че заключителната среща е проведена на 13.03.2014 г., тъй като служителят е бил в отпуск от 1.01.2014 г. до 31.01.2013 г. са недоказани и неоснователни. В отговора на касационната жалба ответникът е заявил, че е отсъствал в периода от 13.01.2014 г. до 16.01.2014 г., като през останалите дни от месец януари е бил на работа. Касаторът не е представил заповед за ползване на отпуск от Георги Стоев или друг документ, удостоверяващ това отсъствие на служителя през целия месец януари 2014 г., поради което твърдението му за липса на нарушение на чл. 13, ал. 1 от Наредбата от оценяващия ръководител е неоснователно. Разбира се, че е възможно в рамките на този период (целия или част от него) служителят да е в отпуск. Именно поради това и законодателят е дал възможност срещата да бъде проведена до седем дни след завръщане на служителя. Не са посочени причини от органа за непровеждане на срещата до 7 февруари, както и такива, които да налагат провеждането й едва на 11.03.2014 г. В случая по делото липсват каквито и да било доказателства, че заключителната среща е била насрочена в рамките на законово определения период и единствено отсъствието на служителя е причина за нейното провеждане след срока. Поради това и съдът правилно приел, че е налице нарушение на законовите изисквания. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че не са спазени показателите за годишната оценка: степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. Оценяващият ръководител е използвал абстрактни изрази, без да се е позовал на конкретно посочени нормативни изисквания, които служителят не изпълнява или нарушава. В мотивите на оценяващия ръководил за определяне на оценката за изпълнението не са обсъдени конкретно нито степента на постигане на целите, нито показаните компетентности, сочещи, че е налице неприемливо изпълнение на целите в индивидуалния работен план. От изложеното следва, че поставената оценка от оценяващия ръководител е в противоречие с материалния закон, което се отразява и при формиране на окончателната оценка от контролиращия ръководител. Освен това при формиране на окончателната оценка контролиращият ръководител не е обсъдил напълно възражението на Стоев (приложение № 4) и по-конкретно анекс 1 към приложение № 4. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец. Посочените изисквания в случая не са спазени. Разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 2 от ЗДСл предвижда ежегодна оценка на изпълнението на длъжността на държавните служители по система от критерии, чрез които се оценяват постигането на предварително съгласувани цели, степента на изпълнение на задълженията и професионалните компетентности, при спазване на предвидената в Наредбата процедура. Оценяването на изпълнението на длъжността се извършва въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи, както и от показаните компетентности. От изложеното по-горе следва, че с неспазването на изискванията на Наредбата, оценяващия ръководител и контролиращия ръководител са нарушили и разпоредбите на чл. 76, ал. 1 и чл. 76, ал. 5 от ЗДСл. Допуснатите нарушения на чл. 4, ал. 1, чл. 5, ал. 1, чл. 7, ал. 1, чл. 9, ал. 1 и ал. 4, чл. 13, ал. 1, чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от Наредбата, както и на чл. 76, ал. 1 и ал. 5 от ЗДСл, са довели до неотразяване безпристрастно и обективно преценката за изпълнение на длъжността, за която служителят е оценяван с оглед индивидуалния работен план за друга длъжност, на която служителят е работил по-малко от два месеца. Следователно получената от Стоев обща оценка при атестирането като съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби не обосновава прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването и изискванията на цитирания текст за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е незаконосъобразна. Ето защо, като е направил извод в този смисъл, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, съответстващо на материалния закон. Доводите на касатора, че съдът се е произнесъл по въпроси, неподлежащи на съдебен контрол, са неоснователни. Съдът е проверил съответствието на отделните етапи на оценяването с изискванията на Наредбата и на ЗДСл, но не и правилността на поставените оценки, което в случая дори да беше допустимо, е невъзможно да бъде извършено с оглед липсата на конкретни факти и обстоятелства, обосноваващи поставените оценки. Обжалваното решение е обосновано. Направените от съда изводи за незаконосъобразност на обжалвания административен акт се подкрепят от събраните по делото доказателства. С оглед изложеното, Върховният административен съд намира, че обжалваното решение съответства на материалния закон, постановено е при спазване на съдопроизводствените правила и е обосновано, поради което не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. Като е уважил подадената до него жалба, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила. Предвид изхода на спора и своевременно заявеното искане за присъждане на разноски от ответника по касация, Министерството на регионалното развитите и благоустройство следва да бъде осъдено да заплати на Георги Маринов Стоев разноски в размер на 600 (шестстотин) лева, видно от договора за правна защита и съдействие № 430227 от 5.12.2014 г., както и от списъка с разноски, представен по настоящото дело. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,