Решение № 426 от 11.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5972/2018 г.

Решение № 426 от 11.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5972/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество България – Турция 2007 – 2013 г., седалище гр. София, ул. "Св. Св. Кирил и Методий" № 17-19 срещу Решение № 1344 от 01.03.2018 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 13383/2017 г.

С обжалваното решение съдът отменя Решение №РД-02-14-1060 от 27.12.2016 г. на ръководителя на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество България – Турция 2007 – 2013 г., с което на основание чл. 73, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове на Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" е определена финансова корекция в размер на 2 965, 02 лв.

І. Становища на страните:

2. Касационният жалбоподател - ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество България – Турция 2007 – 2013 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК.

Сочи, че с извършените от Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" разходи в размер на 2 965, 02 лв. са нарушени член 126, точка 2 и член 30 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (Регламент № 966/2012). Нарушена е и националната разпоредба на чл. 5, ал. 1, т. 1 от Постановление № 275 на Министерския съвет от 23.11.2009 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по Програмата за трансгранично сътрудничество между Република България и Република Турция по Инструмента за предприсъединителна помощ за програмния период 2007 – 2013 г. (ПМС № 275/2009 г.).

Излага подробно фактите по делото, в т. ч. и досежно компетентността му да извърши последваща проверка, и сочи, че изводът на съда за допустимост на разходите е в противоречие с т. 6. 10. от Наръчника за изпълнение на проекти финансирани по Третата покана за набиране на проектни предложения № 2007 СВ161 Р0008-2013-3, версия 1, февруари 2014 г. (Наръчника).

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на Сдружение "Агенция за Европейска интеграция". Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от юрисконсулт Н. Николова.

2. Ответникът по касационната жалба – Сдружение "Агенция за Европейска интеграция", счита същата за неоснователна.

Съдът правилно е приел, че органът в оспорения акт не е посочил коя от категориите нередности по смисъла на чл. 70, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) приема, че е осъществена, поради което е налице липса на правно основание. Правилен счита и извода на съда за смесване на института на недопустимия разход и на финансовата корекция.

Излага подробно фактите по делото като сочи допуснатите от органа фактологически грешки. Сочи, че съдът е разгледал акта и като отказ от верификация като в съответствие с доказателствата по делото и релевантната нормативна уредба е направил обоснован и правилен извод за допустимост на разходите.

В представена по делото писмена защита моли съда да задължи административния орган да възстанови финансовата корекция съобразно искане за плащане № 2 от 03.11.2016 г., което счита за пряка законна последица от влязлото в сила съдебно решение.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. К. Миланов, адвокатска колегия, гр. Ямбол.

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователна. Съдът правилно е приел оспорения акт за незаконосъобразен поради липса на правно основание за издаването му. Обоснован счита и извода на съда за липса на нарушение на принципите на добро управление, поради което не са налице и сочените основания за отказ от верификация на спорните разходи.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 24.11.2014 г., със Заповед №РД-02-14-1112, министърът на регионалното развитие и благоустройството определя главния директор на Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството за ръководител на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество между Република България и Република Турция 2007 – 2013 г.

2. На 27.10.2015 г. между ръководителя на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество между Република България и Република Турция 2007 – 2013 г. и Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" е сключен Договор №РД-02-29-588 с предмет предоставяне на субсидия за проект "Уеб базирани езикови курсове по български и турски език" в размер на 99 708, 12 евро, от които 85% средства от Инструмента за предприсъединителната помощ и 15% средства от националния бюджет. В договора са регламентирани и:

а) качеството на водещ партньор на сдружението, неговите права и задължения;

б) условията за получаване на финансирането – между които и спазването на разпоредбите на договора, в т. ч. приложенията към него, националното законодателство и правото на Съюза;

в) срока на изпълнение – 12 месеца;

г) чл. 5 "Допустими разходи" – предвидените в бюджета на операцията (Приложение І), необходими за периода на изпълнение и платени;

д) чл. 15 – условията на установяване на нередност, измама и за възстановяване на средства;

е) в Приложение І са предвидени разходи за наем в размер на 2 400 евро за 12 месеца;

ж) приложение на договора е Ръководство за изпълнение на проекта, версия 2, м. юни 2014 г., т. 2, което регламентира изискванията към разходите, в т. ч. за договор за наем: "Разходите ще се считат за допустими само при условие, че е нает нов офис за целите на проекта, което е различен от офисите на организацията, участваща в проекта, или офис на организацията, който е бил нает по-рано се използва изключително от екипа на проекта за целите на проекта. "

3. На 28.10.2015 г., в изпълнение на Договор №РД-02-29-588, Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" сключва договор за наем с "Ведани ВДН" ООД – офис, находящ се на адрес гр. Хасково, бул. "Съединение" № 10, офис 1, стая 1 при цена 200, 00 евро на месец. За платения наем са съставени фактури № 103 от 15.01.2016 г. за срок от три месеца и стойност 1 173, 48 лв. и № 114 от 27.07.2016 г. за срок от шест месеца и стойност 2 346, 96 лв.

4. На 02.11.2016 г., с акт, рег. № 99-00-2-822, ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество между Република България и Република Турция 2007 – 2013 г. уведомява Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" за получен на 12.10.2016 г. сигнал за нередност – представен разход за офис в периода 28.10.2015 г. – 15.06.2016 г. без в този период офисът да е послужил за административен офис за целите на проекта, както и за намерението на органа да определи финансова корекция.

5. На 17.11.2016 г. Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" възразява като представя доказателства за извършване на дейност по проекта в процесния период в офиса в гр. Хасково, бул. "Съединение" № 10.

6. На 27.12.2016 г., с Решение №РД-02-14-1060, издадено на основание чл. 73, ал. 1 ЗУСУСЕФ, ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество между Република България и Република Турция 2007 – 2013 г. на основание чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ определя на Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" финансова корекция в размер на 2 965, 02 лв. представляващ наем за офис за периода 28.10.2015 г. – 15.06.2016 г.

7. На 12.01.2017 г. Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" обжалва Решение №РД-02-14-1060 пред Административен съд, София град.

8. На 29.05.2017 г., с Решение № 3598, постановено по административно дело № 856/2017 г., Административен съд, София град, отхвърля жалбата на Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" срещу Решение №РД-02-14-1060.

9. На 28.11.2017 г., с Решение № 14469, постановено по административно дело № 9087/2017 г., Върховният административен съд отменя Решение № 3598 и връща делото на същия съд за ново разглеждане от друг състав.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган – съгласно чл. 5, ал. 1 във вр. с чл. 7, ал. 1 във вр. с чл. 52 от Меморандума за разбирателство на Република България, представлявано от министъра на регионалното развитие и благоустройството, и правителството на Република Турция, представлявано от генералния секретар по въпросите на Европейския съюз, за изпълнение на Програмата за трансгранично сътрудничество България – Турция по Инструмента за предприсъединителна помощ (Меморандума), обнародван в Държавен вестник, бр. 51 от 05.07.2011 г., ратифициран със закон, Държавен вестник, бр. 12 от 08.02.2011 г., и Заповед №РД-02-04-1112 от 24.11.2014 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството главният директор на Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството е ръководител на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество между Република България и Република Турция 2007 – 2013 г. и е компетентен да определи финансови корекции.

Съдът приема, че в хода на административното производство органът не е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила като е спазил изискването на чл. 73, ал. 2 във вр. с § 5 ЗУССЕСИФ, но е допуснал нарушение на изискванията за форма – чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, тъй като не е посочил правно основание за издаване на акта. Органът се е позовал общо на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ, но не е посочил, коя от неговите девет хипотези е имал предвид. Дори и да се приеме, с оглед на позоваването на член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент І2988/95) и на изброените нарушени разпоредби на националното право и на правото на Съюза, че органът е имал предвид точка 9, то е следвало да посочи конкретният случай на нередност, определен като такъв в Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата). Липсата на правно основание лишава съда от възможност да извърши контрол за законосъобразност и е основание за отмяна на акта.

Съдът приема, че органът е смесил института на финансовите корекции и на отказа от верификация на разход.

С оглед на мотива на органа за финансова корекция - недопустимост на разходите, съдът е извършил и проверка за законосъобразност на отказа от верификация. Приел е, че доказателствата по делото не обосновават неизползване на офиса от 28.10.2015 г. до 15.06.2016 г., тъй като са налице доказателства за извършена на 05.05.2016 г. проверка на място именно в офиса на сдружението. Наред с това от факта, че кореспонденцията със Сдружението е извършвана на адреса на сдружението не може да се обоснове извод за неизползване на наетия офис, тъй като адресът на Сдружението е именно посочения в чл. 21 от Договор №РД-02-29-588 адрес за комуникация, а назначаването на мениджър на проекта около половин година след наемането на офиса също не може да обоснове извод за неизползване на офиса в процесния период.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го ответния.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон. Доводите, които излага в подкрепа на твърдяния порок на съдебното решение са изцяло насочени към извода на съда за допустимост на разходите. Но видно от изключително точните и подробни мотиви на обжалваното съдебно решение съдът е отменил акта защото първо, не съдържа правно основание за определената финансова корекция и второ, под твърдението за определяне на финансова корекция органът отказва верификация на разходи. Мотивите на съда за допустимост на разходите са изложени дотолкова, доколкото самият орган твърди, че недопустимия разход е основание за финансова корекция.

Съдът точно е установил приложимото право – Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета от 17 юли 2006 година за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (Регламент № 1085/2006), Регламент (ЕО) № 718/2007 на Комисията от 12 юни 2007 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (Регламент № 718/2007), Законът за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове на основание § 5 от същия; Наредбата.

Регламент № 1085/2006 регламентира Инструмента за предприсъединителната помощ. Съгласно член 18, параграф 1 от него всяко споразумение, произтичащо от регламента, осигурява защита на финансовите интереси на Съюза, а именно по отношение на измами, корупция и други нередности, в съответствие с Регламент № 2988/95. Член 138 от Регламент № 718/2007, който осигурява прилагането на Регламент № 1085/2006, регламентира определянето на финансови корекции чрез прилагането mutatis mutandis на съответните разпоредби от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 (Регламент № 1083/2006). Член 34 и 89 от Регламент № 718/2007 регламентират правилата за допустимост на разходите. По силата на § 5, т. 3 и 4 ЗУСЕСИФ законът се прилага за верификация на разходи и за определяне на финансови корекции по договори за безвъзмездно финансиране от Съюза по програми за европейско териториално сътрудничество, каквото представлява по своята същност и предоставянето на безвъзмездна финансова помощ по процесната програма, доколкото е елемент на трансграничното сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ. В чл. 57 ЗУСЕСИФ са определени общите изисквания за допустимост на разходите, чл. 60 и сл. ЗУСЕСИФ регламентират процедурата по верификация на разходите, а чл. 70 - 73 ЗУСЕСИФ – процедурата и основанията за определяне на финансова корекция.

От съдържанието на посочените разпоредби е видно, че и за договорите за безвъзмездна финансова помощ, чрез които се осъществява трансгранично сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ законодателят – на Съюза и националният, ясно разграничават изискванията за допустимост на разходите и възможността за нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право, което има или би могло да има отражение върху бюджета на Съюза, да се определят финансови корекции.

Както точно е определил съдът с оспорения акт органът, определяйки финансова корекция, е приел за нейно основание недопустим разход.

Недопустимият разход и финансовата корекция са два различни правни инструмента за защита на финансовите интереси на Съюза. Недопустимият разход, т. е. непризнаването за целите на проекта на извършен разход, е инструмент, който гарантира спазването на установените правила за разходване на средствата по проекта. Финансовата корекция е инструмент за възстановяване в бюджета на Съюза на неоправдан разход, извършен в следствие на нарушение на правото на Съюза или на свързаното с него национално право, за да се гарантира, че финансовия ресурс на Съюза е използван при спазване на правото на Съюза. За да е налице основание за определяне на финансова корекция е необходимо органът да е установил някое от визираните в чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ нарушения, които имат или могат да имат отражение върху бюджета на Съюза и с оглед на това да е определил размера на вредата – по един от двата метода визирани в чл. 72, ал. 2 и 3 ЗУСЕСИФ.

Като е определил недопустимия разход като нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право, което има или би могло да има отражение върху бюджета на Съюза, органът е нарушил материалния закон – не е доказал два от трите елемента от фактическия състав на нередността по смисъла на член 2, точка 7 от Регламент № 1083/2006 във вр. с член 138 от Регламент № 718/2007, а именно - нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право, което има или би могло да има отражение върху бюджета на Съюза.

Наред с това, както основателно сочи и съдът, органът не е посочил правно основание за определяне на финансовата корекция. Той дори не се е позовал на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ, видно от съдържанието на акта. А липсата на правно основание не дава възможност на съда да установи какво точно е целял органът с издадения акт, какво е приел за установено, за да може съдът да прецени установените по делото факти субсумират ли се под хипотезата на конкретна правна норма, която законодателят е предвидил като основание за определяне на финансова корекция. Позоваването от органа на член 30 и 126 от Регламент № 966/2012, на чл. 5, ал. 1, т. 1 ПМС № 275/2009 г. и на чл. 14, ал. 1 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз е неотносимо към определения от самия орган характер на задължението – финансова корекция, защото тези разпоредби не регламентират финансова корекция, а принципите на добро финансово управление и допустимостта на разходите.

Тези две нарушения на органа – липсата на релевантно правно основание и приемането за нередност на един недопустим разход, са достатъчни, за да направят акта му незаконосъобразен. Тъй като актът определя финансова корекция, а не недопустим разход, то не следва да се обсъждат доводите на касатора за недопустимост на разхода за наем на офис. Съдът не може да променя целта, с която органът е упражнил правомощието си и да изменя правното основание на оспорения акт – от финансова корекция на отказ от верификация. Ако органът счита, че разходът за наем на офис е недопустим би могъл да издаде акт на основание някоя от разпоредбите на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ във вр. със съответното конкретно правило за допустимост на разходите за процесната процедура. В производството по проверка на законосъобразността на този акт доводите на касатора биха били обсъждани.

В този контекст неоснователно е искането на ответника, направено за първи път с писмената защита в касационната инстанция, съдът да задължи органа "да възстанови финансовата корекция" "съобразно искане за плащане № 2 от 03.11.2016 г. ". Първо, касационната инстанция не може да променя предмета на делото. Предмет на касационната проверка е първоинстанционното съдебно решение, с което е отменено Решение №РД-02-14-1060. Второ, ако органът не се е произнесъл по искане за плащане ответникът има право да потърси правата си. И трето, ако органът не се е произнесъл по искането за плащате поради произнасянето с Решение №РД-02-14-1060, то отмяната на решението ще доведе до отпадане на основанието за непроизнасяне по искането за плащане и за органа ще е налице задължение да се произнесе по искането. Тъй като производството по издаване на Решение №РД-02-14-1060 не е започнало по искане на ответника съдът няма основание да върне преписката на органа за ново произнасяне.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са не само неоснователни, но и ирелевантни, тъй като визират допустимост на разходите, а не финансова корекция. Обжалваното решение е правилно. Съдът точно е установил незаконосъобразността на оспорения акт и мотивирано е обосновал допуснатите от органа нарушения. С оглед на това решението му следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, да заплати на Сдружение "Агенция за Европейска интеграция" направените по делото разноски. Същите, видно от доказателства по делото, са в размера на 437, 55 лв. адвокатско възнаграждение – договор за правна защита и съдействие от 16.04.2018 г., фактура № 69 от 26.09.2018 г., банково извлечение.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд