Решение № 7609 от 19.6.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10565/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на А. П. Ч. и Б. В. А. и двамата от гр. София, представлявани от пълномощниците адв. Т. Екимджиева и адв. М. Д. Костадинова, против Наредба Н-6 от 21.12.2022 г. за функционирането на Националната здравноинформационна система (Наредбата), издадена от министъра на здравеопазването, обн. ДВ. бр.103 от 24 декември 2022г., в сила от 01.01.2023 г. В жалбата се правят оплаквания за липса на материална компетентност на органа, издател на Наредбата. Поддържат се съображения за незаконосъобразност на Наредбата поради противоречие с чл. 10 от Закона за нормативните актове (ЗНА), нарушение на изискването за съразмерност (пропорционалност) на държавната намеса в индивидуалните права на гражданите, липса на ясно дефинирана цел, неспазване на релевантни правни стандарти на Съда на Европейския съюз (СЕС) и Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) и наличие на колизии на Наредба и конкретни разпоредби от нея с правни принципи и правни норми от по-висок ранг. По подробно изложени в жалбата и в съдебно заседание доводи се иска Наредбата да бъде отменена в цялост. В проведеното съдебно заседание се прави искане за присъждане на направените разноски в общ размер на 7 280 лв. съгласно приложен списък по чл. 80 от ГПК. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния представител юрисконсулт Здравкова, оспорва подадената жалба като неоснователна, поради което иска същата да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност по смисъла на чл. 78, ал. 5 от ГПК. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването. За да се произнесе, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, взе предвид следното: По допустимостта на оспорването: Жалбата е процесуално допустима като подадена от лица с правен интерес, съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 от АПК. От една страна, жалбоподателите д-р А. Ч. и Б. А. са лица, работещи в Амбулатория за извънболнична специализирана медицинска помощ Медико дентален център Инфинити ЕООД, лечебно заведение, развиващо дейност в областта на естетичната медицина и на денталната медицина и като такова попадащо в обхвата на атакуваната наредба, като медицинските и немедицински специалисти в лечебното заведение участват в оформянето на електронните здравни записи, а от друга страна жалбоподателите са пациенти и обекти на медицински прегледи, и като такива са засегнати от подзаконовия нормативен акт, поради което същите имат правен интерес от оспорване на Наредба Н-6 за функционирането на Националната здравноинформационна система. На основание чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От представената административна преписка се установява следната фактическа обстановка: Със заповед РД-02-18/15.02.2022 г. на министъра на здравеопазването /лист 77/ е определена работна група за изготвяне на проект на наредба по чл. 28г, ал. 6 и ал. 7 и чл. 28д, ал. 2 от Закона за здравето, като за целта използва при съобразяване на закона постъпилия в МЗ с вх. 26-00-391/01.02.2022 г. от Информационно обслужване АД проект на Наредба за изграждането и функционирането на Националната здравноинформационна система. В изпълнение на заповедта е изготвен доклад от заместник-министъра на здравеопазването изх. 26-00-391/04.04.2022 г. /л. 79/, до министъра на здравеопазването, като към доклада са приложени изготвени от работната група проект на наредба и мотивите към нея. В доклада е посочено, че Националната здравноинформационна система /НЗИС/ е в напреднала фаза на изграждане и е необходимо да бъде въведена наредба, с която да се урежда функционирането ѝ. Посочено е също така, че средствата за изграждането на НЗИС са осигурени от държавния бюджет и предложението няма да доведе до въздействия върху него. В случай на положително становище от ръководството на МЗ приложените документи ще бъдат публикувани за обществено обсъждане. Изготвени са и мотиви към проекта на Наредбата /л. 96-99/, съгласно които с проекта на наредба се очертава нейният предмет и се въвеждат необходимите правила за работа на системата, чрез които се изгражда, поддържа и функционира съвременна информационна инфраструктура за събиране, обработване и съхраняване на информация за здравното състояние на населението. За работата на НЗИС е необходимо очертаване на структурата на системата като елементи (здравни записи и бази данни) и функционалности, както и структурата на системата в технологично отношение, което проектът постига. Проектът очертава подробно процесите и взаимовръзките между елементите на системата и нейните потребители така, че да осигури нейното функциониране. Особено внимание проектът отделя на генерирането, формата, съдържанието и поддържането на основния елемент в дейността на системата електронния здравен запис на гражданина. Очертава се структурата на електронния здравен запис. Въвеждат се правила за достъпване до информацията в електронния здравен запис при спазване на Закона за здравето, Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни, както и на ЗЗЛД и актовете по прилагането му. Определят се и правилата, по които в НЗИС се включва втората основна част от системата - посочените от закона регистри, информационни бази от данни и системи, и условията и редът за тяхното водене в системата. Въвеждат се правилата, по които се реализират взаимоотношенията между участниците в системата, а също и обменът на данни с други регистри, информационни системи и бази данни. Цели се въвеждане на необходимата подзаконова регламентация на основните въпроси от значение за структурирането и функционирането на НЗИС, очертани от Закона за здравето, и по този начин да се осигури действието на системата. Очакваните резултати от въвеждането на уредбата в непосредствен план са свързани със създаването на всички необходими условия в страната да функционира НЗИС при определените й от Закона за здравето съдържание, форма, принципи и функционалност. В перспектива уредбата ще допринесе за постигане на целите, заложени от закона при създаването на НЗИС, които са посочени в мотивите на проекта. Посочено е също така, че след извършена преценка за съответствие с европейското право е установено, че обществените отношения, предмет на проекта на наредба, не са регламентирани в европейското законодателство. Уредбата на обществените отношения, предмет на проекта на наредба, е въпрос на национално решение и е от компетентността на отделните държави членки. Проектът на наредба отчита правата на лицата, произтичащи от пряко приложимия Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни. С решение по т. 12 от Протокол-Решение 10 от заседание, проведено на 05.04.2022 г. на ръководството на МЗ /л. 106-107/ е одобрен предложения проект на Наредбата, като се направени няколко добавки в текста и проекта на Наредбата, заедно с мотивите към него, е публикуван на 07.04.2022 г. на интернет страницата на МЗ за обществено обсъждане и на Портала за обществени консултации на Министерския съвет за 30-дневен срок /л. 111-113/. В рамките на обществените консултации са постъпили становища и е изготвена справка за предложенията и становищата в периода за обществените обсъждания от 07.04.2022 г. - 07.05.2022 г. /л. 148-257/. Отразено е кои от тях са приети и кои не са приети. Изложени са мотиви защо не се приемат направени предложения от участници в общественото обсъждане. Представен е доклад на заместник-министъра на здравеопазването /л. 146-147/ изх. 26-00-391/17.06.2022 г. до министъра на здравеопазването, с който приложено е представен проекта на Наредбата с отразени постъпилите предложения. С решение по т. 12 от Протокол-Решение 21 от проведено на 17.06.2022 г. заседание на ръководството на министерството на здравеопазването /л. 292/ разглеждането на проекта на Наредбата е отложено, поради изчакване на становище на Информационно обслужване АД. С писмо изх. 37-00-111/08.07.2022 г. /л. 404/ от министъра на здравеопазването до председателя на Комисията за защита на личните данни е направено искане за предварителна консултация по чл. 36 от Регламент (ЕС) 2016/679, като са приложени проекта на Наредбата, мотивите към него и Оценка на въздействие върху защитата на данните. С писмо изх. ПНМД-01-67#7/14.09.2022 г. от КЗЛД до министъра на здравеопазването е изпратено Становище на Комисията за защита на личните данни рег. ПНМД-01-67/2022 г. от 14.09.2022 г. /л. 420-436/. При проведено съгласуване по чл. 7з от ЗЕУ с министъра на електронното управление с писмо изх. МЕУ-6854/22.07.2022 г. до министъра на здравеопазването са изпратени бележки и коментари по проекта на Наредбата. С решение по Протокол-Решение 68 от проведено на 13.12.2022 г. заседание на ръководството на министерството на здравеопазването /л. 449/, е приет окончателно проектът на Наредбата и е одобрена справка за отразяване на становищата, получени в хода на обществените консултации, която да се публикува на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации. Наредбата е изпратена до "Държавен вестник" за публикуване с придружително писмо изх. 31-07-40/21.12.2022 г. /л. 833/. Обнародването е направено в ДВ, бр. 103/24.12.2022 г., в сила от 01.01.2023 г. По основателността на оспорването: Наредба Н-6 за функционирането на Националната здравноинформационна система е издадена от министъра на здравеопазването по законова делегация от чл. 28г, ал. 6 и 7 и чл. 28д, ал. 2 от Закона за здравето. Новоприетата Наредба Н-6 за функционирането на Националната здравноинформационна система е обнародвана в ДВ. бр.103 от 24 декември 2022 г. и е влязла в сила на 01.01.2023 г. Неоснователно е твърдението на жалбоподателите за липса на материална компетентност на министъра на здравеопазването за издаване на Наредбата. Приемането на акт със съдържание извън рамките на делегираната компетентност като материя със закон, обосновава извод за липса на материална компетентност на органа и оттам извод за нищожност на приетия акт. Предвид чл. 192а от АПК компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му. Нормативните административни актове уреждат обществените отношения, възникващи при прилагането на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. С чл. 28г, ал. 6 и ал. 7 от Закона за здравето на министъра на здравеопазването е предоставена компетентността да определи видът на информацията, която лечебните и здравните заведения подават в Министерството на здравеопазването за създаването и поддържането на електронните здравни записи на гражданите, начинът на нейното предоставяне, условията и редът за предоставянето ѝ, както и условията и редът за водене на регистрите, информационните бази от данни и системи, включени в Националната здравноинформационна система, а с ал. 2 на чл. 28д от Закона за здравето е предоставена компетентност на министъра на здравеопазването да определи с наредбата условията и реда за предоставяне на достъп до информацията в електронния здравен запис на гражданите и на лицата по ал. 1, т. 2, 3 и 4 (лечебните и здравните заведения и Националната здравноосигурителна каса при и по повод осъществяване на функциите си; застрахователните дружества, лицензирани по т. 2 или по т. 1 и 2 от раздел ІІ, буква "А" на приложение 1 към Кодекса за застраховането; държавни органи, за които е предвиден в закон достъп до регистри с национално значение) след изрично писмено съгласие. Както са посочили жалбоподателите, формално погледнато в цитираните норми на ЗЗдр. не са включени посочените в чл. 1, ал. 1, т. 4 от Наредбата информационна сигурност и защита на личните данни в НЗИС и в чл. 1, ал. 2 от Наредбата структурата на НЗИС и съдържанието на електронния здравен запис на гражданите. Тезата на жалбоподателите не отчита факта, че съгласно чл. 28г от ЗЗдр. предмет на уреждане в подзаконовия нормативен акт е функционирането на създадената със закона Национална здравноинформационна система, в която се събира, обработва и съхранява информация за здравното състояние на населението чрез създаването и поддържането на електронен здравен запис на гражданите, който по дефиниция от чл. 13, ал. 1 от Наредбата представлява структура от данни за всяка една от извършените от медицинските и немедицинските специалисти в лечебните и здравните заведения дейности, с които се създава или използва здравна информация за гражданина или които са относими към неговото здравно състояние независимо от неговия здравен статус и източника на финансиране на съответната дейност. Самото създаване и поддържане на НЗИС е иманентно свързано със събиране, обработване и съхраняване на информация за здравното състояние на лицата, която предполага обработването на личните данни на гражданите. Липсата на нормативна уредба на тези въпроси изисква тяхното детайлно нормативно уреждане в подзаконов нормативен акт. Същевременно чл. 31, ал. 1 от Наредбата предвижда, че обработването на личните данни, включително здравните данни, става при условията на ОРЗД и ЗЗЛД. От анализа на посочените разпоредби се налага извода, че компетентността на министъра на здравеопазването за издаване на наредбата е в рамките на законовата делегация. Неоснователно е твърдението, че приемането на наредбата нарушава чл. 10 от ЗНА, според който обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен /ал. 1/, а обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен /ал. 2/. Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Цитираните разпоредби на АПК и ЗНА въвеждат недопустимост да се уреждат с наредба обществени отношения, уредени вече с нормативен акт от по-висока степен. Съгласно § 7 от ЗР на Наредба Н-6 от 21 декември 2022 г. за функционирането на Националната здравноинформационна система, наредбата се издава на основание чл. 28г, ал. 6 и 7 и чл. 28д, ал. 2 от Закона за здравето. Предвид посочения в разпоредбата на чл. 1 от Наредбата предмет на регулация не се установява едновременното действие на два нормативни акта, уреждащи едни и същи обществени отношения, което би довело до нищожност. Уредените от Наредбата обществени отношения не са предмет на регулация в Закона за защита на личните данни, а от друга страна в чл. 31, ал. 1 от Наредбата изрично е посочено, че личните данни на физическите лица в системата, включително здравните им данни, се обработват чрез НЗИС единствено за целите на НЗИС съгласно посоченото в Наредбата при условията на Общия регламент относно защитата на данните и на Закона за защита на личните данни и актовете по прилагането му и при спазване на реда и условията на тази наредба. Липсва друг нормативен акт, който да регламентира същия вид обществени отношения и който да действа едновременно с оспорената наредба. С оглед изложеното доводът на жалбоподателите за нарушение на чл. 10 от ЗНА е неоснователен. Оспореният нормативен административен акт е приет в предписаната от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Процедурата по приемане е в съответствие с разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). За да се осигури адекватна нормативна регулация на съответните обществени отношения, изработването на проектите на нормативните актове се подчинява на специалните административнопроизводствени правила на чл. 26 - чл. 28 от Глава Трета от ЗНА. Разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА установява принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които следва да бъдат зачитани при изработването на проект на нормативен акт. За осигуряване приложението на цитираните принципи алинея 2 на чл. 26 поставя изискване към съставителя на проекта на нормативен акт преди внасянето му за издаване или приемане от компетентния орган да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. За заинтересовани лица в тази хипотеза следва да се считат изброените в чл. 18, ал. 1 от ЗНА , които могат да правят предложения за усъвършенстване на законодателството: държавните органи, юридическите лица и гражданите. На основание чл. 28, ал. 2 от ЗНА мотивите, съответно доклада към проекта на нормативния акт, които се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, следва да съдържат следните данни: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проектът на Наредбата, ведно с мотивите към него, са били публикувани съгласно изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Мотивите са в съответствие с изискванията за съдържание по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Относно изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА в мотивите към проекта за наредба да е извършен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз се констатира, че в процесния случай е посочено, че обществените отношения, предмет на уреждане с проекта на наредбата, не са регламентирани от европейското законодателство, като съгласно чл. 168, §7 от ДФЕС е предмет на регулиране на национално ниво. Посочено, че проекта на наредба отчита правата на лицата, произтичащи от Регламент (ЕС) 2016/679. Публичността на информацията, част от която представлява лични данни на гражданите, и достъпът на изброените в Наредбата субекти, включително държавни органи, до информацията в Националната здравноинформационна система означава, че макар да няма регулация в правото на Европейския съюз, относно структурирането и функционирането на здравноинформационната система, обществените отношения, свързани с обработването на лични данни и достъпът до тези лични данни попада под регулацията на Регламент (ЕС) 2016/679 /ОРЗД, Регламента/. В мотивите към проекта на наредба липсва анализ относно спазването на чл. 6 от Регламент 2016/679 за законосъобразност на обработването и чл. 9 от Регламент 2016/679 за обработване на специални категории лични данни, каквито представляват данните за здравословното състояние на физически лица. Според настоящия съдебен състав в процесния случай само по себе си неспазването на това изискване не е основание за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт, доколкото е налице изготвена Оценка на въздействието върху защитата на личните данни, в която подробно са обсъдени хипотези на чл. 9, §2 от ОРЗД и редица други обстоятелства във връзка със защитата на личните данни /л. 798-829/, а е спазено и изискването на чл. 12 от Закона за защита на личните данни, като министърът на здравеопазването е провел предварителна консултация с КЗЛД и е изготвено становище с рег. ПНМД-01-67/14.09.2022 г. от Комисията. Съгласно чл. 19, ал. 1 от ЗНА съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон. Съгласно чл. 20, ал. 2 от ЗНА извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, каквато не е настоящата хипотеза. Цялостна предварителна проверка задължително се извършва, съгласно чл. 20, ал. 3 от ЗНА при изработване на нови закони и кодекси или при изработване на проекти на нормативни актове, за които оценката по ал. 2 е показала, че може да се очакват значителни последици. Във всички останали случаи и предвид чл. 20, ал. 4 от ЗНА цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши по преценка на съставителя на проекта. Предмет на оспорването е нормативен административен акт, който се приема от орган по чл. 115 от Конституцията на Република България - министър на здравеопазването, а не от Министерския съвет и извършването на частична проверка не е задължителна, защото не е предвидена в закон, а цялостна оценка на въздействието се извършва само по преценка на органа. Предвид характера на акта и приемащия го орган преценката за извършване на цялостна предварителна оценка е предоставена на съставителя на акта, което означава, че не е налице задължително извършване на такава оценка, за да бъде тя условие за законосъобразност на Наредбата. Спазенo е и изискването на разпоредбата на чл. 77 от АПК, която задължава компетентния орган да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл. 12 от ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Регламентацията в Наредбата не излиза извън границите на законовата делегация и не е налице нарушение на чл. 7, ал. 2 и на чл. 12 от ЗНА. С чл. 15, ал. 1 от ЗНА е въведено изискване нормативният акт да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Това изискване е за непрекъснато съответствие на подзаконовия нормативен акт със закона. Разпоредбата на чл. 196 от АПК изключва субсидиарното прилагане на чл. 142, ал. 1 от АПК, относим към индивидуални и общи административни актове за съответствие на административния акт с материалния закон, действал към момента на издаването му /Решение 5 от 19.04.2019 г. на КС по к. д. 12/2018 г./. Съгласно чл. 192а от АПК съответствието с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение. Значителна част от наведените от жалбоподателите възражения са във връзка с противоречие на Наредбата и отделни нейни разпоредби с основни принципи и норми от правото на Европейския съюз чл. 9 от Регламент (ЕС) 2016/679, чл. 7 и чл. 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и с чл. 8 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи.