Решение № 5044 от 15.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2746/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Г. Й. А., чрез адв. С. Станоев срещу решение 26133/05.12.2024 година на Административен съд - София - град по адм.д. 1629/2024 година, с което е отхвърлена жалбата й срещу Заповед ЗМФ-1076 от 05.12.2023 г. на министъра на финансите за утвърждаване на списък на лицата, одобрени в рамките на проведения Централизиран конкурс за избор на външни оценители по реда на чл. 15 от Постановление 23 на Министерския съвет от 2023 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 2027 г., в частта относно т. 193 от утвърдения списък, съобразно която Г. Й. А. е вписана с област на компетентност Икономика.

Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Неправилен бил изводът на съда, че и преди изменението на чл. 127, ал. 1, т. 4 от Кодекса на труда (КТ), ДВ, бр. 52 от 18.06.2004 г. за работодателя е съществувало задължение да укаже на работника/служителя неговите задължения. Сочи, че в нормативната уредба няма задължение за писмено връчване на тези указания и е възможно да се отбележи единствено в трудовия договор на каква длъжност е назначен работника и служителя и това, че същият е запознат с изискванията за заемането на длъжността, без това да е станало писмено. Твърди, че единственият документ, с който касаторът може да установи съществуването на трудов стаж по изискваната специалност е трудовата книжка, която е представена. Според касатора, съдът изобщо не е обсъдил трудовата книжка, не я е взел предвид при постановяване на решението, като по този начин я изключва от доказателствата по делото. Обосновава, че е в обективна невъзможност да представи други документи, тъй като в периода, в който е заемала съответната длъжност, не е имало нормативно изискване за писменото им съставяне, и изискването за представяне на доказателства, които не са съставяни и не е могло да бъдат съставени към момента на съответната трудова дейност е основание за твърдението, че е налице неравно третиране на кандидатите. По изложените съображения прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се отмени Заповед ЗМФ-1076 от 05.12.2023 г. на министъра на финансите, в частта относно т. 193 от утвърдения списък.

Ответникът, Министърът на финансите, чрез главен юрисконсулт Цветанова изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд София - град е образувано по жалба на Г. Й. А. срещу Заповед ЗМФ-1076 от 05.12.2023 г. на министъра на финансите за утвърждаване на списък на лицата, одобрени в рамките на проведения Централизиран конкурс за избор на външни оценители по реда на чл. 15 от Постановление 23 на Министерския съвет от 2023 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 2027 г., в частта относно т. 193 от утвърдения списък, съобразно която Г. Й. А. е вписана с област на компетентност Икономика.

За да отхвърли жалбата срещу оспорения индивидуален административен акт, първоинстанционният административен съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, правилно приложение на материалния закон и в съответствие с целта на закона.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторът не релевира възражения за допуснати съществени процесуални нарушения.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1.Касационната инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му.

2.Страните не спорят, че:

Съгласно чл. 15 от Постановление 23 на Министерския съвет от 13.02.2023г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 2027 г. (ПМС 23 от 2023г.), обн. ДВ, бр. 16 от 17.02.2023 г., в сила от 17.02.2023 г., централизираният конкурс за избор на външни оценители се организира от дирекция "Централно координационно звено" в Министерството на финансите.

На 10.05.2023 г. от дирекция Централно координационно звено в администрацията на Министерски съвет е обявен Централизиран конкурс за избор на външни оценители и заинтересованите лица са поканени да участват в него.

Със Заповед ЗМФ-564/11.08.2023 г., изм. и доп. със Заповед ЗМФ-760/27.09.2023 г. на министъра на финансите е определена комисия за извършване на проверка на подадените заявления за участие.

На 31.05.2023 г. Г. Й. А. е подала заявление BG-000695025-2023-01-0219, като е заявила вписване в следните области на компетентност: Химични технологии; Общо инженерство; Икономика; Финансови и икономически анализи и прогнози и Оценяване на проекти по програми или оферти по процедури за обществени поръчки. Към заявлението са представени доказателства за професионален опит в областите Химични технологии и Общо инженерство, представляващи копия на следните документи: стр. 10 и стр. 11 от трудова книжка на Г. Й. А., стр. 12 и 13 от трудова книжка на Г. Й. А., стр. 6 и 7 от трудова книжка на Г. Й. А., стр. 10 и 11 от трудова книжка на Г. Й. А., трудова книжка 37 на Г. Й. А.. Представена е и диплома за висше образование по специалност Технология на силикатите и присъдена квалификация инженер-химик.

Заявлението на Г. Й. А. е разгледано от двама членове на комисията, чрез попълване на оценителни таблици за проверка на съответствието на кандидата в конкурса с обявените изисквания, като е посочено, че кандидатът не преминава. По отношение на области Химични технологии и Общо инженерство е констатирано, че кандидатът има повече от три години трудов стаж като технолог, но не е представил информация за естеството и характера на възложената и извършвана работа като технолог, за да се прецени дали кандидатът отговаря на изискванията за наличие на три години професионален опит в исканите направления. Оценителите са анализирали информацията, която може да бъде извлечена от представената трудова книжка, но тя се е оказала недостатъчна за формиране на обосновано заключение относно опита на кандидата в области Химични технологии и Общо инженерство.

До заявителят е изпратено искане за представяне на допълнителни доказателства, а именно: 1. Други документи по т. 4.5 от поканата, като напр. длъжностни характеристики за заеманите длъжности в Диамант АД, гр. Разград, трудови и/или граждански договори, от които да са видни естеството и характера на изпълняваните дейности, които да удостоверяват професионален опит с продължителност минимум 3 години във всяка една от посочените в заявлението области на компетентност: Химични технологии, Общо инженерство, Финансови и икономически анализи и прогнози , като е даден 7-дневен срок за предоставяне на допълнителни доказателства.

От страна на заявителя са представени заявление по обр. А5 за вписване на обстоятелства относно акционерно дружество, трудови книжки, удостоверение обр. УП-2 от Диамант АД за прослужено време, ревизионен акт с вх. 247/15.01.1997 г.; Държавен вестник бр. 25/16.03.2001 г., бр. 52/18.06.2004 г. и бр. 108/19.12.2008 г. Отбелязва трудовия стаж като технолог на смяна и технолог на цех в Диамант АД с продължителност 3 години, 3 месеца и 8 дни. Сочи, че за периода от 24.10.1997г. до 01.02.2001 г., съгласно приложимата редакция на Кодекса на труда, за работодателя Диамант АД не е съществувало задължение за изготвяне на длъжностна характеристика и връчване на такава при сключване на договор, поради което не може да представи изискуемата длъжностна характеристика. Според нея задължението на работодателя да изготвя длъжностна характеристика съгласно ал. 1 т. 4 от Кодекса на труда е въведено с изменение в Кодекса на труда, обнародвано в ДВ, бр. 25 от 16.03.2001 г., изменено ДВ, бр.52 от 2004 г . и допълнено в ДВ, бр. 108 от 2008 г .

От страна на комисията е направена комплексна оценка от двама оценители, като е прието, че кандидатът преминава, като е предложила същият да бъде вписан в списъка на външните експерти в област на компетентност Икономика. По отношение на професионалните области Химични технологии и Общо инженерство е приела, че не са представени документи, доказващи 36 месеца опит в исканото направление.

От страна на комисията е изготвен доклад за извършване на проверка на подадените заявления, ведно със списък на лицата, одобрени в рамките на проведения конкурс, като по т. 193 от списъка Г. Й. А. е посочена с област на компетентност Икономика.

С оспорената пред Административен съд - София - град заповед ЗМФ-1076/05.12.2023 г. на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 15, ал. 6 от ПМС 23 от 2023г. и чл. 6, т. 20 от Устройствения правилник на Министерството на финансите, приет с Постановление 353 на Министерския съвет, и във връзка с доклад на комисията, назначена със Заповед ЗМФ-564/11.08.2023 г., относно приключване на работата й за извършване на проверка на подадените заявления Министърът на финансите е утвърдил списък на лицата, одобрени в рамките на проведения Централизиран конкурс за избор на външни оценители по реда на чл. 15 от ПМС 23 от 2023г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 2027 г., съгласно приложението, като по т. 193 от него жалбоподателката Г. А. е вписана с област на компетентност Икономика.

1. Поставеният пред касационната инстанция спор е в това: Налице са предпоставките за отказ от вписване на лицето Г. А. в публикувания на 05.12.2023 г. в Единния информационен портал на европейските структурни и инвестиционни фондове списък на лицата, одобрени в рамките на проведения централизиран конкурс за избор на външни оценители по реда на чл. 15 от ПМС 23 от 2023 г., като експерт с области на компетентност Химични технологии и Общо инженерство?

По делото безспорно е установено, че съгласно чл. 15, ал. 1 от ПМС 23 от 2023 г., централизиран конкурс за избор на лицата по чл. 14, ал. 1, т. 2 се организира от дирекция "Централно координационно звено" в Министерството на финансите. Изборът се извършва въз основа на документи, съответно на писмени декларации, доказващи съответствие с изискванията по чл. 14, ал. 2 и 4.

Съгласно чл. 14., ал. 1 от ПМС 23 от 2023 г., външните оценители могат да бъдат:

1. служители в държавната администрация, които не заемат длъжност в администрацията, в рамките на която се намира управляващият орган или междинното звено;

1. физически лица, избрани след провеждане на централизиран конкурс и/или включени в Списъка на лицата, одобрени в проведения Централизиран конкурс за избор на външни оценители в областта на научните изследвания по чл. 14 от Постановление 162 на Министерския съвет от 2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 - 2020 г. (ДВ, бр. 53 от 2016 г.), и/или в базите данни от експерти на Европейската комисия;

1. лица, избрани в съответствие със Закона за обществените поръчки.

Разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от ПМС 23 изисква по отношение на оценителите да е налице образователно-квалификационна степен "бакалавър" или "магистър" и минимум три години опит - алтернативно 1.) или в съответната професионална област, свързана с конкретната процедура, 2.) или в оценяването на проекти по програми или оферти по процедури за обществени поръчки. Изискванията, на които следва да отговарят външните оценители, професионалният опит и завършеното образование са два отделни, независими критерия за включване в списъка с експерти. Изискването за образование не е специфицирано по професионално направление, докато изискваният за минимален опит от 3 години следва да отговаря на заявените от кандидата области на професионална квалификация.

За провеждане на конкурса е публикувана покана, съгласно чл. 15, ал. 3 от ПМС 23, като в нея са посочени изискванията, на които следва да отговарят лицата, документите, необходими за доказване на съответствие с изискванията по т. 1 и срокът за подаване на заявления по ал. 4, който не може да бъде по-кратък от 14 дни.

Съгласно т. 7.1 от поканата всяко заинтересовано лице може да подаде само едно писмено заявление по образец, приложение 1, като при подаване на повече от едно заявление от кандидат се разглежда последното заявление, подадено в рамките на крайния срок.

Съгласно т. 3.2 от поканата за участие в Централизиран конкурс за избор на външни оценители кандидатите трябва да притежават най-малко 3 години опит в професионална област, посочена в списъка по т.10.5, или в оценяването на проекти по програми или оферти по процедури за възлагане на обществени поръчки.

Съгласно т. 4.5 е указано, че кандидатите следва да подадат чрез Системата за управление на националните инвестиции (СУНИ) документи, удостоверяващи продължителността и областта на опита на кандидата в посочените в заявлението по т. 4.1. области на компетентност, които могат да бъдат: трудова книжка и/или служебна книжка, и/или осигурителна книжка. Когато от тези документи не може да бъде установено по безспорен начин съответствието на професионалния опит на кандидата със заявената от него област на компетентност, кандидатът прилага длъжностни характеристики, трудови и/или граждански договори и/или други документи; официален документ, доказващ извършване на дейност в чужбина; заповеди за участие в оценителни комисии за оценка на проекти по програми или оферти по процедури за възлагане на обществени поръчки и/или други документи. Като забележка е посочено, че документите по т. 4.5 следва да удостоверяват, че кандидатът притежава най-малко 3 години опит във всяка една от посочените в заявлението по т. 4.1 области на компетентност.

Безспорно е установено, че лицето Г. А. е подала заявление, като в него е заявила следните области на компетентност: Химични технологии; Общо инженерство; Икономика; Финансови и икономически анализи и прогнози и Оценяване на проекти по програми или оферти по процедури за обществени поръчки. За доказване на професионален опит в области Химически технологии и Общо инженерство са приложени стр. 10-11, 12-13, 6-7, 10-11 от Трудова книжка на Г. А., както страници от 1 до 15 от Трудова книжка 37 на Г. А.. Съгласно приложение 3 - описание на професионалната компетентност на кандидата като документ доказващ опит в тези области е посочено само трудова книжка.

Трудовата книжка е документ за установяване на трудовия стаж. Въз основа на нея може да се установи само наименованието на заеманата длъжност, периодът на заемането й, но не и дейностите, които са били извършвани. Без приложение на длъжностна характеристика или друг документ, не е възможно да се установи вида и характера на извършваните дейности, като правилно от страна на органа и първоинстанционния съд е установено, че по такъв начин не може да се установи наличието на минимално изискуемия опит в съответното професионално направление.

От страна на комисията са изискани допълнителни документи, с които да се установи наличието на минимално изискуемия опит в съответното професионално направление, като са дадени указания за вида документи, които следва да се представят, като същите не се различават от изискваните съгласно публикуваната покана.

Неоснователни са доводите на касатора за неравно третиране на кандидатите, тъй като се намира в обективна невъзможност да представи други документи, тъй като в периода, в който е заемала съответната длъжност, не е имало нормативно изискване за писменото им съставяне и изискването за представяне на доказателства, които не са съставяни и не е могло да бъдат съставени към момента на съответната трудова дейност, както и, че преди изменението на чл. 127, ал. 1, т. 4 от Кодекса на труда (КТ), ДВ, бр. 52 от 18.06.2004 г. за работодателя е съществувало задължение да укаже на работника/служителя неговите задължения са неправилни, като сочи, че в нормативната уредба няма задължение за писмено връчване на тези указания и е възможно да се отбележи единствено в трудовия договор на каква длъжност е назначен работника и служителя и че същият е запознат с изискванията за заемането на длъжността, без това да е станало писмено.

От страна на комисията не са поставяни изисквания за доказване на опита да се представи именно длъжностна характеристика. Представянето на този документ е една от посочените възможности за доказване на опита, указан в поканата за участие и в допълнителната кореспонденция със заявителя. В допълнително направеното от комисията искане за представяне на допълнителни доказателства е посочено като възможност и представяне на трудови договори. Съгласно разпоредбата на чл. 66, ал. 1 от КТ (изм. ДВ, бр. 100 от 1992 г.) един от реквизитите на трудовия договор е характерът на работата. С представянето на трудовия договор за лицето е съществувала обективна възможност да докаже естеството и характера на изпълняваните от него дейности, като не е бил ограничен единствено с възможността за предоставяне на длъжностна характеристика за заеманата от него длъжност. На кандидатите е предоставена свобода на избора на документи, с които имат възможност да докажат своя професионален опит, като единственото изискване, поставено в поканата, към съдържанието на документите е те да удостоверяват областта и продължителността на опита на кандидата в заявените от него области на компетентност.

Безспорно е установено, че допълнително представените от заявителя документи след констатацията с комисията не съдържат информация за естеството на служебните задължения и не могат да служат като доказателство за опит в съответната област.

Неоснователно са и доводите на касатора, че първоинстанционния съд изобщо не е обсъдил трудовата книжка, не я е взел предвид при постановяване на решението, като по този начин я изключва от доказателствата по делото.

Съгласно чл. 347 от Кодекса на труда (КТ) трудовата книжка е официален удостоверителен документ за вписаните в нея обстоятелства, свързани с трудовата дейност на работника или служителя и се ползва с материална доказателствена сила, съгласно чл. 179, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). В нея се вписва съдържанието по чл. 349 от КТ, което е информация за елементите на трудовото правоотношение. Този официален документ установява фактите в него и те могат да бъдат приети за недействителни само след оспорването му.

Съгласно чл. 349, ал. 1 КТ в трудовата книжка се вписват следните данни за работника или служителя: 1. име, дата и място на раждането; 2. адрес; 3. номер на личната карта или друг документ за самоличност и единен граждански номер; 4. образование, професия, специалност; 5. заемана длъжност и организационно звено, в което работи (отдел, цех, служба); 6. уговореното трудово възнаграждение; 7. дата на постъпване на работа; 8. дата и основание за прекратяване на трудовото правоотношение (член, алинея, точка и буква от този кодекс); 9. продължителност на времето, което се признава за трудов стаж, както и на времето, което не се признава за трудов стаж; 10. изплатени обезщетения при прекратяване на трудовото правоотношение; 11. запорни съобщения, предвидени в чл. 395, ал. 4 от Гражданския процесуален кодекс.

Безспорно се установява, че трудовата книжка съставлява годно доказателство за положения трудов стаж и заемане на определена длъжност. В нея не се съдържа информация за естеството на служебните задължения и не е доказателство за естеството на придобития опит. В настоящият случай не е налице спор относно продължителността на придобития опит.

Съгласно поставените изисквания, на които следва да отговарят външните оценители, посочени в поканата, професионалният опит и завършеното образование са два отделни, независими критерия за включване в списъка с експерти. При подаването на заявление за участие, кандидатът следва да посочи област на компетентност, за която разполага и е в състояние да удостовери по описания в поканата начин, че притежава професионален опит с продължителност минимум 3 години. Изискването за образование не е специфицирано по професионално направление, докато изискваният минимален опит от 3 години следва да отговаря на заявените от кандидата области на професионална квалификация, като представените документи за завършено образование не са източник на информация за наличието на професионален опит в конкретна заявена сфера на професионална компетентност, която подлежи на преценка от страна на комисията.

Предвид гореизложеното, като е приел, че оспорената заповед е издадена при спазване на процесуалните правила и в съответствие с материалния закон, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила.

При този изход на спора и своевременно заявеното искане ответникът по касация има право на разноски за юрисконсулт в размер на 100 лева.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 от АПК съставът на Върховния административен съд