Решение № 2233 от 2.3.2023 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във вр. с чл. 76, ал. 1 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество /ЗПКОНПИ/. Образувано е по касационна жалба на Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество /КПКОНПИ/ подадена чрез юрк. Н. Нейков срещу решение 165/04.05.2022 г., постановено по адм. дело 65/2022 г. по описа на Административен съд - Добрич. В касационната жалба са изложени съображения за неправилност поради необоснованост и нарушение на материалния закон, относими към касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Формулиран е петитум за отмяна на първоинстанционното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се остави в сила обжалвания административен акт. Претендира се юрисконсултско възнаграждение. В съдебно заседание се прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Ответникът - Н. Върбанов чрез адвокат А. Атанасов, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: С решение 165/04.05.2022 г., постановено по адм. дело 65/2022 г., Административен съд Добрич е отменил по жалба на Н. Върбанов решение РС-530-21-099/01.12.2021 г. на КПКОНПИ, в частта, с която е установен конфликт на интереси по отношение на лицето в качеството му на общински съветник в Общински съвет Тервел и лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, за това, че е взел участие при обсъждането на предложение с вх. ОС-09-212/20.05.2021 г. относно изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация при Общински съвет Тервел, мандат 2019 2023 г., на 27.05.2021 г. и при обсъждането на върнатото от областния управител на област Добрич решение 6-66 по протокол 6/27.05.2021 г. на Общински съвет Тервел на 24.06.2021 г. в нарушение на разпоредбата на чл. 58, изречение първо, предложение второ от ЗПКОНПИ; в частта му, в която е наложена глоба в размер на 5000 лева на основание чл. 171, ал. 1 от ЗПКОНПИ за осъществен конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ, за нарушение на разпоредбата на чл. 58, изречение първо, предложение второ от ЗПКОНПИ, извършено в качеството му на общински съветник в Общински съвет Тервел и лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ и в частта му, с която е отнета от Н. Върбанов в полза на общината, сума в размер на 104,73 лева, представляваща нетното дневно възнаграждение за 27.05.2021 г. и за 24.06.2021 г. датите на участието на ответника в обсъждането на предложение с вх. ОС-09-212/20.05.2021 г. и на върнатото от областния управител решение 6-66 по протокол 6/27.05.2021 г. на Общински съвет Тервел. Присъдени са разноски. Изложени са мотиви, че обжалваният акт в оспорената му част е постановен в нарушение при неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон. Съдът е приел, че в случая липсва един от елементите, посочени в чл. 52 от ЗПКОНПИ наличието на частен интерес, поради което не е налице и конфликт на интереси. Решението е валидно, допустимо и правилно. Установено от фактическа страна е, че Н. Върбанов е избран за общински съветник в Общински съвет Тервел за мандат 2019 -2023 г. С решение 6-71 по протокол 6/25.06.2020 г. на Общински съвет Тервел, прието на основание чл. 17, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация при община Тервел (Правилника) и чл. 24, ал. 2 от ЗМСМА, лицето е избрано за заместник-председател на Общинския съвет. С решение 6-73 по протокол 6/25.06.2020 г., Общински съвет Тервел определя месечно възнаграждение на заместник-председателя в размер на 40 % от възнаграждението на кмета на общината при работно време с продължителност от 4 часа дневно (20 часа седмично), считано от 25.06.2020 г. С решение 8-114 по протокол 8 от заседание на Общински съвет Тервел, проведено на 27.08.2020 г., възнаграждението на заместник-председателя на общинския съвет е определено в размер на 30 % от възнаграждението на кмета на общината. С предложение с вх. ОС-09-130/17.03.2021 г. от независим общински съветник в Общински съвет Тервел, на основание чл. 12, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ПОДОСНКВОА и чл. 24, ал. 3, т. 2 от ЗМСМА е предложено да бъде открита процедура по предсрочно прекратяване на правомощията на председателя на общинския съвет и на заместник-председателя на общинския съвет Н. Върбанов поради системно нарушаване на ЗМСМА. С решение 4-38 по протокол 4 от 25.03.2021 г. Общински съвет Тервел приема предложението да отпадне като точка от проекто-дневния ред. Н. Върбанов не участва в гласуването. С предложение с вх. ОС-09-155/13.04.2021 г. в Общински съвет Тервел, на основание чл. 12, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ПОДОСНКВОА и чл. 24, ал. 3, т. 2 от ЗМСМА е предложено да бъде открита процедура по предсрочно прекратяване на правомощията на председателя и заместник-председателя на общинския съвет по същите съображения като предложението от 17.03.2021 г. С решение 5-53 по протокол 5 от 28.04.2021 г. Общинския съвет приема предложението да отпадне като точка от дневния ред. Ответникът отново не участва в гласуването. На заседание на Председателски съвет към Общински съвет - Тервел, обективирано в протокол 1 от 15.04.2021 г., председателите на групите на общинските съветници обсъждат възможността за промени в Правилника за организацията и дейността на общинския съвет и възлагат на председателя на ОбС Тервел да изготви проект за изменение и допълнение на Правилника. С предложение с вх. ОС-09-207/19.05.2021 г. от председателя на групата общински съветници от ДПС в Общински съвет - Тервел, на основание чл. 12, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ПОДОСНКВОА и чл. 24, ал. 3, т. 2 от ЗМСМА е предложено да бъде открита процедура по предсрочно прекратяване на правомощията на председателя и заместник- председателя. С решение 6-61 по протокол 6 от 27.05.2021 г. Общински съвет Тервел приема предложението да отпадне. Н. Върбанов не участва в гласуването. С предложение с вх. ОС-09-212/20.05.2021 г. М. Гочева в качеството си на председател на Общински съвет Тервел внася искане до съвета за изменение и допълнение на ПОДОСНКВОА, в това число относно реда за внасяне на предложение за предсрочно прекратяване на правомощията на председателя и заместник-председателя. С предложението към чл. 12 от Правилника се създават нови ал. 2 и ал. 3. Предложението за изменение и допълнение на правилника е включено като т. 4 от дневния ред от редовно заседание на Общински съвет - Тервел, проведено на 27.05.2021 г. По тази точка от дневния ред е проведен дебат между общинските съветници, като Н. Върбанов участва в обсъжданията и се изказва в подкрепа на предложението. С решение 6-66 по протокол 6/27.05.2021 г. Обс. , на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА и § 2 от ПОДОСНКВОА изменя и допълва Правилника съобразно предложението на председателя на общинския съвет. Н. Върбанов не участва в гласуването. Със заповед АдК-04-16/14.06.2021 г. на областния управител на област Добрич на основание чл. 32, ал. 1 от Закона за администрацията, във вр. с чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА, решението в частта относно новосъздадените чл. 12, ал. 2 и ал. 3 и чл. 18, ал. 6 от правилника е върнато за ново обсъждане с указания за неговата отмяна. Разглеждането на върнатото за ново обсъждане решение е включено като т. 2 от дневния ред от редовно заседание на Общински съвет Тервел, проведено на 24.06.2021 г. От проведените дискусии по т. 2 от дневния ред, отразени в протокол 7, е видно, че Н. Върбанов се включва с изказвания в дебата. След направените обсъждания Общински съвет Тервел взема решение 7-73 по протокол 7/24.06.2021 г., с което отменя ал. 3 към чл. 12 от правилника, съгласно която следващото предложение за предсрочно прекратяване правомощията на председателя може да бъде внесено не по-рано от шест месеца от предходното, и потвърждава върнатото решение в останалата му част. Н. Върбанов не участва в гласуването. По подаден в КПКОНПИ сигнал рег. ЦУ 01/С-530/16.06.2021 г. срещу заместник-председател на Общински съвет Тервел, е образувано производство по реда на чл. 71, ал. 1, предл. първо от ЗПКОНПИ за установяване на конфликт на интереси. По повод горното от председателя на КПКОНПИ към Общински съвет Тервел, на основание чл. 72, ал. 2, т. 3 и чл. 72, ал. 4 от ЗПКОНПИ, е изискана информация относно внесеното предложение за изменение на нормативния акт. В отговор са представени нужните документи. С последващи писма от КПКОНПИ са изискани и представени от ОбС Тервел данни относно размера на месечното възнаграждение, определено за общинските съветници в ОбСТервел, както и за полученото от Н. Върбанов среднодневно възнаграждение за 27.05.2021 г. и за 24.06.2021 г. Ответникът в касационното производство е уведомен за образуваното производство с писмо изх. ЦУ01-21845 от 11.10.2021 г., като на основание чл. 72, ал. 5 от ЗПКОНПИ е поканен на 20.10.2021 г. да се яви лично за изслушване пред комисията. На 27.10.2021 г. лицето се явява лично и с адвокат. На заседание на Комисията на 27.10.2021 г., обективирано в т. 1 от протокол 1018, Н. Върбанов е изслушан по реда на чл.72, ал. 5 от ЗПКОНПИ. На 02.11.2021 г. Н. Върбанов внася допълнително възражение с вх. ЦУ01-170411#2. С оспореното в първоинстанционното съдебно производство решение РС-530-21-099 от 01.12.2021 г. на КПКОНПИ в обжалваните му части е установен конфликт на интереси по отношение на Н. Върбанов заместник-председател и общински съветник в Общински съвет Тервел, за това, че в качеството си на лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, е взел участие при обсъждането на предложение с вх. ОС-09-212/20.05.2021 г. и при обсъждането на върнатото от областния управител на област Добрич решение 6-66 по протокол 6/27.05.2021 г. на Общински съвет Тервел на 24.06.2021 г. в нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. първо ЗПКОНПИ; наложена е глоба в размер на 5000 лева на основание чл. 171, ал. 1 ЗПКОНПИ вр. чл. 52 ЗПКОНПИ, за нарушение на разпоредбата на чл. 58, изр. първо, предложение второ ЗПКОНПИ, и е отнета от лицето в полза на общината сума в размер на 104,73 лева, представляваща нетното дневно възнаграждение за 27.05.2021 г. и за 24.06.2021 г. Съгласно разпоредбата на чл. 52 от ЗПКОНПИ, конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо висша публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Анализът на тази разпоредба води до извода, че конфликтът на интереси по смисъла на чл. 52 от ЗПКОНПИ изисква кумулативното наличие на три материалноправни предпоставки, а именно: 1/ лице, което заема висша публична длъжност по см. на чл. 6 от ЗПКОНПИ, в случая по § 2, ал.1, т. 5 от ДР на ЗПКОНПИ; 2/ частен интерес на това лице по смисъла на чл. 53, във вр. с чл. 54 от ЗПКОНПИ и 3/ възможност този частен интерес да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията на лицето, заемащо висша публична длъжност, или на задължението му по служба. Разпоредбата на чл. 53 от ЗПКОНПИ определя, че частен интерес е всеки интерес, който води до облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо висша публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение. Облагата, съобразно чл. 54 ЗПКОНПИ, представлява всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, получаване на привилегия или почести, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие. По делото е безспорно, че Н. Върбанов е лице, което заема публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ. Следва да са налице горните елементи, кумулативното наличие на които води до извод за конфликт на интереси. От доказателствения материал по административната преписка, касационният съд намира, че в случая не се установява нито частен интерес, нито наличието на облага, нито се установява някакъв интерес да е повлиял на поведението на ответника в изпълнение на публичната му длъжност. Съществена характеристика на създадените права или облагодетелстването е, че те трябва да имат строго индивидуален характер. Това е условие, за да е налице релевантен частен интерес, който по дефиницията на чл. 52 ЗПКОНПИ е винаги индивидуален. В процесния случай както правилно е констатирал административният съд, приетият акт по своята правна природа е подзаконов нормативен акт и като такъв формира права и задължения за неограничен кръг субекти. Разпоредбата на чл. 18, ал. 6, вр. с чл. 12, ал. 2 и 3 от Правилника, въвеждаща нови изисквания за внасяне на предложение за предсрочно прекратяване на правомощията на заместник - председателя на общинския съвет, не може да бъде отнесена към конкретна ситуация или лице. Тя не е с оглед личността на действащия заместник-председател на общинския съвет. С нея не се създават права, нито се облагодетелстват конкретни лица. Тази норма може да намери приложение по отношение на всички заместник-председатели през настоящия мандат и следващия на Общински съвет Тервел до приемането на нов правилник или до отмяната или изменението на нормата. Този неограниченият характер на казусите и лицата по отношение, на които процесната норма може да бъде приложена, изключва наличието на персонален интерес по отношение на Н. Върбанов. Обсъждането по предложение с вх. ОС-09-212/20.05.2021 г. и при върнатото от областния управител на област Добрич решение 6-66 по протокол 6/27.05.2021 г. на Общински съвет Тервел на 24.06.2021 г. във връзка със създадените нови разпоредби и изменения в ПОДОСНКВОА, е акт на вътрешно организационна /вътрешнослужебна/ дейност и с него не се създават права и задължения и не се накърняват субективни права и/или защитени от правото интереси на физически и/или юридически лица. Константната съдебна практика на ВАС приема, че липсва правен интерес от оспорването на решенията за избор на председател или зам. председател на ОбС и предсрочното прекратяване на правомощията му, тъй като са от значение за представителството на колективния орган, но не засягат законоустановени права и интереси на лицето, което ги изпълнява. Зам. председателят на Общинския съвет в широка степен има представителни и организационни функции. Предсрочното прекратяване на правомощията му засяга представителната власт на Общинския съвет, поради което в своята цялост това прекратяване не касае пряко и непосредствено по негативен начин правната сфера на лицето, заемащо длъжността. На основание посочените обстоятелства и предвид дадената в чл. 53 от ЗПКОНПИ легална дефиниция на понятието частен интерес настоящият състав приема, че в процесния случай не е налице частен интерес и не следва да се приеме, че ответникът в настоящото производство се е ръководел от свой личен и пряк частен интерес. В касационната жалба не се сочат обстоятелства, водещи до промяна на изводите, формирани от първоинстанционния съд при осъществения съдебен контрол за материална законосъобразност на оспорения административен акт. Атакуваният съдебен акт се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби и е постановен при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. Не са допуснати процесуални нарушения от категорията на съществените. При този изход на правния спор претенцията на ответника за присъждане на сторените съдебни разноски в касационната инстанция следва да бъде уважена. Съдът намира за основателно направеното в съдебно заседание възражение от процесуалния представител на касатора за прекомерност на договореното адвокатско възнаграждение, поради което редуцира същото от 1 400 лева съобразено с указания минимален размер в разпоредбата на чл. 8, ал. 1, т.4 от Наредба 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения в размер на 1 000 лева. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение