Решение № 8155 от 25.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3873/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура (ТТИ) срещу Решение 4829 от 12.02.2025 г. на Административен съд София - град по адм. дело 6827/2024 г.

С обжалваното решение съдът е отменил негово Решение за верификация на постъпило междинно/окончателно плащане, рег. ИП-35/20.06.2024 г в частта, по т. 2, с която е отказана верификация на разходи по Искане 30 за окончателно плащане в размер на 17 308 708,62 лева, в т.ч. безвъзмездна финансова помощ (БФП) 17 308 708,62 лева и съфинансиране от бенефициера 0,00 лева, както и в частта по т. 3, с която е прието, че верифицираните по т.1 от акта разходи от БФП в размер на 36 023 613,72 лева се считат за платени от предоставената БФП с искане за авансово плащане по проекта в размер на 56 315 813,59 лева, както и че е налице сума в размер на 20 292 199,87 лева (представляваща разликата между аванса и верифицираните разходи по Искане 30 в размер на 36 023 613,72 лева), която е непокрита с верифицирани разходи и следва да се възстанови на УО доброволно в 14 дневен срок от влизане в сила на решението.

Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура, счита решението за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага подробни съображения за незаконосъобразността на решението.

Счита за неправилни мотивите на съда, че административният акт е немотивиран, както и че непосочването на правната квалификация в акта е основание за неговата отмяна.

Твърди, че в административния акт са посочени недопустимите разходи, като са изложени подробни мотиви за причините за недопустимост на тяхното верифициране.

Предвид изложеното прави искане решението да бъде отменено, а издаденият административен акт - потвърден, като правилен и законосъобразен, алтернативно делото да бъде върнато на първоинстанционния съд за ново разглеждане.

Претендира присъждане на разноски за настоящата инстанция за държавна такса и за юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът ДП Национална компания Железопътна инфраструктура, счита жалбата за неоснователна. Излага подробен анализ и оспорва релевираните от касатора доводи.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима, подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна.

За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна следното:

Държавно предприятие "Национална компания железопътна инфраструктура" е бенефициер на безвъзмездна финансова помощ по Административен договор ДОПТТИ 12 от 20.11.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Транспорт и транспортна инфраструктура" 2014-2020, процедура BG16M10P001-1. 001-001: "Рехабилитация на железопътната линия Пловдив -Бургас, Фаза 2. Общата стойност на разходите за проекта е 810 018 562,65 лв., а одобрената БФП е в размер на 675 092 693,08 лв. Договорът за предоставяне безвъзмездна финансова помощ е изменян с последващи анекси, както следва: С анекс от 09.11.2017 г. се изменя общата стойност на проекта в размер на 810 604 683, 60 лв., частично се променят сумите в категорията недопустими разходи и се удължава срокът за подаване на окончателното плащане. С анекс от 20.11.2017 г. също се преразпределят средства. С анекс от 31.01.2024 г. се удължава срокът за подаване на окончателно плащане. С анекс от 05.03.2024 г. са направени промени в допустимите разходи, които ще се финансират от ОПТТИ. С анекс от 31.05.2024 г. отново има промяна в допустимите разходи, които ще бъдат отпуснати.

От страна на Държавно предприятие "Национална компания железопътна инфраструктура" е депозирано Искане за окончателно плащане 30 за окончателно плащане по Проект : BG16M1OP001-1.001-0003 Рехабилитация на железопътната линия Пловдив-Бургас, Фаза 2. С искането са докладвани разходи по проекта в размер на 53 332 322.34 лв., които съгласно одобрения ФК и договор за БФП са допустими за финансиране по ОПТТИ.

На основание чл. 63 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Изм. загл.- ДВ, бр.51 от 2022 г.)(ЗУСЕФСУ), УО на ОПТТИ е изпратил писмо на бенефициера чрез ИСУН, с което същият е уведомен за размера на включените в искането за плащане недопустими разходи и основанието за тяхната недопустимост и са изискани допълнителни документи във връзка с верификацията на разходите, отчетени в искането за плащане.

Бенефициерът е представил допълнителни документи и становища по всеки един от заявените за възстановяване разходи в отговор на писмото, с което са изискани от УО на ОПТТИ.

С оспореното пред първата инстанция решение от заявените 53 332 322,34 лв. безвъзмездна финансова помощ са верифицирани допустими разходи в размер на 36 023 613,72 лв. (по т.1 от акта), респ. постановен е отказ по отношение на разликата от 17 308 708,62лв. ( по т.2 от акта), в т.ч. от извършените управленски проверки разходи в размер на 6 375 804,87 лв., по следните плащания :

1.По договор 5631/25.01.2017 г.- разходи в размер на 2 008 971,72 лв.:

• 771 471.72 лева - по фактура 0000000088/ 21.12.2023 г. в т.ч. 376 255,60 лева за Ключово събитие 3 частично по Договор 6567/03.10.2023г., 325 974,20 лева за Ключово събитие 3 частично по Договор 6611/07.11.2023г. и 69 241,92 лева за Ключово събитие 3 частично по Договор 6567/03.10.2023г. Докладваното изпълнение на тези ключови събития не съответства на актуалното ценово предложение на Консултанта за същите ключови събития.

-1 237 500.00 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-15/29.08.2023 г.

2.По договор 11261/28.10.2020 г. - разходи в размер на 3 715.75 лева - разходите са верифицирани в Искане за междинно плащане 23.

3.По договор 111086/14.11.2023 г. - разходи в размер на 128 132.80 лева - разхода не отговаря на условията за допустимост, съгласно чл. 57 (1) т. 4 от ЗУСЕФСУ- разходите не са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности по проекта.

4.По договор 6567/03.10.2019 г. - разходи в размер на 515 784.55 лева - всичките разходи по фактура 0000000014/14.12.2023 г. по договор 6567/03.10.2019 г. във връзка със Заменителна таблица 1 и Заменителна таблица 3 не се верифицират поради констатирани разминавания в калкулации при изчисление на стойностите, както и разминавания в записаната в документите и използваната от Изпълнителя стойност на услугата или материала.

5.По договор 11182/31.07.2020 г. - разходи в размер на 17 700.00 лева - няма извършено направено проучване, което да удостоверява, че разхода по договора е извършен на пазарни цени с цел спазване на принципа за добро финансово управление.

6.По договор 11531/29.10.2021 г. - разходи в размер на 4 200.00 лева няма извършено направено проучване, което да удостоверява, че разхода по договора е извършен на пазарни цени с цел спазване на принципа за добро финансово управление.

7.По договор 11784/30.11.2022 г. - разходи в размер на 1.15 лева -разход по фактура 0057609841/30.09.2023 г. за месец септември 2023 г. за автомобил [рег. номер], поради липса на необходимата информация за изминати 6 км в пътната книжка на автомобила.

8.По договор 11592/08.02,2022 г. - разходи в размер на 31 226.38 лева - няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК- 10/27.03.2023 г.

9.По договор 11504/16.09.2021 г. - разходи в размер на 25 982.03 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-7/07.03.2023 г.

10.По договор 11409/29.04.2021 г. - разходи в размер на 235 149.31 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-7/07.03.2023 г.

11.По договор 11202/12.08.2020 г. - разходи в размер на 1 192 666.42 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-6/28.02.2023 г.

12.По договор 11577/22.12.2021 г. - разходи в размер 32 754.13 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-10/27.03.2023

13.По договор 11410/29.04.2021 г. - разходи в размер на 181 647,33 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-7/07.03.2023 г.

14.По договор 11403/23.04.2021 г. - разходи в размер на 34 880.89 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-7/07.03.2023 г.

15.По договор 11403/23.04.2021 г. - разходи в размер на 186 701.48 лева - към датата на верификация на разходите, докладвани в ИОП 30 няма постановено окончателно решение на ВАС, с което се отменя Решение ФК-7/07.03.2023 г.

16.Административни такси - разходи в размер на 90.00 лева - такса към община Чирпан за съгласуване и издаване на становище, относно изменение на ПУЛ. Не е представена тарифа или друг документ доказващ размера на таксата, който следва да се плати за извършването на този вид услуга.

17.Разходи за възнаграждение на ЕУП в размер на 5 969,50 лева - лева в т.ч. 1 026,04 лева разходи за осигуровки на служители, които в месечните отчети за отработено време не са отразили времето за отпуск, както и разходи за осигуровки, които надвишават максимално осигурителният доход върху който се дължат осигуровки. Подробна информация .относно вида и размера на неверифицираните разходи ще бъде изпратена на бенефициента по електронна поща.;

18.Надвишаване на бюджета на т. ІІІ.8.2 Ценова корекция - разходи за индекс във връзка с ПМС 290/27.09.2022 г. по проекта в размер на 1 699 499,68 лева.

19.По договор 11591/02.02.2022 г. - разходи в размер на 70731,75 лева съгласно Решение ФК-18/29.11.2023 г.

20.От наложени финансови корекции разходи в размер на 10 932 903.75 лева:

20.1.По договор 5631/25.01.2027 г. - разходи в размер на 830 000.00 лева, съгласно Решение ФК-15/29.08.2023 г.

20.2.По договор 5545/07.11.2016 г. - разходи в размер на 6 888 635.56 лева, съгласно Решение ФК-8/21.05.2024 г.

20.3.По договор 5632/26.01.2017 г. - разходи в размер на 378 177.15 лева, съгласно Решение ФК-8/21.05.2024 г.

20.4.По договор 6728/10.03.2020 г. - разходи в размер на 98 056.84 лева, съгласно Решение ФК-2/17.02.2022 г.

20.5.По договор 6567/03.10.2019 г. - разходи в размер на 1216 922.07 лева, съгласно Решение ФК-3/21.02.2022 г.

20.6.По договор 11592/08.02.2022 г. - разходи в размер на 82 877.42 лева , съгласно Решение ФК-10/27.03.2023 г.

20.7.По договор 11398/16.04.2021 г. - разходи в размер на 76 801.79 лева , съгласно Решение ФК-1/19.01.2022 г.

20.8.По договор 11504/16.09.2021 г. - разходи в размер на 81 011.18 лева , съгласно Решение ФК-7/07.03.2023 г.

20.9.По договор 11409/29.04.2021 г. - разходи в размер на 94 534.96 лева , съгласно Решение ФК-7/07.03.2023 г.

20.10.По договор 11202/12.08.2020 г. - разходи в размер на 505 348.61 лева , съгласно Решение ФК-6/28.02.2023 г.

20.11.По договор 6734/16.03.2020 г. - разходи в размер на 136 400.45 лева , съгласно Решение ФК-2/17.02.2022 г.

20.12.По договор 11577/22.12.2021 г. - разходи в размер на 750.04 лева , съгласно Решение ФК-10/27.03.2023 г.

20.13.По договор 11410/29.04.2021 г. - разходи в размер на 534 277.33 лева , съгласно Решение ФК-7/07.03.2023 г.

20.14.По договор 11403/23.04.2021 г. - разходи в размер на 1 466.53 лева , съгласно Решение ФК-7/07.03 2023 г.

20.15.По договор 11402/23.04.2021 г. - разходи в размер на 7 643.82 лева , съгласно Решение ФК-7/07.03.2023 г.

Също така в т. 3 от акта е прието, че верифицираните разходи от БФП в размер на 36 023 613,72 лв. с искане за окончателно плащане 30 се считат за платени от предоставената БФП с искане за авансово плащане по проекта. Посочено е още, че е одобрен аванс в размер на 56 315 813,59 лв. Отбелязано е , че остатъкът от аванса, непокрит с верифицирани разходи е в размер на 20 292 199, 87 лв., която сума бенефициерът следва да възстанови на Управляващия орган. На основание чл. 42 ал. 1 от Наредба Н-3/2018 е определен общ размер на сумата за възстановяване 20 292 199,87 лв. като бенефициерът е поканен в срок от 14 дни от датата на влизане в сила на настоящото решение да възстанови доброволно същата сума.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, но при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила - административният орган не е посочил правните основания, въз основа на което издава акта, а фактическите основания са изключително лаконични. Според съда ръководителят на УО не е обсъдил представените от страна на бенефициера допълнителни доказателства и разяснения, обосноваващи допустимостта на разходите, нито е изложил съображения защо счита, че представените доказателства не обосновават допустимостта на разходите.

Съдът е изложил подробни аргументи и е приел, че от страна на административния орган не е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК, както и че липсата на посочена правна квалификация, винаги е основание за отмяна на акта. Приел е, че без наличието на последната, не е възможна проверката за осъществяването на фактите, послужили като основание за издаването на акта, а от там и на законосъобразността му.

Приел е, че е недопустимо съдът вместо органа да конкретизира и анализира факти, въз основа на които да формира правен извод, без правните основания да бъдат посочени от органа, т.е. съдът не би могъл вместо органа да изведе правната му воля, независимо от събраните в хода на съдебното производство доказателства.

Въз основа на горното съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил по т.2 и т.3, като е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне при спазване на задължителните указания на съда по тълкуването и прилагането на закона.

Решението в частта, с което е отменен административния акт по т.3 е недопустимо по следните съображения:

С т. 3 от оспорения акт, на основание чл. 42 ал. 1 от Наредба Н-3/2018 е определен общ размер на сумата за възстановяване 20 292 199,87 лв.

В съответствие с чл. 43, ал. 1 от Наредба Н-3/2018 г., бенефициерът възстановява вземанията по чл. 35, ал. 1 в 14-дневен срок от влизането в сила на акта, с който са установени вземанията по чл. 35, ал. 1, т. 2. Съгласно ал. 4 на същата разпоредба, Управляващият орган извършва прихващане от последващо плащане по проекта, дължимо след верифициране на разходи по проекта, когато дължимите средства не са възстановени по реда на ал. 1 и 3. Установено публично вземане се прихваща с верифицирани и дължими към бенефициера разходи по проекта на основание чл. 170 във връзка с чл. 166, ал. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Разпоредбата на чл. 47, ал. 1 предвижда при невъзможност да се приложат способите за възстановяване, посочени в чл. 43 45, Управляващият орган предава вземането за събиране от Националната агенция за приходите в 30-дневен срок от окончателното плащане по проекта и влязъл в сила акт за установяване на публично вземане в случаите по чл. 35, ал. 1, т. 2.

Точка 3 от оспорения административен акт, представлява покана за доброволно изпълнение, която пряко не засяга права и законни интереси на адресата. Нейната роля е да уведоми и предупреди длъжника за съществуващото задължение като му даде последна възможност да го изпълни доброволно. Поканата не определя нито дължимостта и размера на задълженията, нито е основание за предприемане на принудително изпълнение, поради което не подлежи на оспорване.

Произнасяйки се с обжалваното съдебно решение и по точка 3 от разпоредителната част на оспорения акт, първоинстанционният съд се е произнесъл при липса на абсолютни процесуални предпоставки за допустимост на оспорването наличието на акт, който да подлежи на оспорване и правен интерес от оспорването му. Произнасянето на съда при липса на абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на оспорването прави обжалваното съдебно решение в частта, с която отменя точка 3 от оспорения акт, недопустимо. Съдът следва да го обезсили и да прекрати в тази част съдебното производство.

В останалата част решението е допустимо и правилно.

Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни.

По съответствието на съдебния акт с материалния закон съдът намира следното:

Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - чл. 68 ЗУСЕФСУ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕФСУ УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕФСУ. Според чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет. Следователно разпоредбите, които регламентират условията за допустимост, представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕФСУ.

Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разхода следва да подведе своите фактически установявания, изложени в оспорената част на административния акт, под хипотезата на някоя от горепосочените правни норми като изложи и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от ответника по касационната жалба разходи не са допустими е на УО. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода.

Видно от мотивите на оспорения акт органът е посочил изключително лаконични фактически основания, а като правно основание за издаване на акта е посочена единствено разпоредбата на чл.62, ал.3 ЗУСЕФСУ.

Цитираната разпоредба предвижда, че Управляващият орган извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо. Същата обаче не е относима към допустимостта на разходите. В акта не е посочена конкретна хипотеза на относимите и приложими в случая разпоредби( чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕФСУ)

Предмет на съдебната проверка пред първата инстанция е не дали изобщо са налице фактически и правни основания за издаването на акт със съдържание по процесното решение, а налице ли са посочените в обжалвания акт фактически обстоятелства и дали тези факти съответстват на описаните в хипотезиса на сочената от органа правна норма.

Ето защо правилно съдът е приел, че в частта по т.2 административният акт, оспорен пред първата инстанция, е постановен в нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, при наличието на изключително лаконични фактически установявания и при липса на посочени правни основания, относими към допустимостта на разходите.

Липсата на правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на посочените разходите, по подаденото искане за междинно плащане, е порок, който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебният контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта.

Липсата на правно основание не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Той може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма.

По изложените по-горе съображения доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение, в неговата допустима част, са неоснователни. В съответствие с доказателствата по делото се явява изводът на съда за незаконосъобразност на оспорения индивидуален административен акт в частта по т. 2, поради което решението, в допустимата му част, като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на транспорта и съобщенията юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, да заплати на съдебни разноски за настоящата инстанция - юрисконсултско възнаграждение. На основание чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ на ответника следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, ал.3 АПК, Върховният административен съд