Решение № 7137 от 14.7.2022 г. на ВАС, V о.

Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на М. Петров, подадена чрез процесуален представител адв. С. Русанова против решение 1097/22.02.2021 г., постановено по адм. дело 5877/2020 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ). В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на съдебния акт поради нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и неправилно приложение на материалния закон касационни отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът счита, че решението е постановено, без да са съобразени указанията на Върховния административен съд (ВАС) относно обсъждането на всички доказателства по делото и приложението на материалния закон, дадени в мотивите на отменителното решение 2739/20.02.2020 г., постановено по адм. дело 12338/2019 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Втора колегия, с което е отменено решение 8405/05.06.2019 г., постановено по адм. дело 3957/2018 г. по описа на ВАС, Пето отделение. Наред с доводите за неизпълнение на задължителните указания на върховната инстанция, касаторът оспорва формираните от първоинстанционния съд изводи за наличие на реално съкращаване на длъжността. Твърди, че не е обсъден доводът му за съвпадение между функциите и задълженията, присъщи за заеманата от него длъжност, с тези на останалите след съкращението трима държавни експерти в същия сектор и с тези за длъжността главен експерт. Поддържа възражението за несъответствие на оспорената заповед с целта на закона поради превратно упражняване на оперативната самостоятелност на административния орган, който при съкращаване на процесната длъжност е следвало да вземе предвид професионалния опит на всички държавни служители, заемащи длъжността държавен експерт и въз основа на това да определи служителя, чието служебно правоотношение да бъде прекратено. Твърдението за превратно упражняване на власт е подкрепено и с аргументи относно настъпилите, макар и след издаване на процесната заповед, релевантни за спора обстоятелства във връзка с длъжностите, в които е била трансформирана заеманата от него до 01.03.2018 г. длъжност. Въз основа на изложеното в касационната жалба касаторът иска отмяна на съдебното решение и постановяване на ново по съществото на спора, като съдът отмени заповед ЧР-П-13/28.02.2018 г. на министъра на икономиката, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното му правоотношение за длъжността държавен експерт с ранг I младши в отдел Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне към Главна дирекция Европейски фондове за конкурентоспособност в Министерство на икономиката. В с.з. касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, поддържа изцяло касационната жалба. Претендира присъждане на съдебни разноски за двете съдебни инстанции, съгласно представен списък на разноските съобразно чл. 80 от ГПК. Ответникът по касация министърът на иновациите и растежа, конституиран като ответник по делото на мястото на министъра на икономиката с протоколно определение от 02.03.2022 г. на основание § 14, ал. 4 във вр. с ал. 3 от ПЗР на ПМС 20 от 25.02.2022 г. за приемане на Устройствени правилници на Министерството на икономиката и индустрията и на Министерството на иновациите и растежа (в сила от 01.03.2022 г.), в съдебно заседание, чрез процесуалния си представител ст. юрк. Г. Въловска, оспорва касационната жалба като неоснователна и моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила. Не претендира заплащане на разноски по делото. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационното оспорване. Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав на Пето отделение, като разгледа жалбата на посочените в нея касационни основания, обсъди становищата на страните и извърши преценка на събраните по делото доказателства, в рамките на дължимата проверка по чл. 218 ал. 2 от АПК, приема за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законовия 14-дневен срок, от страна, за която решението е неблагоприятно и срещу съдебен акт, който подлежи на касационен контрол. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Оспореното решение на АССГ е постановено по реда на чл. 226 от АПК, след като предходният първоинстанционен акт по делото, постановен от тричленен състав на ВАС по адм. дело 3957/2018 г. е бил отменен с решение на петчленен състав 2739/20.02.2020 г., постановено по адм. дело 12338/2019 г. по описа на ВАС, Втора колегия и делото е върнато за ново разглеждане от компетентния първоинстанционен съд съобразно разпоредбата на чл. 124, ал. 1 от ЗДСл, във вр. с § 149, ал. 1 от ЗИД на АПК. Отмяната на решението на ВАС по адм. дело 3957/2018 г. е обоснована с доводи за наличие на основанието по чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК като съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в отсъствието на мотиви в съдебния акт досежно преценката на доказателствата и изведения краен извод за материална законосъобразност на оспорения акт. Петчленният съдебен състав е дал указания до първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото да съобрази императивното изискване на чл. 172а, ал. 2 от АПК за мотивиране на съдебния акт с посочване на фактическите установявания и правните изводи, до които е достигнал при разглеждане на делото след извършена цялостна проверка и преценка на събрания и относим към предмета на спора доказателствен материал. При новото разглеждане на делото първоинстанционният съд е формирал извод за липса на противоречие на атакуваната заповед с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Релевантните за спора фактически обстоятелства, установени от съда въз основа на събрания и обсъден доказателствен материал са изведени подробно и последователно в решението, като същите се припокриват с тези, изложени, макар и по-лаконично, в отмененото първоинстанционно решение на ВАС, постановено по адм. дело 3957 по описа на съда за 2018 г. За да достигне до извод за неоснователност на жалбата на М. Петров против заповедта, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение за длъжността държавен експерт в отдел Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне в Главна дирекция Европейски фондове за конкурентоспособност на Министерство на икономиката, съдът е приел от правна страна, че заповедта съответства на изискванията за форма и съдържание на съответната категория актове, издадена е без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и при наличие на реално съкращаване на заеманата от жалбоподателя длъжност, като съкращаването е извършено и в съответствие с целта на закона. Решението на АССГ е валидно, допустимо и правилно. Изводът на първоинстанционния съд за законосъобразност на обжалваната заповед на министъра на икономиката е формиран при правилна преценка на фактите по делото, изяснени в резултат на извършения пълен, точен и обективен анализ на относимите към предмета на делото доказателства. Релевантните за спора юридически факти са безспорно установени. Спорен по делото е въпросът относно тяхната правна интерпретация с оглед приложението на материалноправните норми и извеждането на краен извод за наличието или липсата на предпоставките, съставляващи основанието на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение с М. Петров. При разглеждането на спора по същество и извършването на всеобхватна преценка на фактите по делото в изпълнение на указанията, дадени с отменителното решение на ВАС, постановено по адм. дело 12338/2019 г., административният съд е извършил цялостна проверка за законосъобразност на оспорената заповед, като е разгледал всяко едно от основанията по чл. 146 от АПК, мотивирал е изводите си от фактическа и правна страна и е обсъдил наведените с първоинстанционната жалба доводи и възражения. По отношение на твърдението за превратно упражнена власт от страна на органа по назначаването, който в интерес на администрацията е следвало да запази на работа служителите с по-дълъг професионален опит (сред които е и жалбоподателят), съдът е посочил, че за разлика от Кодекса на труда, приложимият в случая ЗДСл не съдържа разпоредби, според които при закриване на част от предприятието, съответно при съкращаване в щата или намаляване на обема на работата работодателят има право да извърши подбор в интерес на производството или службата, в резултат на което да уволни работници или служители, длъжностите на които не се съкращават, за да останат на работа тези, които имат по-висока квалификация и работят по-добре. Трайно в доктрината и съдебната практика е становището, че в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, за органа по назначаването не съществува задължение за подбор между служителите, чиито длъжности се съкращават. В неговата оперативна самостоятелност е да прецени кое конкретно служебно правоотношение да бъде прекратено, освен в случаите, в които самият орган е ограничил обхвата на действията си в условията на оперативна самостоятелност посредством приемането/утвърждаването на изрични правила за подбор, които го обвързват в рамките на процедурата за едностранно прекратяване на служебните правоотношения. В настоящия случай липсват утвърдени от органа по назначаването вътрешни правила (а и не се твърди съществуването на такива), приложими при преценката за това кои служители да останат на работа и с кои служебното правоотношение да бъде прекратено. Поради това правилно и обосновано съдът е приел, че доводите на жалбоподателя за порок в процедурата по съкращаване на длъжността, дължащ се на пренебрегване на дългогодишния му професионален опит в администрацията, надхвърлящ многократно този на останалите на работа държавни служители (доводи, релевирани и пред касационната инстанция), са неоснователни, тъй като не почиват на законодателно уредено основание, относимо към преценката за законосъобразност на оспорения административен акт. Правилен е и изводът на съда относно наличието на реално съкращаване на длъжността държавен експерт в отдел Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне към Главна дирекция Европейски фондове за конкурентоспособност в Министерство на икономиката, представляващо основание за прекратяване на служебното правоотношение с М. Петров. Противно на поддържаното от касатора твърдение, че съдът не е обсъдил приложимата в случая хипотеза на съкращаване на длъжността по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, в оспореното решение на АССГ са развити конкретни съображения във връзка с формата на процесното съкращение. Така, в съответствие с доказателствата по делото съдът е установил, че съществувалите преди промените от 01.03.2018 г. два отдела Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне и Програмиране, наблюдение и оценка на Оперативната програма към Главна дирекция Европейски фондове за конкурентоспособност, са преобразувани по силата на издадените от министъра на икономиката заповеди РД-16-161/09.02.2018 г. и РД-16-232/28.02.2018 г., като същите са се слели и са образували нов отдел с наименование Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ, състоящ се от два сектора. Съгласно въведените изменения в структурата на длъжностите, считано от 01.03.2018 г. предвидените щатни бройки за изпълнение на длъжността държавен експерт в новосъздадения отдел (общо и за двата сектора, чиито дейности са функционално и неделимо свързани) са намалели с една бройка спрямо числеността за длъжността държавен експерт, съществувала в бившите два отдела Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне и Програмиране, наблюдение и оценка на Оперативната програма, т.е. от 9 (девет) щатни бройки за държавен експерт в действалите до 01.03.2018 г. два отдела, считано от 01.03.2018 г. в новия отдел Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ бройките за тази длъжност са 8 (осем), като на основание извършеното съкращаване в щата за съответната длъжност е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя М. Петров. Така въведената длъжностна промяна не се отрича от оспорващия служител, но същевременно запазването на длъжността му като нормативно определена позиция в длъжностното разписание и като система от функции, задължения и изисквания, съгласно изготвена длъжностна характеристика, се възприема от същия като основание да счита, че не е налице съкращаване по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В тази връзка следва изрично да се посочи (макар въпросът да е обсъден и в мотивите на първоинстанционното решение), че освен при пълно премахване на функциите, задълженията и изискванията за заемане на дадена длъжност или респективно при тяхното значително изменение, обуславящо на практика една качествено нова длъжност, съкращаване на длъжността е налице и в хипотезата на намаляване на предвидените за изпълнението й щатни бройки, какъвто е настоящият случай. Не е необходимо да е отпаднала изобщо или в определени аспекти необходимостта от изпълнението на някоя от видовете дейности, присъщи за длъжността. Достатъчно е по преценка на административния орган да е настъпила такава промяна в условията и обстоятелствата, при които функционира дадено звено на ръководената от него администрация, която да поражда нужната от реорганизация на длъжностите и техния брой в съответното структурно звено. В този смисъл закономерно и законосъобразно е да се приеме, че изцяло на органа по назначаването принадлежи преценката какви длъжности и каква структура е необходима за изпълнението на нормативно регламентираните функции на оглавяваната от него администрация, съгласно устройствения правилник. Негово е решението, мотивирано от съображения по целесъобразност, дали функциите като сложност и обем ще се изпълняват от младши, старши, главен или държавен експерт и съответно какъв да е броят на тези длъжности, както и какво финансиране ще е необходимо за тях с оглед сложността на извършваната работа и поставените пред администрацията цели, план и задачи за изпълнение. Тези въпроси съдът, контролиращ законосъобразността на извършеното съкращение на длъжности, не е нормативно оправомощен да преоценява и пререшава по същество, тъй като същите са предоставени в изключителната компетентност на органа по назначаването. Същевременно обаче следва да се има предвид, че за целите и в рамките на извършваната проверка за законосъобразност на акта за едностранно прекратяване на служебно правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, по силата на чл. 169 от АПК съдът има задължението да следи за начина, по който органът по назначаването е упражнил правомощията си по оперативна самостоятелност, т.е. дали е спазил изискванията за добросъвестност и законосъобразност, като елемент от последното е и преценката за съответствие на издадените от органа актове с целта на закона. Така например твърде честата промяна в едно и също звено на администрацията, изразяваща се в периодично прехвърляне на щатни бройки от една длъжност на друга, без да се засяга общата численост, определена за това звено, и без да се изменя съществено функционалната характеристика на същото, би могло да постави под въпрос постигането на обичайно претендираните в тези случаи цели за оптимизиране и повишаване ефективността на работа. Поради това именно е необходимо по всеки отделен спор данните, касаещи конкретно извършената длъжностна промяна, да се анализират внимателно спрямо установените за случая факти и обстоятелства с оглед преценката за съответствие на действията на органа с целта на закона. В настоящия случай не са налице данни, които да сочат на превратно упражнена власт от органа по назначаването. Не е спорно по делото, че длъжността на оспорващия не е престанала да съществува като нормативно установена позиция и като система от функции, задължения и изисквания, определени с длъжностна характеристика. От анализа на приложените доказателства се установява, че единствено е намаляла числеността на длъжността държавен експерт в новия отдел Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ, в сравнение с щатните бройки за тази длъжност в двата предходни отдела, от които е образуван новият от 9 щатни бройки държавен експерт са останали 8, считано от 01.03.2018 г. Следователно съкращаването на длъжността е реално и същото е извършено при наличието на мотиви относно служебната необходимост, обусловила това решение на органа по назначаването. Намаляването на числеността на новообразувания отдел с три щатни бройки (от 48 на 45, една от които за процесната длъжност държавен експерт) е станало в полза на увеличаване на числеността на друг отдел от състава на Главна дирекция Европейски фондове за конкурентоспособност, който обаче е със значително различаващи се функционални характеристики отдел Законосъобразност на процедури и процесуално представителство. В него е създадена нова длъжност държавен експерт с 2 щатни бройки и е увеличена числеността за длъжността старши експерт с една щатна бройка. Предвид наведения от касатора довод за неправилно приложение на материалния закон спрямо фактите от значение за делото, настъпили след издаване на акта, но които следва да бъдат преценени съобразно чл. 142, ал. 2 от АПК, настоящият състав приема, че макар и относими, новонастъпилите факти в длъжностното разписание, в сила от 01.01.2019 г., не съдържат данни, въз основа на които може да се обоснове извод за злоупотреба с власт при прекратяване на служебното правоотношение с М. Петров. Това е така, тъй като създадените към 01.03.2018 г. 3 щатни бройки в отдел Законосъобразност на процедури и процесуално представителство не са напълно премахнати с новото длъжностно разписание от 01.01.2019 г., а са отново трансформирани. Числеността на отдела е намаляла само с 1 щатна бройка (от 16 на 15), като е извършено прехвърляне на двете щатни бройки за длъжността държавен експерт съответно с по една щатна бройка към длъжностите главен експерт и старши експерт. Така установените обстоятелства не позволяват да се направи извод за изкуствено създадена (в смисъл на несъществувала изобщо към 01.03.2018 г.) служебна необходимост от подсилване капацитета на отдел Законосъобразност на процедури и процесуално представителство за сметка на намаляване числеността на новообразувания отдел Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ. Видно от представеното длъжностно разписание в сила от 01.01.2019 г., числеността на отдел Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ се е запазила на 45 щатни бройки, като настъпилите към тази дата промени в длъжностната структура на отдела не биха могли да се отразят на законосъобразността на предходно извършените промени, предмет на настоящото производство, предвид изтеклия непренебрежим период от време между 01.03.2018 г. и 01.01.2019 г. Като неоснователно следва да се отхвърли и възражението на касатора за допуснато съществено процесуално нарушение от първоинстанционния съд поради несъобразяване с указанията на петчленния състав на ВАС за анализиране на всички представени от органа писмени доказателства, в частност досежно приложените по делото заповедите за възлагане на функции, присъщи на отдела, на служители от други отдели. Съдът се е произнесъл по доказателствената тежест на така представените писмени доказателства, като е приел, че същите са неотносими към предмета на спора, доколкото не засягат пряко и непосредствено системата от функции, задачи и задължения, представляващи съдържанието на заеманата от жалбоподателя длъжност в преобразувания отдел Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне. При тези установявания съдът не е навлязъл в обсъждане по същество на въпросните заповеди, като дори и да бе сторил това, от анализа на същите не би могло да се направи извод, че посредством временното възлагане на определени функции, присъщи на отдела, на служител от друг отдел, се създава нова бройка, която да осъществява наравно с предвидените щатни бройки за длъжността пълния обем от функции, задачи и задължения, с които се свързва нейното изпълнение и които гарантират постигането на дефинираните с тази длъжност цели на администрацията. Освен това, практиката за възлагане на определени дейности от отдела на служител от друг отдел не е въведена към датата на процесното съкращение, а датира от преди това, поради което същата не би могла да бъде обвързана изключително и само с длъжностната промяна, довела, считано от 01.03.2018 г., до съкращаването с една щатна бройка на длъжността държавен експерт в отдел Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ. Предвид всичко гореизложено и доколкото решението на органа по назначаването да освободи от длъжност М. Петров на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл не разкрива белезите на дискриминационно поведение и доколкото решението е взето при обоснована от органа необходимост от реорганизация на управляваната административна структура, то следва да се приеме, че органът е действал законосъобразно и в съответствие с принципа за добросъвестност, в изпълнение на свои законоустановени правомощия и при спазване целта на закона. Към момента на намаляване на щата на длъжността държавен експерт в отдел Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездна финансова помощ с длъжностното разписание от 01.03.2018 г. не са били налице незаети бройки за длъжността. Изложеното дотук налага извод за постановяване на обжалвания съдебен акт в съответствие с фактите по делото и приложимите материалноправни норми, както и при спазване на императивните изисквания на процесуалния закон. Не се доказват сочените в касационната жалба отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Не се установява и наличието на пороци на обжалваното решение по чл. 209, т. 1 и т. 2 от АПК, за които касационната инстанция следи служебно. Решението на АССГ като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. Разноски от ответната страна не са претендирани пред касационната инстанция, поради което такива не следва да бъдат присъждани с настоящото решение. По тези съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение,