Решение № 7916 от 27.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9849/2018 г.

Решение № 7916 от 27.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9849/2018 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационен протест, подаден от В. Малинов – прокурор, завеждащ отдел "Надзор за законност" при Върховната административна прокуратура. Протестира се решение № 4369 от 28.06.2018 г., постановено по адм. дело № 2510/2018 г. от Административен съд София – град. С него е отхвърлен протестът на прокурора с искане за обявяване на нищожност на т. 52 от Указания за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017 – 2021 г. Указанията) приети (с решение на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР или Комисията), по т. 3 от протокол № 76 от 19.04.2016 г., в частите, с които: "И2017-2018 е инфлацията за периода м. януари 2017 - м. октомври 2018 г. по данни на НСИ, която влияе върху разходите на ВиК оператора"; "И2017-2019" е инфлацията за периода м. януари 2017 - м. октомври 2019 г. по данни на НСИ, която влияе върху разходите на ВиК оператора" и "И2017-2020" е инфлацията за периода м. януари 2017 - м. октомври 2020 г. по данни на НСИ, която влияе върху разходите на ВиК оператора". С протеста са релевирани доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и необоснованост. Твърди се, че Указанията на КЕВР в протестираната им част са издадени в противоречие с императивната разпоредба на чл. 6, т. 2 от Наредбата за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги (НРЦВКУ) и при превратно упражняване на власт поради несъобразяване на КЕВР с принципите по чл. 7 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ). Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение и вместо това обявяване нищожността на Указанията на КЕВР в протестираната им част. Ответникът - Комисия за енергийно и водно регулиране, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Й. Велчева, в съдебно заседание и с представено писмено становище с характер на писмени бележки, оспорва касационния протест като неоснователен. Излага доводи за правилност на обжалваното решение. Моли същото да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест. Счета, че протестираното решение следва да бъде отменено и вместо него да се постанови друго решение по същество, с което оспорените части от разпоредбата на т. 52 от Указания на КЕВР да бъдат обявени за нищожни. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, като взе предвид, че касационният протест е подаден в законоустановения срок, приема същия за допустим, а разгледан по същество – за неоснователен, по следните съображения: Производството пред АССГ е било образувано по протест на прокурора при ВАП с искане за обявяване нищожност на т. 52 от Указания за образуване на цените на водоснабдителните и канализационните услуги чрез метода "горна граница на цени" за регулаторния период 2017 – 2021 г., приети с решение на Комисията за енергийно и водно регулиране по т. 3 от Протокол № 76 от 19.04.2016 г., в частите, с които: "И2017-2018 е инфлацията за периода м. януари 2017 - м. октомври 2018 г. по данни на НСИ, която влияе върху разходите на ВиК оператора"; "И2017-2019" е инфлацията за периода м. януари 2017 - м. октомври 2019 г. по данни на НСИ, която влияе върху разходите на ВиК оператора" и "И2017-2020" е инфлацията за периода м. януари 2017 - м. октомври 2020 г. по данни на НСИ, която влияе върху разходите на ВиК оператора". С обжалваното решение № 4369 от 28.06.2018 г., постановено по адм. дело № 2510/2018 г. от Административен съд София – град, е отхвърлен протестът на прокурора с искане за обявяване на нищожност на т. 52 от Указанията в протестираната им част. За да постанови този резултат първоинстанционният съдът е съобразил, че протестът касае само нищожност на протестираната част от Указанията. Съдът е приел, че Указанията за издадени от компетентен по материя, по място и по степен административен орган. Съдът не е констатирал също и основания за нищожност поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила при провеждане на процедурата по приемане на Указанията, провеждането на обществено обсъждане, разглеждане и обсъждане становищата на заинтересованите страни. Първоинстанционният съд е приел също, че Указанията са приети в предвидената от закона писмена форма, с мотиви, изложени по т. 3 от протокол № 76 от 19.04.2016 г. Затова Указанията не страдали и от порок на формата, водеща до тяхната нищожност. По отношение основанието за нищожност поради противоречие с материалния закон, съдът е взел предвид, че нищожност на административния акт при наличие на материална незаконосъобразност е налице когато напълно липсват материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма. Когато актът е лишен изцяло от законово основание, когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. В тази насока съдът е разгледал подробно проложимите материални разпоредби, въз основа на които са приети оспорените Указания. По отношение на относимите касационни оплаквания съдът е приел, че в чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ изразът "инфлацията за периода от влизането в сила на утвърдената цена за първия ценови период" напълно съвпада с предвижданията на Указанията за "инфлацията за периода от м. януари 2017 г. ". В тази насока съдът се е основал на § 14, ал. 1 от Преходни и заключителни разпоредби (ПЗР) към Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на Закона за водите (ЗВ), обн. ДВ, бр. 103 от 2013 г., изм. и доп. ДВ, бр. 58 от 2015 г., разписващ, че настоящият регулаторен период по смисъла на чл. 10, ал. 1 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги се удължава до 31 декември 2016 г. Следващият регулаторен период започва от 1 януари 2017 г. Посочил е, че в НРЦВКУ изрично е посочено, че наредбата се прилагат за регулаторния период, започващ от 1 януари 2017 г. Въз основа на това и чл. 10, ал. 1 от ЗРВКУ регулаторният период бил нормативно определена – от 1.01.2017 г. до 31.12.2021 г. Съдът се е основал и на чл. 26, ал. 1 от НРЦВКУ, като е приел, че цените за първия ценови период – 2017 г., към датата на приемане на Указанията, следвало да са в сила от 1.01.2017 г. Въз основа на всичко това административният съд е счел, че Указанията в оспорената част по т. 52, не са издадени без правно основание или не са изцяло лишени от законово основание и съдържание, което да има степен на порок, водещ до тяхната нищожност. На последно място съдът не е констатирал и несъответствието с целта на закона или превратно упражнение на власт, водещо до нищожност на оспорения акт на КЕВР. В тази насока е приел, че Указанията в оспорената част по т. 52 са приети в изпълнение и в рамките на целта на закона - на основание чл. 6, ал. 1, т. 4 и чл. 16 от ЗРВКУ във връзка с чл. 1, ал. 2 и 3 от НРЦВКУ. Решението на административния съд е правилно, законосъобразно, обосновано и постановено в съответствие със съдопроизводствените правила. Обективно съдът е обсъдил относимите към спора доказателства в тяхната съвкупност, като приетите за установени от него факти се подкрепят изцяло от данните по тях. Спрямо направените фактически констатации АССГ правилно е приложил материалния закон, поради което не намират основание доводите на касатора за неправилност на решението. Съдът е изпълнил задължението си за проверка на акта на всички основания по чл. 146 от АПК, въз основа на което е приел за недоказани твърденията в протеста. Преди всичко следва да се посочи, че процесните Указания за приети на 19.04.2016 г. Протестът на прокурора от ВАП е подаден на 28.02.2018 г. С оглед едномесечния срок по чл. 179 от АПК за оспорване на указанията като общ административен акт (изтекъл на 19.05.2016 г.), указанията са оспорени само с искане за обявяване тяхната нищожност, което според чл. 149, ал. 5 във вр. с чл. 184 от АПК е без ограничение във времето. С оглед на това първоинстанционният съд правилно се е ограничил само с основанията за нищожност на оспорената част от Указанията. Във връзка с наведените касационни оплаквания касационният съд споделя изводите на първоинстанционния, че липсват основания за нищожност на процесните Указания поради противоречие с материалноправната разпоредба на чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ. Действително в тази разпоредба е посочено, че "И" е инфлацията за периода от влизането в сила на утвърдената цена за първия ценови период до датата на изчисление на изменението, която влияе върху разходите на В и К оператора. В касационния протест се твърди, че в оспорената част от указанията неправилно е посочено, че е инфлацията е за периода м. януари 2017 г. до м. октомври на съответната година от 2018 г. до 2020 г., вместо да се приповтори точното съдържание на чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ относно началния период на инфлацията, която се взема предвид при утвърждаване цените на ВиК операторите. Доводите в тази насока са неоснователни, предвид следното: Преди всичко следва да се посочи, че според чл. 6, ал. 1, т. 4 от НРЦВКУ указанията на КЕВР са относно прилагането на подзаконовите нормативни актове, в частност относно прилагането и на относимия чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ. За разлика от общо разписаното в последната правна норма "периода от влизането в сила на утвърдената цена за първия ценови период", указанията следва да конкретизират общото правило на чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ, като разпишат неговото приложение. Именно по този начин е разписаното в оспорената част от указанията, като е посочено, че инфлацията е за периода от м. януари 2017 г. до м. октомври на съответната година от 2018 г. до 2020 г. В касационния протест не се съдържат доводи, че началото на периода е незаконосъобразно определен. Въпреки това следва да се посочи, че началото на периода е правилно определен с оспорената част от указанията, както правилно е приел и първоинстанционния съд. Така е, защото в чл. 2, ал. 2 от Постановление № 8 на МС от 18.01.2016 г., с което е приета НРЦВКУ, изрично е посочено, че НРЦВКУ се прилага за регулаторния период, започващ от 1.01.2017 г., както и за следващи регулаторни периоди. Абсолютно същото е разписано и в § 3, ал. 1 от ПЗР на НРКВКУ. Същият извод следва и от първичната законова уредба, въз основа на която е издадена НРЦВКУ, по която наредба пък са издадени процесните указания. Така едно от основанията, на които е издадена НРЦВКУ е чл. 10, ал. 8 от ЗРВКУ. В чл. 10, ал. 1 от последния закон е посочени периодите на ВиК операторите. А в § 14, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗВ разписва, че предходния регулаторен период по смисъла на чл. 10, ал. 1 от ЗРВКУ се удължава до 31.12.2016 г., а относимия следващ регулаторен период започва от 1.01.2017 г. При тази регламентация както в първичното законодателство, така и в подзаконовите актове по неговото приложение, разписаното в оспорената част от указанията е в точно негово съответствие за начало на периода. С оглед на изложеното процесните Указания не са в противоречие с материалноправната разпоредба на чл. 6, т. 2 от НРЦВКУ, още по-малко е налице такова противоречие, което да води до тяхната нищожност. Такава ще е налице само ако издаденият акт е изцяло лишен от основание. Когато такъв акт, с такова съдържание не може да бъде издаден от нито един административен орган. Явно случаят не е такъв. Неоснователно е и оплакването в касационния протест за превратно упражняване на власт поради несъобразяване на КЕВР с принципите по чл. 7 от ЗРВКУ. Следва да се посочи, че превратното упражняване на власт е относимо към целта на закона, а не към нарушение на законово закрепени принципи. Независимо от това в случая няма нищожност на процесните Указания и поради противоречие с материалноправна разпоредба на законово регламентирани принципи. Нарушение на последните може да има при липса, неясна или непълна законова регламентация. В случая обаче такава е налице (описана по-горе). И процесните Указания са в съответствие с тази законова регламентация. Въз основа на изложеното настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че решението на административния съд е правилно и обосновано, поради което не са налице отменителни основания и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,