Решение № 3980 от 28.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6891/2016 г.

Решение № 3980 от 28.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6891/2016 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция на Министерство на вътрешните работи - С. (ОДМВР), чрез процесуален представител гл. юрк. К. Б., против решение № 46 от 26.04.2016 г., постановено по адм. дело № 4/2016 г. по описа на Административен съд - С. (АС - С.), с което е отменена негова заповед № 343з-1610/08.12.2015 г. за налагане на дисциплинарно наказание на служителя С. Й. Й., като в полза на последния са присъдени и съдебни разноски по делото, които ОДМВР - С. е осъдена да заплати. Касационната жалба съдържа оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационно основание за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът оспорва изводите на съда за издаване на процесната заповед при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправните норми и целта на закона, като излага конкретни доводи и съображения в подкрепа на твърденията си. Моли за отмяна на оспореното съдебно решение и постановяването на ново по същество на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на С. Й. Й. срещу заповедта, с която му е наложено дисциплинарно наказание "порицание". Претендира юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответната страна в настоящото производство. Ответната страна по касационната жалба - С. Й. Й., чрез пълномощника си адв. М. К., ангажира становище за неоснователност на касационната жалба по съображения, изложени в писмена защита. Моли решението на АС - С. да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на разноски - договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за касационното производство, съгласно представен договор за правна защита и съдействие и списък по чл. 80 от ГПК. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 АПК против подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество е основателна. С решение № 46 от 26.04.2016 г., постановено по адм. дело № 4/2016 г. по описа на АС - С. е отменена като незаконосъобразна заповед № 343з-1610/08.12.2015 г. на директора на ОДМВР - С., с която на основание чл. 194, ал. 2, т. 1, предложение трето, чл. 197, ал. 1, т. 3 и чл. 200, ал. 1, т. 11, предложение второ и чл. 204, т. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за срок от шест месеца на младши инспектор С. Й. Й. - младши автоконтрольор втора степен в група "Организация на движението, пътен контрол и превантивна дейност" в сектор "Пътна полиция", отдел "Охранителна полиция" при ОДМВР - С., за това, че по време на осъществяване на контролна дейност по ЗДвП, за времето от 19.00 часа на 26.07.2015 г. до 07.00 часа на 27.07.2015 г. в гр. С., със служебен автомобил с цитиран номер, не е използвал монтираните в автомобила безжични микрофони, съгласно "Указания за работа на полицейските служители със система за видеонаблюдение, монтирана в автомобил. Технически характеристики и правила за работа" (Указанията), утвърдени със заповед на министъра на вътрешните работи № 8121з-197/19.02.2015 г. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд, подробно е обсъдил събраните по делото доказателства, въз основа на които е изяснил релевантните за спора факти и обстоятелства. При извършената правна оценка на фактите, съдът е достигнал до извода, че процесната заповед е издадена от компетентен орган, в предписаната от закона форма, но при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, както и в нарушение на материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което е постановил отмяната й. Приел е, че са нарушени процедурата по налагане на дисциплинарното наказание и правото на защита на жалбоподателя, тъй като липсва заповед за образуване на дисциплинарното производство; служителят не е запознат с изготвеното от дисциплинарната комисия становище, с което е приключила проверката; същият не е изслушан/не е дал обяснения, с което е нарушен чл. 206, ал. 1 ЗМВР, вр. чл. 28 от Инструкция № 8121з-470 от 27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 34 от 12.05.2015 г. (Инструкцията). Приел е, че е нарушен чл. 207, ал. 3 ЗМВР, както и че описаното в заповедта деяние на С. Й. Й. (неизползване на монтираните в служебния автомобил микрофони) не е конкретизирано в достатъчна степен, като не е посочено съответното правило от Указанията, което да е било нарушено. Това обстоятелство създава неяснота при индивидуализацията на нарушението, обуславяща липса на фактически и правни основания на заповедта. Административният съд е приел също така, че дисциплинарният орган не е доказал по безспорен начин соченото в заповедта нарушение. Като е отчел наличните по делото данни за констатирани във времето технически проблеми при работа със системата за видеонаблюдение и безжичните микрофони към нея, монтирани в автомобилите на полицейските органи, съдът е формирал заключението, че от липсата на аудио запис не следва еднозначно, че служителят не е използвал микрофоните. За да се приеме наличие на виновно поведение, изразено чрез бездействие (а именно неизпълнение на утвърдените правила за работа със системата за видеонаблюдение), съдът е посочил, че е следвало служителите да бъдат обучени за боравене с техниката, за каквото обучение няма представени доказателства. Съдът е изложил доводи и относно несъответствието на заповедта с целта на закона, като е посочил, че налагането на наказание във връзка с изпълнението на Указанията не следва да бъде самоцел, а трябва да обезпечава правилното прилагане на тези правила, което може да бъде осъществено само и единствено при технически изправна система (каквато процесната не е била) и при пълноценно проведен инструктаж и обучение на служителите, (каквито в случая не били извършени). Настоящият касационен състав на Върховния административен съд намира така постановеното решение на АС - С. за неправилно, по следните съображения: Неправилен е изводът на съда за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на процесната заповед. Не е налице приетото нарушение на нормите на чл. 206 и чл. 207 ЗМВР. Дисциплинарното производство срещу младши автоконтрольор С. Й. Й. не е образувано за тежко нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 2-15 ЗМВР, а за нарушение по чл. 198 - 202 ЗМВР. За тези случаи законодателят предвижда, че дисциплинарното производство може да започне и без издаването на нарочна заповед - същото следва да се счита за започнало с първото действие по установяване на нарушението (арг. в чл. 208 ЗМВР). В настоящия случай, дисциплинарното производство е образувано по реда на чл. 205, ал. 1 ЗМВР - при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение (сигнал на Дирекция "Вътрешна сигурност" на МВР с вх. № 343002-21/06.08.2015 г. по описа на ОДМВР - С.), като със заповед № 343з-1300/08.10.2015 г. на директора на ОДМВР - С. е разпоредено извършването на проверка за изясняване на постъпилите данни и/или установяване на извършителя на дисциплинарното нарушение съгласно чл. 205, ал. 2 ЗМВР. В заповедта е определен и дисциплинарно разследващият орган (ДРО), в посочения персонален състав на комисията, като е възложено извършването на проверка за конкретно посочените в заповедта нарушения на служебната дисциплина от посочените в нея служители, в това число и С. Й. Й.. Последният е запознат със заповедта на 14.10.2015 г., видно от извършеното от самия него удостоверяване върху заповедта с полагане на име и подпис, отбелязване на дата и час съгласно изискването на чл. 16 от Инструкцията. В хода на проведеното дисциплинарно производство е било спазено и правилото, разписано в чл. 18 от Инструкцията. С. С. Й. Й. е бил запознат с изготвената за резултатите от проверката писмена справка УРИ 343р-10429/05.11.2015 г. - обстоятелство, удостоверено с полагане на име и подпис, отбелязване на дата и час от служителя. Налице е и изготвен изричен протокол рег. № 343р-11032/18.11.2015 г., удостоверяващ факта на запознаване на С. Й. Й. с писмената справка, както и с правото му да направи възражения или да даде допълнителни обяснения в срок от 24 часа, считано от запознаването му със справката, изготвена от ДРО. Следователно, на лицето е била гарантирана възможността да оспори изложените в справката констатации и евентуално да посочи други доказателства, сведения и възражения в подкрепа на твърденията си относно вмененото му дисциплинарно нарушение. В конкретния случай обаче наказваното лице не се е възползвало от това свое право - от доказателствата по делото безспорно се установява, че в указания 24-часов срок при ДРО не са постъпили обяснения и/или възражения от страна на С. Й. Й.. Бездействието на служителя, срещу когото е образувано дисциплинарното производство, да даде допълнителни обяснения или възражения след надлежното му запознаване с резултата от проверката и с правото му да представи обяснения/възражения във връзка с установеното от нея, е плод на субективната му преценка и не може да обоснове нарушение на административнопроизводствените правила, регламентиращи процедурата по разследване на дисциплинарното нарушение и налагане на дисциплинарното наказание. По отношение направеното от първоинстанционния съд позоваване на нормата на чл. 207, ал. 8, т. 1 ЗМВР, която същият е счел за нарушена, следва да се посочи, че този текст на закона е приложим в случаите на образувано дисциплинарно производството при наличие на данни за извършено тежко нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 2 - 15 ЗМВР. Настоящият случай не попада в посочените хипотези, поради което разпоредбите на чл. 207 ЗМВР са неотносими към проверката за законосъобразност на проведеното срещу С. Й. Й. дисциплинарно производство. Необоснован е и изводът на съда за допуснато нарушение на чл. 27 и чл. 28 от Инструкцията. Видно от данните, съдържащи се в административната преписка по издаване на оспорената заповед, дисциплинарнонаказващият орган (ДНО) е приел писмените обяснения на служителя, дадени в хода на дисциплинарното производство (лист 46 от делото), като е поставил резолюция върху същите, съгласно изискването на чл. 27 от Инструкцията. Неправилно е заключението на съда, че на практика липсва предвиденото от закона изслушване на служителя/приемане на писмените му обяснения (чл. 206, ал. 1 ЗМВР, вр. чл. 27 от Инструкцията), тъй като даденото от С. Й. Й. обяснение с вх. № 343р-10134/29.10.2015 г. (с резолюция на ДНО от 24.11.2015 г.) било от дата, предхождаща датата на запознаването му със справката от извършената проверка (11.11.2015 г.). За опровергаването на този извод на съда следва да се има предвид, на първо място, че писменото обяснение на служителя с вх. № 343р-10134/29.10.2015 г. е снето в хода на разпоредената от директора на ОДМВР - С. проверка по чл. 205, ал. 2 ЗМВР, с която е започнало дисциплинарното производство срещу него по повод получения сигнал от Дирекция "Вътрешна сигурност" - МВР. Същото отразява становището на разследваното лице във връзка с първоначално постъпилите данни за извършено дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 предложение първо ЗМВР, послужили като основание за образуване на дисциплинарното производство срещу конкретни служители на МВР. На следващо място, по отношение резултатите от приключилата проверка по чл. 205, ал. 2 ЗМВР С. Й. Й. е имал възможността да даде допълнителни обяснения и направи съответни възражения в указания 24-часов срок, считано от момента на запознаването му с обобщена справка УРИ 343р-10429/05.11.2015 г. Както бе вече посочено в мотивите на настоящото решение, служителят не се е възползвал от тази процесуална възможност по своя собствена преценка, т. е. по зависещи от самия него причини (не са налице данни по делото, сочещи на друг извод). Фактът на непостъпили в срок допълнителни обяснения и възражения от страна на служителя е удостоверен в текста на становище УРИ 343р-11037/18.11.2015 г., изготвено от ДРО. Анализът на горепосочените обстоятелства съобразно нормата на чл. 206, ал. 1 ЗМВР, сочи категорично на извода, че проявеното от наказваното лице бездействие по отношение признатото му от закона и гарантирано от ДРО право на защита в дисциплинарното производство не може да резултира във възникването на допълнителни задължения за ДНО да изслуша или приеме обясненията на служителя, извън изрично предвидените в закона хипотези. В тази връзка несъстоятелни са и изводите на първоинстанционния съд, формирани на основание констатираната липса на запознаване на служителя С. Й. Й. с изготвеното от ДРО становище УРИ 343р-11037/18.11.2015 г. Законодателят не е предвидил нормативно задължение служителите, срещу които е образувано дисциплинарно производство, да бъдат запознавани със становището на ДРО. Последното се изготвя при приключване на дисциплинарното производство, след като разследваното лице вече е било запознато с резултата от извършената проверка, т. е. с писмената справка. Цел и предназначение на становището е не да въвежда нови фактически и правни установявания, касаещи дисциплинарното нарушение и неговия извършител, а да представи крайния извод на ДРО относно наличието на основание за реализиране на дисциплинарна отговорност, след обсъждане на евентуално постъпилите обяснения/възражения на служителя, привлечен към дисциплинарна отговорност, съответно на представените от него доказателства вследствие запознаването му с резултата от проверката. При тези обстоятелства и предвид изложените от настоящата касационна инстанция съображения, следва да се приеме, че правото на защита на С. Й. Й. в рамките на воденото срещу него дисциплинарното производство не е било нарушено, а формираните в обратен смисъл изводи на първоинстанционния съд следва да бъдат отхвърлени като несъответни на установените по делото факти и приложимата нормативна уредба. Не се доказват сочените от съда нарушения на процедурата по реализиране на дисциплинарната отговорност на служителя, поради което неправилен и необоснован е крайният му извод за наличие спрямо процесната заповед на отменителното основание по чл. 146, т. 3 АПК. Неправилен е и изводът на съда за липсата на установено по безспорен начин нарушение на служебните задължения от страна на касационния жалбоподател. От събраните по делото доказателства по несъмнен начин е установено, че служителят е осъществил описаното в заповедта и в изготвената справка УРИ 343р-10429/05.11.2015 г. дисциплинарно нарушение, изразено чрез бездействие, а именно - в посочените часове на съответните дати, младши инспектор С. Й. Й., по време на осъществяване на контролна дейност по ЗДвП, не е използвал монтираните в служебен автомобил "О. А." с рег. № ..... безжични микрофони, съгласно "Указания за работа на полицейските служители със системата за видеонаблюдение, монтирана в автомобил. Технически характеристики и правила за работа", утвърдени с МЗ № 8121з-197/19.02.2015 г., с което виновно е нарушил цитираната заповед и утвърдените с нея правила. Служителят не е използвал безжичните микрофони, както е посочено в раздел II т. 6, 6.1., 6.2. и 6.9. от Указанията. Съгласно т. 6.1. назначените в наряд служители използват безжичните микрофони, като водачът на автомобила ползва микрофон № 1, втори служител - микрофон № 2. В случая нито един от микрофоните не е бил ползван. Съгласно т. 6.2. микрофоните следва да са постоянно включени, а съгласно т. 6.9. всяко начало на проверка или контакт с гражданин задължително се маркира чрез еднократно натискане на бутон REC от микрофон 2. Краят на проверката се маркира от същия микрофон с еднократно натискане на бутон REC. Посоченото не е било сторено, тъй като, както е отбелязал и ДРО в изготвената от него писмена справка - при изпълнение на посочените изисквания на Указанията и техническа изправност на микрофоните би следвало видеофайловете да бъдат придружени и от аудио запис. П. отношение на процесния случай такъв запис липсва. Конкретно нарушените от С. Й. Й. правила на Указанията са ясно посочени в справка УРИ 343р-10429/05.11.2015 г., като несъмнено доказано по делото е, че касаторът С. Й. Й. е бил запознат със същата. Трайно възприето в съдебната практика е становището, че мотиви към административния акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт, в други документи, съставляващи част от производството по неговото издаване, на които актът следва изрично да се позовава. Предвид изложеното, деянието, за което на ответника в настоящото производство е било наложено дисциплинарно наказание с процесната заповед, следва да се счита за достатъчно ясно описано както от фактическа, така и от правна страна, в противовес на приетото от първата инстанция. С утвърдените Указания за работа със системата за видеонаблюдение служителят е бил запознат, видно от протокол за проведено обучение УРИ 804р-1517/01.04.2015 г., в който изрично е посочено, че служителят е обучен по отношение описанието на системата и нейните технически характеристики, работата със системата и тактиката за контрол, както и с действията, които следва да предприеме в случай на невъзможност да се извършва контрол на пътното движение и патрулно постовата дейност поради повреда, планов ремонт, командироване с друго предназначение или повреда на системата за видеозаписване. Изложените подробни съображения от първоинстанционния съд относно състоянието на системата за видеонаблюдение, и по-конкретно относно изправността на безжичните микрофони, поставяни в служебните автомобили на нарядите и отговорността за тяхната проверка, както и изводът на съда, че касаторът не е бил надлежно обучен да работи със записващите устройства, не могат да бъдат споделени, тъй като не се подкрепят от приетите по делото доказателства. В конкретния случай фактите сочат, че за процесния период на дежурство от 19.00 часа на 26.07.2015 г. до 07.00 часа на 27.07.2015 г. служителят не е докладвал данни за каквито и да е технически проблеми със системата за видеонаблюдение, монтирана в автомобила, такива не са отразени писмено нито в изготвен доклад, нито в ежедневния отчет на наряда, съгласно изискването на т. 20 от Указанията. Посоченото опровергава приетата за установена от съда вероятност от технически повреди на системата, които да са довели до безвиновно неправилно използване на същата при работата на служителя. Не са представени доказателства по делото, установяващи по категоричен и безусловен начин, че за целия период на посоченото дежурство на С. Й. Й. е била налице техническа неизправност на системата за аудио запис, монтирана в служебния му автомобил, за която повреда служителят обективно да не е могъл да узнае и която не попада в обхвата на дължимите от негова страна действия съгласно дадените инструкции за работа със системата за видеонаблюдение (протокол за проведено обучение УРИ 804р-1517/01.04.2015 г. - лист 77). По делото не се спори, че спазването на МЗ № 8121з-197/19.02.2015 г. и утвърдените с нея специфични Указания е част от служебните задължения на служителите, за които тези правила се отнасят. Поради това изпълнението на дейността им при неспазване на специфичните изисквания, въведени с Указанията, правилно е определено от ДНО като дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, предложение трето ЗМВР, което е основание за налагане на дисциплинарно наказание. При така установените факти следва изводът, че служителят виновно не е изпълнил задълженията си по цитираните по-горе правила за работа, с което е изпълнена хипотезата на чл. 200, ал. 1, т. 11 от ЗМВР - неизпълнение на служебни задължения или на заповеди. Това нарушение правилно е квалифицирано по посочения текст от административния орган и същият е наложил дисциплинарно наказание "порицание" в предвидения минимален размер по чл. 200, ал. 2 ЗМВР. Незаконосъобразен е и изводът на съда, че оспореният административен акт не съответства на целта на закона. С издаване на оспорената заповед на директора на ОДМВР - С. се постига предвиденият от законодателя резултат - оказване на възпитателно и превантивно въздействие върху държавния служител за спазване на служебната дисциплина. Наказанието е определено в съответствие с нормата на чл. 200, ал. 1 и ал. 2 ЗМВР и при спазване на правилото по чл. 206, ал. 2 ЗМВР. Същото е постановено и съобразно принципа за съразмерност по чл. 6 АПК, доколкото е определено в минималния законоустановен размер на наказанието "порицание", с което следва да бъде санкционирано неизпълнението на служебни задължения или на заповеди. По изложените съображения, настоящият касационен състав приема, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при постановяването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, същата е в съответствие с приложимите материалноправни норми и с целта на закона. Предвид горното, обжалваното първоинстанционно решение, с което заповедта за налагане на дисциплинарно наказание "порицание" спрямо С. Й. Й. е отменена, се явява постановено в нарушение на материалния закон и необосновано. Същото като неправилно следва да бъде отменено, а спорът - решен по същество от настоящата инстанция, като жалбата на С. Й. Й. срещу засягащата го заповед бъде отхвърлена поради недоказано наличие на основанията за отмяна по чл. 146 АПК. При този изход на спора и предвид заявеното от касационния жалбоподател в настоящото производство искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, в полза на Областна дирекция на Министерство на вътрешните работи - С. се дължат такива в размер на 200.00 (двеста) лева, по 100.00 (сто) лева за всяка инстанция, определени съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, която сума ответникът следва да бъде осъден да заплати. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ, вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение