Решение № 5921 от 12.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13776/2016 г.

Решение № 5921 от 12.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13776/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Любомира Мотова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, подадени съответно от Т. А. К. от град С. и от Г. С. Б. срещу решение № 9384 от 01.08.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 г. по описа на Върховен административен съд (ВАС), второ отделение, тричленен състав, с което са отхвърлени жалбите им срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет (ПМС) № 80/06.04.2015 г. (ДВ. бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г., попр., ДВ. бр. 30 от 24.04.2015 г.). В касационните жалби се поддържат оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - Министерски съвет на Р. Б., чрез процесуалния си представител гл. юрк. В. А., в писмени бележки и в съдебно заседание, излага съображения за неоснователност на двете касационни жалби. Ответникът - Агенция по вписванията, представлявана от гл. юрк. Е. Г., в писмени бележки и в съдебно заседание, навежда твърдения за неоснователност на касационните жалби. Ответникът - Министърът на правосъдието, представляван от процесуален представител юрк. Шишман, в съдебно заседание излага съображения за неоснователност на касационните жалби. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че оспореното решение е неправилно. Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежни страна и са процесуално допустими. Разгледани по същество са и основателни. След като по повод подадените касационни жалби, Върховният административен съд, петчленен състав - II колегия извърши служебна проверка за валидността и допустимостта на оспореното съдебно решение, констатира следното: Производството пред Върховен административен съд, второ отделение, тричленен състав е образувано по жалба на Т. А. К. срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г. (ДВ. бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г., попр., ДВ. бр. 30 от 24.04.2015 г.). С определение от 19.01.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 по описа на ВАС, след постъпила от страна на Г. С. Б. жалба срещу същия нормативен акт, последният на основание чл. 189, ал. 2 от АПК е допуснат от съда да се присъедини като оспорващ в производството по обжалване на подзаконовия нормативен акт. С определение № 8901 от 09.07.2015 г., постановено по същото дело, тричленният състав на ВАС е оставил без разглеждане жалбата на Т. А. К. срещу Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г., като съдебният състав е приел, че за К. липсва правен интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт и е прекратил производството по делото. Това определение е било обжалвано с частна жалба от страна на Т. К. пред петчленен състав на ВАС - II колегия, като с определение № 11483 от 02.11.2015 г., постановено по адм. дело № 10448/2015 г. по описа на ВАС, петчленният съдебен състав е отменил прекратителното определение и е върнал делото на тричленния съдебен състав на ВАС за продължаване на съдопроизводствените действия по жалбата на К., в частта й, насочена срещу § 6, т. 1 от ПМС № 80/06.04.2015 г. За да постанови този резултат, петчленният състав на ВАС е приел, че по отношение на цитирания текст от ПМС за жалбоподателя К. е налице правен интерес от оспорването му, поради това, че нормативният акт има действие по отношение на него, в качеството му на главен секретар на Агенцията по вписванията към датата на приемането на акта и последният рефлектира в правната му сфера, без значение, че реално увреждането за лицето е настъпило вследствие последваща заповед за прекратяване на служебното му правоотношение, издадена на основание извършената с ПМС № 80/06.04.2015 г. промяна на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията. След връщането на делото на тричленния състав на ВАС, второ отделение за продължаване на съдопроизводствените действия, жалбите на Т. К. и на Г. Б. са разгледани по същество, като съдебният състав е приел същите за неоснователни. С решение № 9384 от 01.08.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 г. по описа на ВАС, съдът е отхвърлил като неоснователни жалбите на настоящите касатори срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г. (ДВ. бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г., попр., ДВ. бр. 30 от 24.04.2015 г.). За да постанови този резултат, тричленният състав е приел, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма и при липсата на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В подкрепа на тези си изводи съдът е изложил мотиви, че при издаването на обжалваното постановление, Министерски съвет е спазил изискванията на чл. 26, чл. 27 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като първоначалният проект на наредбата е бил публикуван на интернет страницата на Министерство на правосъдието, заедно с доклада на министъра на правосъдието, проектът е подложен на обществено обсъждане с оглед постъпилите към него предложения, като към проекта е била приложена и финансова обосновка за издаването му. По отношение съответствието с материалния закон, съдът е обсъдил разпоредбите на § 6, т. 1 от ПМС № 80/06.04.2015 г. и § 10, в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенцията по вписванията като е приел същите за непротиворечащи на законови разпоредби от по-висок ранг. Съдът е обсъдил и разпоредбата на § 3 от обжалваното ПМС, съгласно наведеното в жалбата на К. оплакване за нейната незаконосъобразност. Въз основа на изложеното, тричленният състав на ВАС, второ отделение, с обжалваното в настоящето производство съдебно решение е отхвърлил жалбите на К. и Б. срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет (ПМС) № 80/06.04.2015 г. в цялост. Решението, в частта му, с която са отхвърлени жалбите на Т. А. К. и Г. С. Б. срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г., извън частта му по произнасянето на съда относно законосъобразността на § 6, т. 1 и § 10 в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80/06.04.2015 г., е недопустимо. Съгласно чл. 185, ал. 2 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват изцяло или в отделни техни разпореди. Преценка на сезиралото съда лице е дали да оспорва подзаконовия нормативен акт изцяло или само досежно негови отделни разпоредби. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат само правните субекти, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения. Следователно, правопораждащи правото на оспорване факти са наличието на субективно право, свобода или законен интерес, както и тяхното засягане или възможността за засягането им, съответно създаването на задължение. Конституционният съд, в решение № 5 от 17.04.2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г. по повод искане за установяване на противоконституционност на чл. 186, ал. 1 от АПК изрично сочи, че "във всички случаи, когато гражданите атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси. При това заинтересоваността следва да е правомерна, лична и обоснована. " Правният интерес представлява абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното производство, за което съдът следи във всяко положение на делото служебно дори да не е направено възражение. Подаването на жалба срещу подзаконов нормативен акт, принципно, в интерес на обществото и правната сигурност, е недопустимо. В настоящия случай, в първоинстанционното производство Т. А. К. е оспорил измененията и допълненията в Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г. в цялост. Съгласно определение № 11483 от 02.11.2015 г., постановено по адм. дело № 10448/2015 г. по описа на ВАС, петчленен състав - II колегия е приел, че за Т. К. е налице правен интерес да оспорва цитирания нормативен акт, но както изрично съдът е посочил в мотивите си, този правен интерес е налице спрямо К. единствено по отношение на § 6, т. 1 от ПМС № 80/06.04.2015 г. Съдът е мотивирал този си извод с обстоятелството, че нормативният акт има действие по отношение на жалбоподателя, тъй като към датата на приемането на нормативния акт, той е заемал длъжността главен секретар на Агенцията по вписванията, като с приемането му, последният рефлектира в правната сфера на жалбоподателя. Ето защо, първоначалната жалба на К., дала начало на съдебното производство по оспорване на акта, съгласно цитираното определение е била допустима за разглеждане единствено по отношение на § 6, т. 1 от ПМС № 80/06.04.2015 г., касаещ извършването на промени по отношение на въвеждането на нови изисквания за заемане на длъжността "главен секретар" в Агенцията по вписванията. В останалата й част, жалбата на К. е следвало да бъде оставена без разглеждане като недопустима от първоинстанционния съдебен състав поради липсата на правен интерес от подателя й спрямо останалите изменения, извършени с Устройствения правилник в агенцията. Следва да се отбележи, че определението, с което е прието, че жалбата на К. е допустима по отношение на § 6, т. 1 от ПМС № 80/06.04.2015 г. е постановено и подписано с две особени мнения, но на основание чл. 235, ал. 2 от АПК, то е задължително за съда и при връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените правила, съдът следва да се съобрази с него. По аналогични съображения, след като съдът е допуснал Г. С. Б. да се присъедини като оспорващ в производството по обжалване на подзаконовия нормативен акт, то неговата жалба е следвало да бъде разгледана единствено в частта й, насочена срещу § 10, в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенцията по вписванията. Към момента на издаване на обжалваното ПМС, Бошнаков е заемал длъжността "директор" в дирекция "Информационно обслужване и технологии" в Агенцията по вписванията. С § 10 от ПМС № 80/06.04.2015 г. е въведено ново изискване, директорът на дирекция "Информационно обслужване и технологии" да е лице с висше образование с професионално направление "Информатика и компютърни науки" и стаж по специалността не по-малко от 5 години, на което изискване Бошнаков не е отговарял и е било основание служебното му правоотношение да бъде прекратено. Ето защо, по съображенията изложени по-горе и съгласно постановеното определение по отношение на К., основателността на жалбата на Г. Б. е следвало да бъде преценена само по отношение извършените промени за длъжността "директор" в дирекция "Информационно обслужване и технологии", направени с § 10, в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, а в останалата й част е следвало да бъде оставена без разглеждане като недопустима. По изложените съображения, настоящият съдебен състав приема, че съдебното решение, в частта му, с която са разгледани и отхвърлени като неоснователни жалбите на Т. А. К. и Г. С. Б. срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г., извън частта му по произнасянето на съда относно законосъобразността на § 6, т. 1 и § 10 в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80/06.04.2015 г., е недопустимо и ще следва да се обезсили. В останалата му, допустима част, съдебното решение е неправилно. От данните по делото безспорно е установено, че първоначалният проект за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г. (ДВ. бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г., попр., ДВ. бр. 30 от 24.04.2015 г.) е публикуван на интернет страницата на Министерство на правосъдието на 27.02.2015 г., заедно с доклада към него, като същия този първоначален проект е представен от административния орган с приложената към делото административна преписка. По този проект е било проведено обществено обсъждане и са постъпили становища със съответните корекции и предложения за изменение на определени текстове от нормативния акт. По делото е приложено и Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията. При съпоставка на публикувания на интернет страницата на министерството проект на нормативния акт и този приет с ПМС № 80/06.04.2015 г. и изпратен за обнародване в Д. вестник е видно, че последният коренно се различава от първоначално подложеният на обсъждане проект като в него изцяло липсват отделни разпоредби и съответно те изобщо не са подлагани на обществено обсъждане. В обжалваното съдебно решение, първоинстанционният съдебен състав е констатирал тези несъответствия, но в мотивите си е приел, че при издаването на подзаконовия нормативен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, водещи до ограничаване правото на участие на засегнатите лица или нарушаване на основните принципи на чл. 26 от ЗНА за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност поради това, че проектът е преминал през пълноценна междуинституционална съгласувателна процедура и са разгледани и обсъдени постъпилите по проекта предложения и становища от заинтересованите лица. Съдът е приел още, че след като първоначалният проект на наредбата е бил публикуван, то разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е била спазена и не създава задължение за административния орган след обсъждане и извършване на промени да публикува повторно преработения проект. С оглед на така установеното, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд намира, че при издаването на оспорената наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съгласно императивното правило на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая по отношение на приетия проект на наредбата това законово изискване не е спазено, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заинтересованите лица не са могли да представят своите предложения и становища, а още по-малко те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, поради обстоятелството, че касаещите жалбоподателите разпоредби от наредбата, изобщо не са били оповестени публично, преди да бъдат окончателно приети с министерското постановление. Целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. Това изискване на закона в настоящия случай не е спазено и съставлява самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт, в обжалваните му части. Следва да се има предвид, че за да се обезпечи правото на възражение на засегнатите лица трябва или административният орган да приема проекта такъв какъвто е бил публикуван, или да отлага решението си до изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА при всяко направено предложение за изменение в проект. Обратното би означавало, че органът би могъл всеки път по своя преценка да публикува за обсъждане проект на нормативен акт с оскъдно съдържание, което в последствие да бъде коренно изменено или съществено допълнено, като промените без да бъдат оповестявани или подлагани на обсъждане ще могат да бъдат приемани от съответния административен орган, без обществеността да е запозната с тях. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА също така следва да бъде тълкувана и в съответствие с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Тук е мястото да се отбележи, че с ДВ бр. 34 от 3.05.2016 г., в сила от 4.11.2016 г., разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове е изменена, като е създадена нова ал. 4, в която се посочва, че срокът за даване на предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Сравнена с предишната редакция на разпоредбата (ДВ, бр. 46 от 2007 г.), преди изменението й и приложима в настоящия случай, срокът за обществено обсъждане и консултации, след издаването на процесната наредба, е удължен на 30 дни, което е ясна индиция от страна на законодателя, вложена в значимостта и важността на публичното оповестяване и обсъждането на проект на нормативен акт да бъде предоставено на възможно най-голям кръг от лица, които да могат да вземат отношение и да дадат своите предложения по проекта. В позитивното право няма дефиниция на понятията "съществено" и "несъществено" нарушение, поради което проявлението им се преценява във всеки конкретен случай. Съобщаването на проекта и мотивите му има за цел да осигури реализирането на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Процедурата по приемането на нормативния административен акт е императивно разписана в защита на публичния интерес, поради което допуснатото в настоящия случай нарушение, според настоящия съдебен състав, следва да бъде определено от категорията на съществените. Ето защо, обжалваните, с допустимата част от жалбите на К. и Б. текстове от ПМС № 80/06.04.2015 г., следва да бъдат отменени като постановени при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. По изложените съображения, настоящият съдебен състав приема, че съдебното решение, в частта му, с която са отхвърлени като неоснователни жалбите на Т. А. К. и Г. С. Б. срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление на Министерски съвет № 80/06.04.2015 г., в частта му по отношение на § 6, т. 1 и по отношение на § 10 в частта му относно чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80/06.04.2015 г., като неправилно ще следва да бъде отменено и вместо него да се постанови друго, с което цитираните текстове да бъдат отменени. С оглед този изход на спора, своевременно направеното искане от страна на касаторите за присъждане на направените в производството пред двете съдебни инстанции разноски и представените доказателства за реалното извършване на такива, то разноските ще следва да бъдат възложени в тежест на МС, който е издател на акта. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав - II колегия,