Решение № 7495 от 29.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14563/2011 г.

Решение № 7495 от 29.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14563/2011 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Зехра Халилова Салиева от гр. Елена, против решение № 4046 от 22.08.2011 г., постановено по адм. д. № 130/2011 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ). Жалбоподателката твърди неправилност на обжалваното решение, като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли то да бъде отменено и да се постанови ново, по съществото на спора, с което жалбата й срещу оспорения административен акт бъде уважена. Ответникът - изпълнителният директор на Агенцията за социално подпомагане (АСП), чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд - Пето отделение при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените касационни основания приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от активно легитимирана страна в срока по чл. 211 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество основателна, поради следните съображения: С обжалваното решение АССГ е отхвърлил жалбата на Салиева против заповед № ЧР-2 92/16.12.2010 г., издадена от изпълнителния директор на АСП, с която на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение. За да постанови този резултат съдът е приел, че атестирането на държавния служител е извършено в съответствие с административнопроизводствените правила и спазване на нормите на Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (НУРАСДА), поради което е направил извод за законосъобразност на оспорената заповед. Съдът е изяснил фактическата обстановка, като е събрал относимите доказателства, но въз основа на същите е извел неправилни изводи за спазване условията и реда за изготвянето на атестацията. Незаконосъобразен е изводът на съда, че работния план е изготвен в съответствие с изискванията на чл. 12, ал. 4 от НУРАСДА. Съгласно него целите, определени в работния план на оценявания, трябва да са в максимална степен конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето. Описаните в разглеждания от съда работен план цели не отговарят на тези изисквания, тъй като са общо формулирани. Правилото на чл. 12, ал. 1, изр. 2 от НУРАСДА задължава работният план да отчита основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, регламентирани в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания, което в случая не е спазено. Констатираните нарушения при съставянето на работния план се отразяват и върху показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 16 от НУРАСДА, първият, от които е степента на реализация на целите в работния план, а вторият - степента, в която са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения, определени в длъжностната характеристика. Поставената крайна оценка от атестирането на касаторката не отговаря на резултатите от изпълнението на работния план, отчетени на проведената на 17.06.2010 г. междинна среща. Оценка 5 - "неприемливо изпълнение", съгласно чл. 23, т. 5 от НУРАСДА се поставя, когато "оценяваният системно (т. е. през целия отчитан период от 1.12.2009 до 30.11.2010 г.) изпълнява работата под нивото на изискванията за длъжността". Видно от отчетените при междинната среща резултати (т. II от Формуляра) оценяващият ръководител е отчел за период по-дълъг от 6 месеца дейност на служителката, като е приел на практика пълно изпълнение на поставените четири цели, приети в работния план на Салиева. Така например е отчетено, че за периода Салиева е организирала и създала "...нова организация на работата в отделите на Д "СП", счетоводно приключване, обединяване на база данни в ПП "КОНТО", "САТА" и "МИКСИ". Разработен е съвместно с ОА, РПУ, ЕРС, Прокуратура координационен механизъм на взаимодействието между институциите при случаи на насилие над деца и др. инциденти. Работи се по реализацията на НП "АХУ" - дейност "Личен асистент", НП "В подкрепа на майчинството", НП "ЗОХТУ", по проект "Социална услуга за качествен живот в община Елена" по ОП РЧР - фаза 2. Подписани са 3 договора с Д "БТ" по НП и са включени общо 17 лица. Със заповед на ръководителя на проекта по ОПРЧР са одобрени и сключени договори с 30 потребители на услугата. Салиева е участвала в популяризирането на професионалната приемна грижа на териториите на общините Елена и Златарица....проведени са 3 информационни кампании до този момент. ...участвала е в работни съвещания и е представен Анализ на необходимостта от социални услуги, представени от общността на териториите на общините...Изготвени са Проекти на Общински програми за закрила на детето за 2010 г. за Елена и Златарица и са приети на заседания на Общинските съвети". Очевидно е, че всички констатации са за активна и целенасочена работа за постигане на набелязаните цели в плана, без никакви критични забележки спрямо лицето за периода. В същия дух са мотивите на оценяващия ръководител по въпроса за степента на реализация на целите от работния план при провеждането на заключителната среща на 26.11.2010 г. - т. III. А от Формуляра. Констатираните на 17.06.2010 г. резултати са преповторени, като е виден отчетения ръст в количествено отношение. Единствената критична забележка при тази среща е, че при създадената организация на работа в дирекцията са издадени заповеди по отдели, вкл. и за приемната в гр. Златарица, но с много пропуски. Тези пропуски обаче не са конкретизирани и посочени, поради което и във връзка с изискването на чл. 76, ал. 3 от ЗДСл, в тази им част, мотивите на оценяващия ръководител фактически са лишени от съдържание. Посоченият начин на оценка е приложен и по въпросите, касаещи степента на изпълнение на задълженията от Салиева, определени в длъжностната характеристика на заеманата длъжност - т. III. Б от Формуляра. Констатацията е, че "През настоящия период та оценяване г-жа Салиева постигна целите от работния си план и изпълняваше задълженията от длъжностната си характеристика, но не в пълна степен". Ако тази оценка се отнася за едногодишния период от 1.12.2009 г. до 30.11.2010 г., то тя противоречи изцяло на отчетения по време на междинната среща и посочен по-горе, начин на изпълнение на целите и задачите за първото полугодие. Ако тя е само за втората половина на отчетния период, би следвало да бъде конкретизирана и мотивирана, което не е направено. Същевременно така направената оценка е в противоречие с изложеното от оценяващия ръководител в т. III Обща оценка. При извършеното атестиране не са отчетени и показателите за компетентности съгласно изискванията на чл. 20 от НУРАСДА. Така например по първия показател - аналитична компетентност оценяващия ръководител е отбелязал "Има пропуски в познаване на нормативната уредба. Има пропуски в анализите на задачите и правилното им разпределение". В първата си част, предвид спецификата на вече придобити познания на нормативната уредба, тези мотиви са в явно противоречие от констатациите при атестирането на служителката през всички предходни години. Освен това, чл. 20, ал. 1, т. 1 от НУРАСДА изисква при този показател да се преценят - умения за анализиране и разглеждане на проблемите в дълбочина и за ориентиране в тяхната структура и причинност; познаване и ползване на нормативните актове, свързани с дейността на служителя; умения за събиране и отчитане на разнообразна по обем, тип и произход информация, използвайки необходимите компютърни умения и информационни технологии, както и за рационална преценка на нейната достоверност, за положителните и отрицателните страни на възможните варианти за решение; умения за интерпретиране и точен анализ на числова и словесна информация и за пропуските в аргументите, засягащи дадена теза; умения за целенасочени проучвания за установяване на релевантни факти, недостъпни до момента; умения за аргументиране на предложения. Цитираното изискване за този показател, очевидно в случая не е спазено, като това нарушение е допуснато и при оценка на останалите показатели за компетентности. Ето защо незаконосъобразно съдът е приел, че в атестационният формуляр присъстват мотиви, обосноваващи поставените оценки по всеки един от показателите. Действително извън правомощията на съда е да проверява обективността на поставените оценки, но в рамките на предмета на съдебен контрол е спазването на закона при извършване на оценяването, част от който е и излагането на мотиви съобразно предписаните от закона критерии (чл. 20 от НУРАСДА). При това, чл. 25, ал. 1 от НУРАСДА императивно разпорежда, че оценяващият ръководител е длъжен да мотивира писмено своите оценки, като вписва мотивите в съответните полета от раздел III на формуляра за оценка. В случая на първо място изложените мотиви са в противоречие с направената крайна оценка, тъй като от същите се установява, че е налице пълно изпълнение на поставените задачи в работния план, като единствено по отношение на изпълнението на задълженията, определени по длъжностна характеристика за заеманата длъжност е посочено, че Салиева е изпълнявала тези си задължения, но не в пълна степен. Последната констатация е формална и неподкрепена с обективно установени факти и обстоятелства, съобразно изискванията на чл. 76, ал. 3 отЗДСл. В случая е налице противоречие между мотивите изложени от оценяващия ръководител и поставената крайна оценка. Допуснатите нарушения на НУРАСДА опорочават изцяло изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 25, ал. 1 от нея и чл. 76, ал. 3 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван с оглед обективно установени факти и обстоятелства. Получената от служителя обща оценка при атестирането като съставена в нарушение на материалноправни разпоредби не обосновава прилагането на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването. Изискванията на цитирания текст за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е незаконосъобразна. Отделно от това, в процесната заповед органът не е изложил мотиви в нарушение на изискванията за постановяване на индивидуален административен акт, което с оглед констатираните противоречия във формуляра за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността на Салиева води също до извод за незаконосъобразност на обжалваната заповед. Ето защо като е направил извод в обратен смисъл, АССг е постановил решение в нарушение на материалния закон. С оглед на така установеното, обжалваното решение се явява и необосновано. Направените от съда изводи за законосъобразност на обжалвания административен акт не се подкрепят от събраните по делото доказателства и в частност - от отразеното във Формуляра. Наведеният довод за допуснати от АССг съществени нарушения на съдопроизводствените правила е необоснован. При липсата на конкретни оплаквания, ВАС не може да го провери детайлно и съобразно изразено становище от Салиева. При служебната проверка на решението, такива нарушения не бяха констатирани. Настоящият състав възприема изводите на АССг за спазване на административнопроизводствените правила при атестирането на Салиева. Видно от установеното е, че в сроковете съгласно НУРАСДА, изводите за изготвяне на работен план, провеждане на междинна и заключителни срещи се явяват обосновани. Спорен между страните и поставен в касационната жалба, е въпросът за провеждането или не, на заключителна среща. В случая обстоятелството, че формулярът е попълнен с машинописен текст навежда на основателност на твърдението на касаторката, че същият е бил изготвен предварително, преди изводите на оценяващия ръководител да са обсъдени с оценявания, което само по себе си е нарушение на чл. 14, ал. 3 от Наредбата. Настоящият състав обаче споделя възприетото от АССГ, че в случая доколкото Салиева е подписала без забележки така съставения формуляр сочи, че срещата е проведена по нормативно определения начин. В този смисъл доводът, повторен в касационната жалба, че ответникът не е доказал провеждането на заключителна среща се явява неоснователен и недоказан. При оспорване на този факт, в тежест на касаторката е да установи, че твърдението й отговаря на обективната действителност. Съдът счита, че само нейното показание в тази насока, без поставянето на посочената по-горе забележка във формуляра, противоречи на фактическите й действия по оформянето му, поради което приема възражението за недоказано. Неоснователен е и доводът, че атестационният формуляр е подписан от лице, което не е участвало в процеса на атестиране на касаторката, както и това, че е налице оправомощаване и делегиране на права от действително изпълняващият длъжността "оценяващ ръководител" на друго лице, което е незаконосъобразно. Както е установено от т. 2 на Длъжностната характеристика за заеманата от Салиева длъжност, тя е пряко подчинена на директора на Регионалната дирекция за социално подпомагане. Т. е., на основание чл. 4, ал. 1 от НУРАСДА, изпълняващият я служител, е и оценяващ ръководител за касаторката. Длъжността се е изпълнявала от служителката Мария Атанасова, подписала формуляра при провеждането на междинната среща на 17.06.2010 г. Последната, видно от болничен лист № 0545924 (л. 265), от 24.09.2010 г. до 23.11.2010 г. вкл. е била в болнични поради раждането на дете. Съгласно заповед № ЧР-7 68 от 8.12.2010 г. (л. 264), тя е ползвала 258 календарни дни от полагащия и се платен отпуск за раждането на детето. През този период, видно от заповед № ЧР-6 757 7.12.2010 г. (л. 269) на Изпълнителния директор на АСП, считано от 11.12.2010 г., длъжността се изпълнява от служителя Татяна Шаркова. Последната, на 16.12.2010 г. е подписала формулярът по възражението на Салиева в качеството и на изпълняващ длъжността "директор". Качеството на контролиращ ръководител се изпълнява безспорно от служителя Румяна Георгиева. Касаторката, чрез процесуалния си представител, е направила искане за присъждане на направените от нея разноски пред първата съдебна инстанция. С оглед правните изводи на ВАС, същото се явява основателно. Видно от представените по делото доказателства, то е доказано до размер на 390,00 лв. от които 250,00 лв. за платено адвокатско възнаграждение по договор № 00053/29.12.2010 г. (л. 209) и 140,00 лв. разноски за пътуване с от Велико Търново до София за датите на провеждане на съдебните заседания, съгласно представени билети, приложени на л. 271-272. С оглед на изложеното, Върховният административен съд намира, че обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано, следва да се отмени. При пълното изясняване на казуса от фактическа страна и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, следва да се постанови друго, по съществото на спора, при което се отмени като незаконосъобразна обжалваната от Салиева заповед на изпълнителния директор на АСП, поради което Върховният административен съд, Пето отделение,