Решение № 1090 от 28.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8825/2017 г.

Решение № 1090 от 28.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8825/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК (ред. преди ДВ. бр. 77/2018 г., в сила от 1.09.2018 г.). Образувано е по касационната жалба на Общински съвет – Варна против решение № 1018/09.06.2017 г. по адм. дело № 683/2017 г. по описа на Административен съд – Варна (АСВ), с което са отменени чл. 10, т. 4, т. 5 и т. 6 и чл. 39 от Правила за условията и реда за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на Община Варна (Правилата), по приложение № 1 към § 6 от Наредба за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини, полудневни и целодневни подготвителни групи към училищата на територията на Община Варна, приети от ОС-Варна с Решение № 579-11 от Протокол № 14/20.12.2016 г. (Наредбата). В касационната си жалба, Общински съвет при община Варна (ОбС), представляван от адв. Д. Стефанова, поддържа възражение за неправилност на обжалваното първоинстанционно решение като постановено в нарушение на материалния закон и при необоснованост на правните изводи спрямо установените по делото факти. Ответната страна – прокурор при Окръжна прокуратура – Варна, не взема отношение по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, поддържа заключение за неоснователност на касационната жалба. Становището на прокурора е, че първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка и е формирал правилни изводи, съответстващи на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО, чл. 58 от ЗПУО и чл. 9б от ЗМДТ във вр. с чл. 16, ал. 2, т. 3 от ДОПК. Направено е заключение, че процесните разпоредби на Правилата към Наредбата са незаконосъобразни, тъй като препятстват достъпа до образование и са в противоречие с целите на предучилищното образование, осъществявано от детските градини, предвидени в чл. 55 от ЗПУО. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, преценява касационната жалба за допустима. Подадена е в срок от страна в съдебния спор, за която съдебното решение е неблагоприятно и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. По основателността на жалбата, съдът приема следното: Производството по реда на чл. 185 и сл. от АПК пред АСВ е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Варна срещу разпоредбите на чл. 10, т. 4, т. 5 и т. 6 и чл. 39 от Правилата към приложение № 1 към § 6 от Наредбата, поради противоречието им с чл. 3, ал. 2, т. 3 и т. 4, чл. 7, чл. 8, чл. 55 и чл. 56 от Закона за предучилищното и училищно образование (ЗПУО) и чл. 9б вр. чл. 4, чл. 81 и чл. 92 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). С решението на АСВ, протестът е приет за основателен, поради установено допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби – основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК. По отношение неспазването на административнопроизводствените правила, съдът е приел, че ОбС е допуснал нарушение на правилата, уредени в чл. 28, ал. 2 във вр. с чл. 26, ал. 3 от ЗНА, изразяващо се в публикуване на мотиви към проекта на Наредбата, които не отговарят на задължителните изисквания за форма и съдържание. АСВ е установил, че по реда на чл. 26, ал. 3 от ЗНА на интернет страницата на община Варна са публикувани мотиви, в които е посочено, че проектът на Наредбата е разработен на основание чл. 59, ал. 1 от ЗПУО. Съобразявайки изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА за съдържание на мотивите, респ. доклада към проекта на нормативен акт, съдът е приел, че липсата на задължителните реквизити на мотивите към предложения за обсъждане и приемане проект води до извод за липса на такива, а липсата на мотиви лишава обществеността от възможността да участва в консултациите по приемането му, защото компетентният орган не е изложил съображения и факти, които да налагат приемането на предложената разпоредба. Предвид това, съдът е приел, че е допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, което е преценено като самостоятелно основание за отмяна на оспорваните текстове на Правилата. По отношение съответствието на Правилата с материалноправните разпоредби от по – висока степен, АСВ е приел, че същите са в противоречие с установения ред за събиране на дължими задължения (местни такси), уреден в ЗМДТ и ДОПК, както и че противоречат на чл. 2, ал. 1, чл. 7, ал. 1, чл. 8, ал. 1, чл. 2, ал. 1 и чл. 59 от ЗПУО. Отделно е констатирано, че Правилата въвеждат дискриминационни условия за достъп до общинската услуга, попадащи под обхвата на забраната по чл. 4, ал. 1 и ал. 2 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) Противоречието на Правилата с реда за събиране на дължими задължения (местни такси), уреден в ЗМДТ и ДОПК, е мотивиран въз основа на заключението, че чрез Правилата ОбС задължава родители на деца, които са приети в детски градини да обвържат подаването на заявление за записване със заплащането на такси, данъчни и осигурителни задължения. Прието е, че на основание чл. 9б, ал. 1 от ЗМДТ, невнесените в срок такси, се събират заедно с лихвите по Закона за лихвите върху данъци, мита, такси и други подобни държавни вземания по реда на ДОПК. Според ал. 2, дължимите вземания се установявали с акт на кмета на Общината по реда на АПК, подлежащ на обжалване по реда на АПК, както и че изпълнителното основание за събиране на публичните вземания е актът за установяване на съответното публично общинско вземане - чл. 165 ДОПК. Според АСВ е недопустимо с акт от местно значение, тези правоотношения да се уреждат по начин, различен от разписания в ЗМДТ и ДОПК. Тази забрана била опосредена от разпоредбата на чл. 8 от ЗНА, видно от който всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Относно съответствието на Правилата със ЗПУО, съдът е приел нарушение спрямо чл. 2, ал. 1, чл. 7, ал. 1, чл. 8, ал. 1, чл. 2, ал. 1 и чл. 59 от ЗПУО. Предвид тези норми, АСВ е приел, че е абсолютно недопустимо да се възпрепятства достъпа на деца до детски градини, както се целяло с приетите и обжалвани текстове на Правилата, тъй като правото им да посещават детски градини е гарантирано от закона. Конкретно по отношение нормата на чл. 39 от Правилата, съдът е посочил, че разпоредбата противоречи и на принципите заложени в ЗПУО - чл. 3, ал. 2, а именно че образованието е национален приоритет; задължителното предучилищно образование в общинските детски градини; единна държавна образователна политика за осигуряване правото на предучилищно и училищно образование; ориентираност към интереса и към мотивацията на детето и на ученика, към възрастовите и социалните промени в живота му, както и към способността му да прилага усвоените компетентности на практика и равен достъп до качествено образование и приобщаване на всяко дете и на всеки ученик. Разпоредбата на чл. 39 от Правилата е преценена и като противоречаща на установената в ЗПУО подпомагащата функция на държавата при отглеждане и възпитание на децата до пълнолетието им. Съдът е отчел и че чл. 10, т. 4, т. 5 и т. 6 от Правилата при тяхното приложение ще доведат до поставяне на едни от децата в по-привилегировано положение спрямо други, тъй като техният прием ще зависи от финансовото положение на родителите им т. е. налице е и дискриминация с приемане на посочените норми, тъй като децата на родители с финансови задължения попадат в обхвата на разпоредбата на чл. 4, ал. 1 и ал. 2 от ЗЗДискр. Решението е правилно. Касационната инстанция намира за неоснователни възраженията на касатора относно правните изводи на съда, касаещи установеното нарушение на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Съгласно посочената норма, мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В настоящия случай, следва напълно да се сподели преценката на АСВ, че публикуваният на интернет страницата на община Варна проект на Наредбата не е придружен от документ, който да отговаря на изискванията за съдържание по чл. 28, ал. 3 от ЗНА. Достатъчно е да се посочи, че ако чрез позоваването в мотивите към проекта на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО, като причина и основание за приемането му може да се приеме, че така се изпълнява т. 1 от чл. 28, ал. 2 от ЗНА, то никъде в този документ няма посочени целите, които се поставят с Наредбата, очакваните резултати и средствата, необходими за прилагането на новата уредба по см. на чл. 28, ал. 2, т. 2, т. 3 и т. 4 от ЗНА. Неоснователно е възражението на касатора, че проектът на Наредбата не е свързан с постигането на финансови резултати по см. на чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА, поради което не съществувало изискване за "кумулативното изпълнение на всички елементи от нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. " Това възражение следва да се отхвърли от една страна, защото нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА поставя изискване към всеки проект по отношение "очакваните резултати от прилагането", а не само към тези, от които се очакват финансови резултати, а от друга – възражението не е съобразено с установената и неоспорвана липса на останалите реквизити към мотивите – целите, които се поставят с проекта, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В тази връзка, касационната инстанция намира за обосновани и изведени при правилно установена фактическа обстановка изводите на АСВ, че публикуваните за обществено обсъждане мотиви към проекта на Наредбата не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Обосновани са и изводите, че допуснатото нарушение е съществено по своя характер. Важността на ясни и съдържателни мотиви към проекта на един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Задълженията на съставителя относно съдържанието мотивите (доклад обосноваващ издаването на акта) са императивно предвидени с оглед на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението, на което и да е от тях, води до съществено процесуално нарушение, налагащо отмяната на издадения нормативен акт. В тази връзка е налице и константна практика на Върховния административен съд. С оглед правилността на правните изводи на АСВ по отношение наличието на основание по чл. 146, т. 3 от АПК, първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила като правилно. Що се касае до правните съображения на АСВ за материалната законосъобразност на протестираните разпоредби от Правилата, с оглед кредитирания извод на пъровинстанционния съд за незаконосъобразност на Правилата на осн чл. 146, т. 3 от АПК, същите не следва да бъдат обсъждани по същество. Достатъчно е да се посочи (с оглед сходността на предмета между делата), че ВАС се е произнасял по въпроса за въвеждането на условия за достъп до общински услуги за ползване на детски градини и тяхното изменение като средство за събиране и администриране на дължими такси с решение № 2051/14.02.2018 г. по адм. дело № 11065/2017 г. и решение № 4504/10.04.2018 г. по адм. дело № 8506/2017 г. В тези решения се застъпва разбирането, че: "При така действаща и приложима законова уредба, следва да се приеме, че нито ЗПУО, нито друг закон уреждат правило, чрез което се въвежда ограничение на достъпа до предучилищно образование за навършилите петгодишна възраст деца или за изменение на мястото на достъп във връзка с наличието на финансови задължения на родителите на деца от каквото й да е естество или основание", както и че: "... няма законова норма, която да гарантира или по силата на която да се предоставя безплатно право на ползване на детска градина за децата, които не попадат в обхвата на задължителното предучилищно образование". По отношение правото на ползване на децата, които не попадат в обхвата на задължителното предучилищно образование и обуславянето му в зависимост от наличие или липса на парични задължения на техните родители, произтичащи от други правоотношения с общината, предоставяща услугата, ВАС е приел, че "... поставянето на условие за ползване на общински услуги, не в зависимост от фактическото им ползване, но и в зависимост от липсата на задължения към общината, превръща това условие в (незаконосъобразна) санкция за твърдяно неправомерно поведение по друго правоотношение, макар и между същите страни (в този смисъл решения на ВАС по адм. дело № 15093/2010 г., по адм. дело № 11632/2012 г. и адм. дело № 2636/2014 г.)". При така изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила като правилно. Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,