Решение № 11101 от 17.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7075/2018 г.

Решение № 11101 от 17.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7075/2018 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационната жалба на дружество "Брикел" ЕАД гр. Г. срещу решение № 2182 от 30.03.2018 г., постановено по адм. д. № 4485 по описа за 2016 г. на Административен съд - С. град. Р. се оплаквания за неговата неправилност, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната му и решаване на спора по същество чрез уважаване на предявения иск по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, като ответникът Министерство на околната среда и водите бъде осъдена да заплати на дружеството исковата сума в размер на 22 409 368, 24 лв., представляваща обезщетение за причинени вреди от незаконосъобразен административен акт, а именно изричен отказ с писмо изх. № 26-00-1273 от 08.05.2012 г. да бъдат определени на "Брикел" ЕАД 1 090 198 допълнителни безплатни квоти за емисии на парникови газове от резерв " Нови участници" към ЕСТЕ, както и сумата от 9 070 764.48 лв. представляваща мораторна лихва върху главницата за периода на забавата от 08.05.2012 г. до датата на подаване на исковата молба - 27.04.2016 г. и законната лихва върху главницата за периода от датата на подаване на исковата молба - 27.04.2016 г. до датата на окончателното изплащане на главницата, както и направените в хода на съдебното производство разноски. Ответникът - Министерство на околната среда и водите оспорва основателността на касационната жалба. Развива съображения за правилност на постановения съдебен акт и моли същият да се остави в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното съдебно решение. В становището се излага на първо масто, че искът се основава на обявеното за нищожно писмо № 26-00-1273/08.05.2012 година на зам. министъра на околната среда и водите за отпускане на безплатни квоти. Това писмо е било обявено за нищожно като издадено от некомпетентен орган без да е разглеждано по същество, като преписката е върната за ново произнасяне от компетентния орган-министъра на околната среда и водите. Издаденото ново писмо от министъра, с което се отказва предоставянето на безплатни квоти за минало време, не е обжалвано и е влязло е в сила. Това е административния акт, а не писмото от 2012 година, с което на касационния жалбоподател се отказва предоставянето на безплатни квоти за парникови емисии. На следващо място по съществото на материалноправния спор, се сочи, че цените на продаваната от касационния жалбоподател електрическа и топлинна енергия се утвърждават от КЕВР. От доказателствата по можеда се направи извод, че разходите за закупуване на въглеродните емисия са включени в утвърдената от КЕВР цена на продаваната енергия, тоест съществува друг ред, по който касационния жалбоподател възстановява направените разходи за закупуване на въглеродни емисии на свободния пазар, поради което съгласно чл. 8, ал. 3 от ЗОДОВ предвидения в този закон ред не се прилага. Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима за разглеждане по същество. С обжалваното решение Административен съд- С. град е отхвърлил иска, предявен на осн. чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ от дружество "Брикел" ЕАД против Министерство на околната среда и водите за заплащане на исковата сума, посочена като преки вреди, мораторната лихва и законната лихва върху главницата. за да постанови този резултат съдът е приел от фактическа страна следното: ищецът е твърдял, че е претърпял вреди от незаконосъобразен административен акт: писмо изх. № 26-00-173/08.05.2012 г. на заместник – министър на околната среда и водите. Пред първоинстанционния съд исковата сума се обосновава с претърпени "преки" вреди и те се сочат като цената, която ищецът е трябвало да плати за квоти за емисии на парникови газове, тъй като с горепосоченото писмо му било отказано отпускане на 1 090 198 безплатни квоти. Същото писмо било обявено за нищожно с решение 3971/08.06.2015 г. по адм. д. № 1526/2015 г. на 28 състав на съда, допълнено с решение № 5292/24.07.2015 г. по същото дело, оставени в сила с окончателно решение № 12773/27.11.2015 г. по адм. д. № 11144/2015 г. на Върховния административен съд. Установява се от съдържанието на тези решения, че съдът е обявил писмо с изх. № 26-00-1273/08.05.2012 г. на заместник-министъра на околната среда и водите, по искане за отпускане на квоти за емисии на парникови газове от резерв "Нови участници" към европейската схема за търговия с емисии ("ЕСТЕ), за нищожно и е върнал делото като преписка на министъра на околната среда и водите, за ново произнасяне при спазване на дадените в мотивната част на решението указания, а именно, при повторното решаване на въпроса искането на дружеството да бъде преценено от компетентния орган при спазване на указанията за издаване на административен акт и при изясняване на действителните правоотношения и с оглед доказателствата събрани в административното производство по направеното искане от дружеството. С постановения в изпълнение на това решение административен акт – писмо изх. № 26-00-531/17.02.2016 г. на министъра на околната среда и водите, е обективирано изявление, че МОСВ няма правно основание да открие процедура за безплатно разпределение на квоти за нов участник по искането на дружеството за периода от 01.05.2010 г. – 05.05.2011 г. Пред първата съдебна инстнация не се установява, дали този отказ е бил обжалван. По основния материалноправен въпрос съдът е събрал писмени доказателства и е допуснал и изслушал заключения по пет експертизи. Въз основа на събрания доказателствен материал, съдът е приел, че не се установява съществуването на твърдените вреди, тъй като всеки разход за закупуване на квоти за емисии парникови газове намалява патримониума на дружеството, но тези разходи се явяват производствени такива, те са необходимо присъщи на основната дейност на дружеството и последното следва да ги съобразява, формирайки икономическото си поведение. Съответно, като производствени разходи те следва да бъдат съобразени по специалния за това ред при вземане на решение от КЕВР за всеки регулаторен период поотделно. дори да се приеме, че закупуването на квоти като производствен разход представлява имотна загуба, тя не съставлява вреда по смисъла на ЗОДОВ и за компенсирането на тази загуба съществува специалният ред за ценообразуване по Г. трета от Закона за енергетиката (ЗЕ), в това число специалните правила относно разходите, свързани със защита на околната среда, съгласно чл. 35 от същия закон. Решенията на КЕВР в тази връзка подлежат на съдебен контрол и защитата на имуществени права, предоставяна от чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, не съставлява субсидиарно средство спрямо този съдебен контрол за евентуално уравняване на непризнати по реда на ЗЕ разходи. Развити са съображения, че фактът на обявяване на нищожността на писмо изх. № 26-00-173/08.05.2012 г. на заместник – министър на околната среда и водите е ирелевантен за спора. С решението № 3971/08.06.2015 г. по адм. д. № 1526/2015 г. на 28 състав на съда, допълнено с решение № 5292/24.07.2015 г. по същото дело, не са дадени конкретни указания относно съдържанието на индивидуалния административен акт, за чието постановяване е изпратена преписката. С последващото писмо, издадено в изпълнение на това решение от министъра на околната среда и водите, възможната пряка и непосредствена причинно-следствена връзка между вредите и незаконосъобразния акт е очевидно прекъсната, тъй като окончателният отказ за предоставяне на безплатни квоти е постановен именно с представеното писмо изх. № 26-00-531/17.02.2016 г. на МОСВ, а не със соченото от ищеца предходно такова от 08.05.2012 г. На трето място, не е налице такава пряка и непосредствена причинно-следствена връзка и предвид следните съображения. Няма причина да се приеме, че ищецът е дължал да предприеме изграждане на сероочистваща инсталация едва след изчерпване на квотите, предоставени му безплатно. Както това, така и всички други задължения за съответствие с изискванията на законодателството, целящо опазване на околната среда, съществуват във всеки момент от действието на това законодателство. Предоставянето на безплатни квоти е едно улеснение, предоставяно на стопанските субекти с оглед да ги подпомогне в изпълнението на тези им ангажименти. Това предоставяне обаче не е дължимо за цялостната дейност на същите субекти, тъй като обратното би означавало обезсмисляне на ЕСТЕ – при цялостното компенсиране на разходите за квоти, или предоставяне на безплатни такива, съответният стопански субект не би имал стимул да предприеме немалките разходи за привеждане на производството с нормите за опазване на околна среда. Така постановеното решение е валидно и допустимо. По наведените в касационната жалба оплаквания, настоящата съдебна инстанция съобрази следното: Обжалваното решение е постановно по съществото на правен спор, намиращ своето правно основание в чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, съгласно който държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице. За неуредените в ЗОДОВ въпроси се прилагат разпоредбите на гражданските и трудовите закони. Искът по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ се разглежда по реда на АПК, като, според чл. 204, ал. 1 АПК, иск може да се предяви след отмяната на административния акт по съответния ред. Съгласно чл. 204, ал. 3 АПК, когато вредите са причинени от нищожен или оттеглен административен акт, незаконосъобразността на акта се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение. Процесният иск е предявен в хипотезата на чл. 204, ал. 1 АПК. Същият се основава на твърдение за понесени имуществени вреди, посочени в исковата молба като преки, без да се уточни по делото пред първата инстанция техният вид - дали те се претендират като понесени загуби или пропуснати ползи / чл. 82 ЗЗД, вр. § 1 ПЗР ЗОДОВ/, доколкото процесът на доказване и доказателствените средства на всеки един от двата вида вреди са различни по своя характер. В исковата молба се твърди, че вредите произтичат пряко от обявен по съдебен ред с решение № 3971 от 08.06.2015 г. по адм. д. № 1526/2015 г. на АСС, оставено в сила с решение № 12773 от 27.11.2015 г. по адм. д. № 11144/2015 г. на ВАС, за нищожен, като издаден от некомпетентен орган индивидуален административен акт - писмо изх. № 26-00-173/08.05.2012 г. на заместник – министър на околната среда и водите, съдържащо отказ за отпускане на 1 090 198 безплатни квоти емисии парникови газове. От гледна точки на приложимия пред първата съдебна инстанция по иска материален и процесуален закон, следва да се има предвид следното: Волеизявлението, обявено за нищожно с решение № 3971 от 08.06.2015 г., черпи своето материалноправно основание, с оглед на което е била извършена и преценката за компетентност на административния орган, в чл. 131 а / отм/ ЗООС в редакция - ДВ, бр. 46 от 2010 г., в сила от 18.06.2010 г., според която се създава се схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове. Схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове е открита за участие на български физически и юридически лица, както и на физически и юридически лица от страните - членки на Европейския съюз, и такива от трети страни в съответствие с международните договори и споразумения, по които Република България е страна. Компетентният орган по прилагане на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове е министърът на околната среда и водите или оправомощено от него длъжностно лице. Схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове обхваща инсталациите по чл. 131 в, ал. 1 и 2 и авиационните дейности по приложение № 6 от закона. Характерът на акта по чл. 131 а /отм/ ЗООС е установен в производството по оспорване на волеизявлението с влязлото в сила решение на ВАС от 12.02.2015 г. по адм. д. № 201/2014 г. В решение № 3971 от 08.06.2015 г. по адм. д. № 1526/2015 г. на АССГ и решение № 12773 от 27.11.2015 г. по адм. д. № 11144/2015 г. на ВАС характерът на акта като индивидуален административен е потвърден и по този въпрос не може да има спор. Следователно, изискването на закона е въпросът за законосъобразното отпускане на допълнителни квоти емисии да се реши с издаване на индивидуален административен акт, след надлежно проведено административно производство. Ако актът е материално незаконосъобразен отказ, то съдът в производството по чл. 145 АПК дава задължителни указания по прилагане на материалния закон, които следва да се спазят при новото разглеждане на преписката, тъй като в противен случай последващият акт ще бъде засегнат от порока нищожност на осн. чл. 177, ал. 2 АПК. В тези случаи правата на лицата са установени пред съда в производството по обжалването, а изпълнението на съдебния акт е обезпечено в правния мир с различни средства, едно от които е чл. 177, ал. 2 АПК. Следва да се посочи, че фактическата и правна обстановка, по които е постановено решение № 7777 от 23.05.2019 г. по адм. д № 6284/2017 г., на което се позовава касационният жалбоподател, е именно такава. По това дело между страните е бил налице отменен като незаконосъобразен отказ на административния орган да отпусне на ищеца в качеството му на "Нов участник" определен брой квоти за 2012 г. и преписката е била върната с указания за тяхното издаване - решение № 6268 от 16.10.2013 г. по адм. д № 1875/2013 г. За прецизност и в допълнение следва да се посочи, че в същото решение /достъпно на интернет сайта на АССГ/ изрично на обсъждане е бил поставен материалноправният въпрос, свързан с това дали дружеството жалбоподател отговаря на изисквания на закона за получаване на допълнителни безплатни квоти за емисии на парникови газове за годините 2009 – 2011 г., въпрос на който съдът е отговорил с решението си положително. За да достигне до такъв извод, съдът е извършил пълна проверка за наличие на материалноправни основания при сравнение на верифицираните реални емисии с разпределените по НПРК квоти, като е било констатирано, превишаване на първите със съответното посочено количество. Разгледан е бил въпросът дали дружеството представлява нов участник, обсъдени са доказателства за упражняване на дейност през този период на базата на преиздадено след 01.01.2009 г. разрешително за емисии на парникови газове поради настъпили промени във функционирането на инсталация /дефинирано съобразно § 1, т. 3 от Методическите указания/. Въз основа на всички доказателства, които са били обсъдени подробно и задълбочено в мотивите на съдебния акт, съдът е направил извод, че отказът е материално незаконосъобразен и дружеството има право на търсените квоти, отменил го е, като е дал задължителни указания за предоставянето на посочения брой квоти. В последващото исково производство по адм. д № 186/2016 г. и касационното производство по адм. д. № 6284/2017 г. е било обсъдено обстоятелството, че решението по адм. д № 1875/2013 на съда не е било изпълнено и указаните квоти не са били отпуснати, но правата на дружеството са били установени в производството по оспорване на незаконосъобразния отказ по чл. 131 а ЗООС, доколкото материалноправният въпрос е бил изрично поставен пред първата съдебна инстанция по същество, която го е обсъдила и въз основа на него е решила делото. В настоящото исково производство се разкрива различна фактическа и правна обстановка по провеждане на изискуемото административно производство по чл. 131 а ЗООС. С решение № 3971 от 08.06.2015 г. е обявена нищожност на отказа по искането за отпускане на квоти за емисии на парникови газове от резерв "Нови участници" към европейската схема за търговия с емисии, поради некомпетентност на органа, издал оспорения административен акт. С допълнителното решение № 5292 от 24.07.2015 г. диспозитивът на основното решение е допълнен с указание за връщане на преписката на компетентния орган - министър на околната среда и водите. Двете решения са оставени в сила с решение № 12773 от 27.11.2015 г. по адм. д. № 11144/2015 г. на ВАС. Н. практика, въз основа на указанията на съда административното производство по издаване на акт по чл. 131 а/отм/ ЗООС е започнало отначало и по делото няма доказателства същото да е приключило с изискуемия, както се посочи по-горе индивидуален административен или съдебен акт по съществото на материалноправния въпрос. В касационната жалба, а и пред първата съдебна инстанция касационният жалобподател твърди, че правата му произтичат от допълнителното съдебно решение № 5292 от 24.07.2015 г. Настоящата инстанция не възприема това твърдение за основателно. Първоинстанционният съд по адмд.. № 1526/2015 г. не е поставил като предмет на делото материалната законосъобразност на отказа и съответствието на същия с приложимите материалноправни норми, които обосновават основателността на искането за отпускате на допълнителни квоти емисии парникови газове, така както това е било направено в решение № 1875/2013 на АССГ, на съдебната практиката по което се позовава "Брикел" ЕАД. Мотивите на първоинстнационния съд са свързани изцяло с проверка за валидност на административния акт, в каквато насока са и диспозитивите на двете решения - основно и допълнително. Единственото изречение от мотивната част на решението по материалноправния въпрос е: "Следователно че претендираните квоти за периода 01.05.2010 г. -05.05.2011 г. са в размер на 1, 090, 198. ". Съображения за основателност на жалбата по материалноправните въпроси не са развити, те не са били и разгледани. Само на базата на посоченото изречение иск за присъждане на вреди в размер на 22 409 368, 24 лв. вреди и 9 070 764. 48 лв. представляваща мораторна лихва върху главницата не може да се разгледа по същество. Като доказателство в преписката /л. 70 пред исковия съд по настоящото дело е приложено писмо № 26-00-531 от 17.02.2016 г., подписано от министъра на околната среда и водите, в което е посочено, че се издава в изпълнение на указанията, дадени в посочените по-горе съдебни решения на АССГ и ВАС. В него се излагат съображения, че дружество "Брикел" ЕАД не отговаря на изискванията за бъде квалифицирана инсталацията като "нов участник" по § 36 от ДР на ЗОИК, че законът не допуска издаване на квоти за минал период, като към този момент се изпълнява трети период от ЕСТЕ, В заключение се посочва, че за МОСВ няма правно основание да открие процедура за безплатно разпределение на квоти за нов участник по искането на дружеството за периода 01.05.2010 г. - 05.05.2011 г. Първоинстанционният съд не е изискал уточнение от страните относно значението на това доказателство за правния спор по иска за вреди, въпреки, че го е приел по делото, а и страните сами не са дали такова, както и не са представили доказателства дали писмо № 26-00-531 от 17.02.2016 г. е било надлежно съобщено на ищцовото дружество, дали същото е било обжалвано по съдебен ред и дали същото е влязло в сила. Отделно от това, в мотивите на съдебния акт съдът също така не е обсъдил правния характер на писмото - дали то представлява изпълнение на указанията дадени по адм. д. № 1526/2015 г, а от гледна точка на видовете волеизявления по АПК - дали същото представлява отказ да се образува административно производство или е отказ по съществото на искането. Изясняването на това обстоятелство е от съществено значение за правния спор по иска, както от гледна точка на въпроса за допустимостта на иска, с оглед правния интерес от воденето му при неприключило административно производство, така и от гледна точка на установяване пряката причинно-следствена връзка между увреждането и твърдените вреди. Както се посочи, за да се води успешно искът по ЗОДОВ за вреди от незаконосъобразен акт по чл. 131 а /отм/ ЗООС, то такъв акт по съществото на материалноправния въпрос на първо място следва да бъде издаден, а впоследствие отменен, като правата на лицето следва да са установени или с влязъл в сила административен акт или по съдебен ред. В случая от правния характер на писмо № 26-00-531 от 17.02.2016 г. и от факта дали същият акт е влязъл в сила зависи дали административното производството по ч. 131 а/отм/ ЗООС е завършило с издаване на индивидуален административен акт по материалното административно провоотношение, а от отмяната му зависи допустимостта на иска за вреди. До настоящия момент, искът се основава на обявен за нищожен административен акт, който обаче не поставя край на административното производство по издаване на акт по чл. 131 а/отм/ ЗООС. За признаване на правата на ищеца е необходим е завършващ акт - административен или съдебен, незачитането на които влече отговорност на държавата за вреди. Ако административното производство е незавършено, то искът или е преждевременно предявен или той представлява искане за реално възстановяване на направени разходи, но не и обезщетение за понесени имуществени вреди по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. С оглед на изложеното, настоящата инстанция намира, че решение № 2182 от 30.03.2018 г., постановено по адм. д. № 4485 по описа за 2016 г. на Административен съд - С. град е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Същото следва да се отмени, а делото да се върне на същия съд за ново разглеждане, при което да се установят посочените по-горе релевантни за спора обстоятелства, включително и уточняване на вида на вредите - претърпени загуби или пропуснати ползи. Едва след установяване на същите следва да се разгледа въпросът за основателността на твърдението за наличието на друг механизъм за компенсиране на дадените от дружеството средства за закупуване на свободния пазар на допълнителни емисии парникови газове чрез включване в цената на ел. енергия, като се обсъди и въпросът представлява ли това специален начин на обезщетяване по смисъла на чл. 8, ал. 3 ЗОДОВ. В тази насока при новото разглеждане на делото заключенията на приетите по делото експертизи следва да се обсъдят в контекста на елементите от фактическия състав на отговорността на държавата за вреди, като и следва да се изследва дали вложените средства за закупуване на квоти са включени в цената на ел. енергия за съответните ценови периоди и евентуално- в какъв размер. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, т. 2 АПК, Върховният административен съд,