Решение № 11915 от 11.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 7173/2015 г.

Решение № 11915 от 11.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 7173/2015 г., IV о., докладчик съдията Марио Димитров Производство по чл. 208 и следващите от АПК. Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" гр. София, подадена чрез пълномощника ст. юриск. Румен Владимиров, против решение № 337 от 23.04.2015 г. по адм. д. № 1131/2014 г. на Административен съд - София област, пети състав, с което е отменено Уведомително писмо изх. № 02-080-2600/1566 от 12.08.2014 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за 2013 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", и е изпратена преписката на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за ново произнасяне съобразно указанията дадени в решението в срок от 1 месец от влизането му в сила, както и е осъден ДФЗ да заплати разноски по делото в размер на 740 лв. Излага доводи, че решението е неправилно, незаконосъобразно, необосновано и постановено в нарушение на процесуалните правила. Твърди, че съдът не е съобразил Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. и че заявените БЗС от стопанина не са били включени в обхвата на допустимия слой с посочения в уведомителното писмо размер. Излага, че неправилно съдът се е позовал на съдебно-техническите експертизи, но констатациите на които кореспондират с фактическите констатации на уведомителното писмо. Излага също, че неправилно съдът е приел, че след като са констатирани несъответствия между декларирани и установи площи, органът е бил длъжен да извърши проверка на място. Твърди, че дори и да се извършат проверки на място, заявените за подпомагане парцели няма да бъдат годни за подпомагане. Иска, да се отмени обжалваното решение. Ответникът - "Пирена агро" ЕООД, чрез управителя Бойко Патъров, с писмено становище и в съдебно заседание чрез пълномощник адв. Хаджипетрова, оспорва жалбата като неоснователна, като излага доводи за правилност на обжалваното решение. Иска, да се потвърди обжалваното решение. Представителят на Върховна административна прокуратура в съответствие с чл. 217, ал. 1 от АПК излага становище за неоснователност на жалбата и правилност на обжалваното решение. Излага, че изводът на съда, че е издаден немотивиран административен акт се обосновава от това, че нито оспореният акт, нито административната преписка съдържат констатации, сочещи на причините, поради които за определен имот са приети за допустими и недопустими за подпомагане площи, което препятства възможността за извършване на контрол по отношение на издадения акт. Излага, че е изготвена СТЕ, в която вещото лице сочи, че "за кампания 2013 г. няма ортофото или сателитни изображения", отнасящи се до процесните парцели, поради което няма материал за дешифриране, а в същото време, то е установило, че върху съществуващата ЦОФК /цифрова ортофото карта/ за кампания 2012 г. са нанесени резултатите от теренната проверка извършена на 26.08.2013 г., отразена в протокол от 30.08.2013 г. Смята, че се игнорира от касационния жалбоподател факта, че за физически блок 05390-1 при изясняване на въпроса за начина на измерване, ВЛ заявява, че след като няма приложен геодезически начин за измерване на площи, не могат да се определят част от площ като допустима ли недопустима /с. з 28.01.2015 г., л. 320/, както и за физически блок 05390-5. Смята, че при промяна на размера на площите, стойностите на размерите на допустимите и недопустими площи и процентното съотношение между размера на наддекларираните спрямо установените като допустими за подпомагане площи по схемите, ще се променят и няма да съответстват на тези от уведомителното писмо. Също така излага, че в хода на административното производство е установено, че не са спазени представените от Министерство на земеделието и горите методически указания при определянето на допустимата и недопустима площ, снимките не са в необходимия брой и не са направени по указания начин. Предлага, да се остави в сила обжалваното решение. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С решение № 337 от 23.04.2015 г. по адм. д. № 1131/2014 г. на Административен съд - София област, пети състав, е отменено Уведомително писмо изх. № 02-080-2600/1566 от 12.08.2014 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2013 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", и е изпратена преписката на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за ново произнасяне съобразно указанията дадени в решението в срок от 1 месец от влизането му в сила, както и е осъден ДФЗ да заплати разноски по делото в размер на 740 лв. Съдът е приел, че актът е издаден при неспазване на установената от закона форма, не е мотивиран и допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, довели до неправилно приложение на материално правни разпоредби на закона. Приел е, че уведомителното писмо съдържа бланкетни пояснения към таблиците с цифрови данни, но липсва конкретна интерпретация и мотиви към конкретно подаденото заявление от жалбоподателя за подпомагане за 2013 г., липсва точно текстово пояснение и графично изображение (карти, снимки) за всеки един конкретен имот, кои са и къде точно се намират допустимите и недопустимите за подпомагане площи във всеки имот, по каква причина са обявени за недопустими и снимки на имотите. Приел е, че извършените след издаването на уведомителното писмо проверки не санират недостатъците му, водещи до незаконосъобразност на административния акт. Позовал се е на констатациите на вещото лице, че не са спазени представените от Министерството на земеделието и храните методически указания, като не са направени снимките, както се изисква по тези методически указания, съгласно които трябва да има снимка от едно и също място към допустимата и към недопустимата площ, както и не са спазени изискванията за необходимия брой снимки. съдът е съобразил заключението на основната СТЕ, че последното самолетно заснемане е извършено на 30.09.2012 г., а сателитни снимки за кампания 2013 г. за заявените от бенефициента имоти също няма, поради което няма материали за дешифриране. Приел е, че при извършените от ОСЗ Ихтиман теренни проверки, са били проверени физически блокове, като не са вписани проверените отделните БЗС в тях и не е представен окончателен доклад на ОДЗ Софийска област, който е задължителен, нито междинни доклади с отразените резултати от теренните проверки, а също и тези доклади не са били предоставени и на жалбоподателя в хода на административното производство във връзка с оспорваното уведомително писмо, не са му били предявени за запознаване, за подаване на своевременно възражение и реализиране на правото му на защита. Съдът е приел, че е следвало при установяване на разлики, да бъдат проведени анализ и проверки на място в присъствието на жалбоподателя, в качеството му на заявител и страна в административното производство, с оглед точното установяване на действително обработваните от жалбоподателя площи през 2013 г. Въз основа на констатираните нарушения съдът е приел, че не може да установи дали действително са налице основанията за отказ по посочените точки, тъй като от представената административна преписка - уведомителното писмо и от таблицата по него не може да се установи за кои площи кое обстоятелство по посочените точки следва да се изследва. В тази връзка е приел, че налагането на санкции и удържане на плащанията към жалбоподателя дори за бъдещи периоди практически прегражда възможността му за финансиране поради причини, които същият не е могъл да предвиди и отстрани от самото начало на административното производство и кампания 2013 г. Обжалваното решение е правилно. Първоинстанционният съд обективно и подробно е установил фактическите обстоятелства относими към оспорения административен акт, които се споделят от настоящия състав. От фактическа страна е установено, че "Пирена агро" ЕООД на 15.05.2013 г. е подало заявление за регистрация подпомагане за кампания 2013 г. за подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ по Схема за единно плащане на площ (СЕПП), Схема за национално доплащане на площ (СНДП), Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони (НР1), ведно с Приложение за кандидатстване по мярка 214 "Агроекологични плащания" 2013 г. Резултатите от автоматични проверки на въведените данни на 15.05.2013 г. са установени БЗС-та /Излизаща площ и брой открити несъответствия - 0/. Към заявлението са приложени 21 бр. карти на блокове на земеделското стопанство (БЗС) директни плащания 2013 г. На 18.05.2013 г. е подадено заявление за подпомагане по отделните схеми и мерки. С Уведомително писмо изх. № 02-080-2600/1566 от 12.08.2014 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за 2013 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", по СЕПП, СНДП и НР1, са установени недопустими площи за подпомагане представляващи процентно отношение на наддекларирана площ 20% и след прилагане на процедурата по чл. 58 от РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. е оторизирана сума от 0 лева. В УП като фактически основания в табличен вид е посочено по СЕПП, че е декларирана площ от 84,49 ха, установената площ е 67,42 ха, а наддекларираната /недопустимата за подпомагане/ е от 17,07 ха. По СНДП е декларирана площ от 23,58 ха, установената площ - 16,03 ха, а наддекларираната /недопустимата за подпомагане/ е от 7,55 ха. По НР 1 е декларирана площ от 87,33 ха, установената площ е 67,42 ха, наддекларираната /недопустимата за подпомагане/ е от 19,91 ха. В обжалваното решение съдът е отразил подробно изложените в табличен вид фактически констатации на административния орган по уведомителното писмо. В УП за СЕПП и СНДП като правни основания за отказа за изплащане на финансовата помощ са посочени чл. 43, ал. 3, т. 4 и т. 5 и т. 6 от ЗПЗП, чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на ИСАК, поради това, че са установени застъпвания, които кандидатът не е отстранил, както и е заявил площи, които не стопанисва и попадат извън специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние". По мярка НР 1 е отказано финансово подпомагане на основание чл. 12 от Наредба № 11 от 3.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони, поради това, че са установени застъпвания, които кандидатът не е отстранил, както и е заявил площи, които не стопанисва, както и попадат извън специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" и е приложил чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. Отказът за финансово подпомагане е оспорен по съдебен ред. В производството освен административната преписка по подаденото заявление за подпомагане са представени от административния орган: Протокол № SPO-5-MI-6124/30.08.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 26.08.2013 г. в землището на с. Борика, община Ихтиман; Заповед № РД-09-499/24.07.2013 г. на министъра на земеделието и храните, с която е наредено на директорите на Областни дирекции "Земеделие" да организират извършването на специализирани проверки на място на физическите блокове, попадащи на територията на тяхната дирекция по изготвени от МЗХ списъци, съгласно приложена към заповедта методика; Методика за избор на физическите блокове за теренна проверка във връзка с актуализация на данните в СИЗП за Кампания 2013; Указания изх. № РД-04-7/19.07.2013 г. за извършване на специализирани теренни проверки на физически блокове. Представено е уведомително писмо изх. № 01-222-2600/665 от 21.10.2014 г. от началник отдел "Технически инспекторат" - ДФЗ до дружеството за извършена проверка на място от експерт РТИ във връзка с неговото заявление и констатирани несъответствия, детайлно описани в приложения контролен лист за проверка на място. В производството съдът е допуснал и приел съдебно-техническа експертиза (основна и допълнителна), по която са анализирани заявените от земеделския стопанин БЗС - та и са посочени причините, поради които са отчетени недопустими за подпомагане площи при съобразяване на данните по административната преписка и допълнително представените документи от административния орган. Изложените фактически обстоятелства са обективни и въз основа на тях съдът е направил обосновани и законосъобразни правни изводи. Неоснователни са доводите на касатора относно изводите на съда за материална незаконосъобразност и допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, като и че съдът не е съобразил Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. и че заявените БЗС от стопанина не са били включени в обхвата на допустимия слой с посочения в уведомителното писмо размер. Обосновано е прието от съда, че заявените за подпомагане площи от земеделския стопанин (§ 1, т. 23 от ДР на ЗПЗП), са от датата на подаване на заявлението - 18.05.2013 г. Със Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните е одобрен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. и заедно с останалата информация от СИЗП - цифрови географски данни за физическите блокове, както и нова ЦОФК, които са предоставени на Разплащателната агенция за извършване на задължителни кръстосани проверки на подадените заявления през кампания 2013 г., за извършване на окончателна оторизация и пращания на площ за 2013 г. и прием на заявленията за подпомагане през 2014 г. От правна страна следва да се отбележи, че административното производство започва по заявление от земеделския стопанин като за целите на финансовото подпомагане следва да му бъде предоставена подходяща графична информация относно площите попадащи в допустимия слой и по който се извършва от него "верифициране" (§ 1, т. 1 от ДР на Наредба № 105 от 22.08.2006 г.). Заявлението за кандидатстване се базира на площите в допустимия слой, определени през предходната година - чл. 10, ал. 2, вр. чл. 3, ал. 1, т. 3 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания (в приложима редакция - ДВ, бр. 23 от 8.03.2013 г.), въз основа и на който при извършване на административните проверки се определят установените и наддекларирани площи. Съгласно чл. 33а (Ред. ДВ, бр. 40 от 2014 г., Изм. - ДВ, бр. 12 от 2015 г.) Министерството на земеделието и храните създава в системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите, определени в наредбата по чл. 40, ал. 3. Данните в системата за идентификация на земеделските парцели, които се отнасят до физическите блокове и специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", се обновяват ежегодно с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Обхватът на специализирания слой се одобрява със заповед на министъра на земеделието и храните по ред, определен в наредбата по чл. 30, ал. 6. Съгласно чл. 33а, ал. 5 (в приложимата редакция) слой "Площи в добро земеделско състояние" е публичен по време на подаването на заявления за подпомагане - от 1 март до 9 юни на съответната година, и се обявяват на интернет страниците на Министерството на земеделието и храните и на Държавен фонд "Земеделие". Съгласно чл. 16а, ал. 1 от Наредба № 105 (в приложимата редакция - ДВ, бр. 21 от 2012 г.) Министерството на земеделието и храните създава в системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (а след изм. ДВ, бр. 16 от 2015 г. - специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане"), който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5 от 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Специализираният слой се създава, за да се използва от Разплащателната агенция за административни проверки на подадените заявления за подпомагане съгласно чл. 37, ал. 2 ЗПЗП и за да улесни земеделските стопани при заявяване на земеделските парцели за подпомагане. Специализираният слой се обновява ежегодно чрез включване или изключване на площи с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите въз основа на методическите указания по чл. 12а, като след приключване на обновяването по ал. 2 Министерството на земеделието и храните предоставя еднократно или на етапи актуализирания специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" на РА за извършване на повторни административни проверки съгласно чл. 37, ал. 2 ЗПЗП на подадените заявления за подпомагане. Въз основа на получения съгласно ал. 3 специализиран слой и извършените повторни административни проверки РА може да извърши частично или пълно плащанията на площ. Съгласно чл. 16б, ал. 1, изр. 1 от Наредба № 105 (в приложимата редакция - в сила от 18.12.2012 г., изм. бр. 16 от 2015 г.) всяка година след приключване на обновяването по чл. 16а, ал. 2 Министерството на земеделието и храните открива производство по чл. 66 от Административнопроцесуалния кодекс за одобряване на изготвения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Това производство представлява сложен фактически състав на процедура, провеждана от министъра на земеделието и храните чрез съответните ОД "Земеделие", която завършва със заповед на министъра на земеделието и храните по чл. 16г, ал. 2 (в конкретния случай с № РД-09-114 от 27.02.2014 г.), с която одобрява окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Тази заповед слага край на производството пред административния орган, с нея се създават съответните права за земеделските производители, свързани със заявените от тях за подпомагане земеделски земи, които попадат в одобрения окончателен слой, въз основа на който се извършва оторизация за заявените площи от всеки земеделски стопанин. В случая обективно съдът е установил, че кандидатът за подпомагане е заявил площи за подпомагане въз основа на специализиран слой, който е различен от одобрения окончателен специализиран слой през 2014 г., след подаване на заявлението. В този смисъл съдът правилно се е позовал на заключението на СТЕ, че в УП са използвани данните от приетия за допустим слой през 2013 г. със Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, а не този който е бил към момента на подаване на заявлението за подпомагане, както и че последното самолетно заснемане е извършено на 30.09.2012 г., а сателитни снимки за кампания 2013 г. за заявените от бенефициента имоти също няма, поради което няма материали за дешифриране. Правилно е прието, че земеделският стопанин е бил лишен от възможността да заяви площите си за подпомагане в съответствие с актуалния специализиран слой, както и че от СТЕ е установена разлика между приетата за установена площ от административния орган и действителната заявена площ за част от БЗС. Посочената разлика за отделните БЗС в установена и недопустима площ при всяка от заявените схеми и мерки за подпомагане, е съществена, поради това, че въз основа на неясно определено процентното съотношение е определен размера на отказа и/или налагането на санкция по реда на чл. 58 от РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. Видно е, че отказът е основан на процентно съотношение по отделните схеми и мерки над 20% (по СЕПП - 25,32%, по СНДП - 47,10%, по НР1 -29,53% по СТЕ), което обаче при точно определяне на установена и наддекларирана площ, при прилагане на Указания на извършване на специализирани теренни проверки на физически блокове, може съществено да промени стойността, респ. да се приложи редукция на финансовото подпомагане в границите над 3% до 20% на процентното съотношение. Установено е СТЕ, че не са спазени методическите указания при извършената ОСЗ Ихтиман теренна проверка, което е препятствало земеделския стопанин да се защити по отношение констатираните наддекларирани площи. Освен това, земеделският стопанин е оспорвал Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, по отношение на което е висящо производството по адм. д. № 838/2015 г. на Върховния административен съд и одобрения слой по отношение на процесните БЗС не е влязъл в сила и не може да служи за отказ при условията на чл. 43, ал. 3, т. 6 от ЗПЗП. Следва да се отбележи с оглед възражението на касатора относно действието на одобрения специализиран слой, че в административното производство пред ДФЗ - Разплащателна агенция, последната е обвързана при произнасянето по заявлението за подпомагане, с това дали са включени в специализирания слой заявените парцели на земеделския стопанин и в каква част, като в производство по оспорване на уведомителното писмо не може да бъде осъществен инцидентен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните относно одобряването или не на конкретната заявена площ на парцела, предвид на това, че актовете се издават от различни административни органи и съдебният контрол се осъществява от различни съдебни инстанции. Правилно съдът е приел, че въз основа на непълно фактическо установяване, не може да установи дали действително са налице основанията за отказ по посочените правни основания - чл. 43, ал. 3, т. 4, 5 и 6 от ЗПЗП, тъй като от представената административна преписка - уведомителното писмо и от таблицата по него не може да се установи за кои площи кое обстоятелство по посочените точки следва да се приложи. Също така следва да се има предвид, че с изменението на Наредба № 105 от 22.08.2006 г. е въведена процедура за одобряване на специализиран слой, по който се извършва окончателна оторизация и плащания на площ за съответната година и се приемат заявления за подпомагане през следващата година. В този смисъл одобрения специализиран слой има обвързваща сила, както за заявителя за подпомагане, така и за РА при администриране на заявлението и произнасяне с УП. В случая са обосновани и законосъобразни изводите на съда, че при определяне на недопустимите за подпомагане площи административният орган не е посочил фактическите основания, въз основа на които се прилага чл. 43, ал. 3, т. 4 и т. 5 и т. 6 от ЗПЗП и по НР1 - чл. 12, т. 1 и т. 4 от Наредба № 11/3.04.2008 г., а само са посочени нормативните фактически основания, без да са конкретизирани за този заявител за подпомагане по отношение на кои БЗС и в какъв размер. Административният орган следва да посочи за всеки БЗС в какво се изразява "недопустимата площ" при съобразяване на данните от специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане" за съответната кампания, въз основа на актуални ортофото и сателитни изображения за територията на Република България за съответната година, които в случая с оглед заключението на СТЕ е от 2012 г., респ. одобрения слой за заявленията за съответната кампания. Липсата на фактически основания по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК обуславя съществено нарушение, което препятства възможността за защита на заинтересованото лице. С оглед на изложеното след връщане на преписката на органа следва да бъдат спазени административнопроизводствените правила за произнасяне по заявлението на земеделския стопанин в съответствие с дадените от съда указания по прилагане на одобрения допустим слой за БЗС -та на кандидата за съответната кампания 2013 г., както и констатираните несъответствия в площите, респ. приложение на чл. 58 от Регламент /ЕО/ № 1122/2009 на Комисията при съобразяване на процента на наддеклариране в зависимост от реално установените площи. Предвид на изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение е правилно, не са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховния административен съд, четвърто отделение