Решение № 10944 от 15.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1756/2019 г.

Решение № 10944 от 15.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1756/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на министъра на околната среда и водите срещу решение № 14053 от 15.11.2018 г. по адм. д. № 783/2018 г. на Върховния административен съд, Пето отделение, с което е отменена заповед № 108/23.02.2016 г. на министъра на околната среда и водите за прекратяване на служебното правоотношение на К. Топалова на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител - поради получена възможно най-ниската годишна оценка за изпълнението на длъжността. Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представя писмени бележки. Прокурорът дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена на 06.12.2018 г., в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при връчено съобщение за решението на 22.11.2018 г. Разгледана по същество е основателна. За да отмени оспорения акт, съдът е приел, че във формуляра за оценка на служителката е заложен индивидуален работен план, в който преимуществено като цели са възпроизведени задълженията й по длъжностна характеристика и изготвеният работен план не съответства на чл. 9 от приложимата наредба, тъй като в него не са определени в максимална степен конкретни, измерими по обем и качество цели, а са посочени задължения на служителката по длъжностна характеристика, което е рефлектирало и върху срока за изпълнение на поставените цели - целогодишен. Посочените изисквания/критерии за изпълнение на целите от работния план като "разработени качествено и в срок, навременно, коректно" формално изпълняват разпоредбата на чл. 9, ал. 2 от НУРОИСДА, но не предоставят възможност за обективна преценка при оценяването и липсата на работен план, изготвен съобразно изискванията на наредбата, представлява съществено нарушение на процедурата и я опорочава още в началото на атестирането. При проведената на 15.06.2015 г. междинна среща съгласно чл. 12 от НУРОИСДА коментарът на оценяващия ръководител е бил, че служителят изпълнява заложените в работния план цели с необходимата задълбоченост и компетентност, която междинна оценка представлява положително по своя характер заключение, независимо, че не съдържа конкретни мотиви, липсват и препоръки за подобряване на работата съгласно чл. 12, ал. 3 от наредбата. На заключителната среща проведена съгласно чл. 13, ал. 1 от НУРОИСДА на 29.01.2016 г. е изготвена на основание чл. 16 от наредбата годишна оценка "неприемливо изпълнение" от оценяващия ръководител. При положителна оценка на междинната среща за първото полугодие на 2015 г. за работата на Топалова през втората част от атестационния период, заключителната оценка е мотивирана с конкретни данни и е видно, че това оценяване обхваща целия атестационен период, включително и първото полугодие, както изисква наредбата. В окончателната оценка са коментирани пропуски в работата на Топалова от м. януари и февруари на 2015 г. (писмо до МФ от 16.02.2015 г.), които би следвало да са открити, преценени и санкционирани още на междинната среща, второ съществено нарушение на административнопроизводствените правила и самостоятелно основание отмяна на заповедта. Решението е неправилно. Неправилно съдът е приел, че заложените в индивидуалния работен план цели не са измерими по обем и качество. Целите в плана са свързани с длъжностната характеристика и необходимостта от изпълнението на задълженията през цялата година, изискванията са следните: да разработи качествено и в срок докладите, становищата и писма/ за приключване сигнали за нередности или регистриране на нередности/, навременно да актуализира регистрите с конкретно въведени данни /регистър за сигналите и регистър за нередностите/, да разработи качествено и в срок документи / годишна декларация/, навременно да актуализира книгата на длъжника с конкретно въведени данни, навременно и коректно да актуализира въвежда данни /в модул Нередности/, да разработва и предоставя качествено и в срок становища / при извършване на одити и по одитни доклади/. Съдът не е свързал записаните изисквания с описаните цели, както са изброени по- горе, при което се установява, че изискванията са конкретни. Определените в работния план на служителя цели са измерими, изпълними, ориентирани към резултатите и определени във времето, поради което изготвения работен план не противоречи на разпоредбата на чл. 9 от НУРОИСДА. С оглед на това не е налице първото прието от съда нарушение, което е дало основание за отмяна на оспорената заповед Не е налице и второто прието от съда нарушение на административнопроизводствените правила като основание за отмяна на оспорената пред съда заповед. Общата оценка отразява изпълнението на целите на работния план и професионалната оценка на служителя за целия период на атестиране, поради което не е имало пречка да вземе предвид и неизготвянето в срок на годишната декларация, касаеща размера на описаните невъзстановени суми, срокът за изготвянето на която и представянето на дирекция "Национален фонд" при МФ е бил 31.01.2015 г. и неизпълнението на което е извършено през първата половина на атестирания период. Установено е, че годишната декларация за 2014 г. е изготвена и представена след нормативно определения срок на 16.02.2015 г., след което са били направени множество бележки по представената информация, поради неспазване на изискванията за изготвянето й. Представянето на тази декларация в срок е била първата основана цел по индивидуалния работен план на служителя, кято не е изпълнена в нормативно определения срок. Служителката е имала шест цели по индивидуалния работен план, които също са определени като неизпълнени. По друга цел от работния план администрирането на модул. "Нередности" е установено, че служителката не е въвеждала навременно необходимите данни в информационната система, като например преизчисляване на стойностите на нередности с оглед третирането на ДДС като недопустим разход по програмата, която информация е била въведена със закъснение. Работата е била възложена единствено на експерт Топалова, а е установено, че е изпълнена от друг експерт Атанасова без да има разпореждане на прекия ръководител. Относно целта за поддържане на регистър на сигналите и регистър на нередностите, е установено, че служителката не е актуализирала своевременно данните в регистъра за нередностите. Стойността на преизчислените нередности с оглед третирането на ДДС като недопустим разход по програмата, са актуализиране с повече от месец закъснение, след напомняния от прекия ръководител. Жалбоподателката е обяснила, че изчаква всички писма до бенефициенти за преизчислени стойности на нередностите да бъдат въведени в деловодната система и след това да актуализира данните в регистъра, вместо да го прави текущо, но не е било необходимо уведомителното писмо до бенефициента да бъде изведено, тъй като има одобрен доклад на ръководителя на управляващи орган. Относно другата цел - участие в дейностите свързани с администрирането, включително извършването на регистрация, проверки и изготвяне на становища за приключване на сигнали за нередности и/или регистриране на нередности, са установени случаи при които служителката е изготвила уведомителни писма за закриване на нередността до бенефициент, без да бъде изготвен доклад. Констатирани са случаи, в които служителката е пристъпвала към закриване на нередности с месец закъснение, като са посочени пет конкретни примери за които е изготвен доклад за закриване с уведомителни писма на 13.01.2016 г., въпреки, че служителката е била уведомена по електронната поща на 12.12.2015 г., че следва да бъдат закрити. Посочен е и случай на нередност, която е процедирана на 11.01.2016 г., въпреки, че служителката е уведомена за необходимостта от предприемане на съответните действия по електронната поща на 11.12.2015 г. По друга цел от индивидуалния работен план - участието в поддържането и актуализирането на книга на длъжниците, е установено, че служителката не я е актуализирала своевременно. При проверка от прекия й ръководител на 06.01.2016 г. е установено, че последният регистриран дълг е от 16.11.2015 г., въпреки, че й е предоставяна информация за необходимостта от регистрирането на нови дългове/ по предварителни одитни доклади, по несертифицирани разходи/, както и за отразяване на възстановени по дългове суми, от отдел "Финансова дейност". Констатирано е, че в периода на оценяване информацията в книгата на длъжниците не съвпада със счетоводната система на УО в размер на значителна сума. Позоваването на неизпълнението на конкретни цели и задачи, подкрепени с представените писмени доказателства, обуславят правилното определяне на годишната оценка на изпълнението, съгласно изискването на чл. 16 от Наредбата. С изключение на направения коментар по отношение на изпълнението на първата цел от плана, констатирано през месец февруари 2015 г., останалите изложени мотиви, касаещи непостигането на заложените цели касаят целия период за оценяване и въз основа на тях оценяващият ръководител е констатирал непостигането на заложените в работния план цели. Неоснователни са доводите в касационната жалба, че контролиращият ръководител е потвърдил оценката, без да анализира и прецени аргументите й и писмените доказателства, които е приложила към възражението си. Възраженията на жалбоподателката са обсъдени от контролиращия ръководител, който е изложил мотиви и е разгледал представените от нея доказателства. Относно изготвянето на годишната декларация след нормативния срок е посочено, че представените от служителката данни, че ГД ОПОС е уведомена, че на 18.02.2016 г. годишната декларация е изпратена до ЕК не означава, че представителите на дирекция "Национален фонд" при МФ не са имали бележки по нея, тъй като е подадена до ЕК след корегиране на необходимите данни в нея от страна на УО. Независимо от това, безспорно е, че декларацията за 2014 г. е изготвена и представена в МФ с писмо № 04-00-505/16.02.2015 г. след нормативноопределения срок 31. 01. на съответната година. Няма твърдения за причини независещи от служителката. По отношение на администрирането на модул. "Нередности" в ИСУН и поддържането на регистър на сигналите за нередности и регистър на нередностите е посочено, че от представените доказателства е видно, че служителят не е актуализирал навременно съответните данни и че изискването в случаи на промени по нередности е актуализацията на поддържаните регистри да е извършва до 1 ден. Служителката е възразила, че след като са върнати въведени всички писма през деловодната система е започнала да въвежда информацията в регистъра. Относно констатациите за закриване на нередности на Община Ловеч с месец закъснение е възразила, че копие от уведомително писмо в отдел "Одити и нередности" не е постъпило своевременно в отдела, чакала е копие от писмото и го е получила от техн. сътрудник на зам. директора. Не се е спазвала т. 4.2.1. от процедурата за уведомяване отдел "Одити и нередности", по същото време е извършвала друга спешна задача. Прието е, че от представените документи е видно, че служителят не е процедирал своевременно регистрирани нередности по ОПОС. Възраженията на служителката са били, че е започнала да въвежда информацията след като всички писма за корегирани стойности на нередности са били изведени през деловодната система и че от внасянето на доклада за одобрение до връщането му са изминали три месеца, одобрението е било без дата и се е наложило преизчисляване. Възразила е, че експерт Атанасова по собствено желание е актуализирала преизчислените стойности на приключените нередности в системата ИСУН и че са й били възложени допълнително няколко спешни задачи. Относно поддържането и актуализацията на книгата на длъжниците е посочено, че при извършване на равнение между САП и КД е констатирана разлика в крайното салдо от над петдесет милиона лева, необходимата информация не е въвеждана своевременно, а в наличната такава са налице съществени пропуски. Жалбоподателката е възразила, че отделът не е бил информиран за много вземания осчетоводени в счетоводната система и й са били възложени други спешни задачи. Пред съда жалбоподателката не е оспорила констатациите, посочените обстоятелства и конкретните примери описани във формуляра за изпълнение на длъжността, за да се направят изводи различни от тези на контролиращия ръководител. Нормативните изисквания за изготвяне на оценката са спазени. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 НУРОИСДА). Според изискванията на чл. 16, т. 5 от НУРОИСДА оценка "неприемливо изпълнение" се поставя, когато оценяваният едновременно: не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя и е показал за преобладаваща част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящо на изискванията в приложение № 1 към чл. 15 от НУРОИСДА. Следователно правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е осъществено в съответствие със закона. С оглед на това, като е отменил оспорената пред него заповед съдът е постановил неправилно решение, което следва да се отмени и вместо него да се постанови решение, с което да се отхвърли подадената жалба срещу оспорения пред съда административния акт и да се присъди претендираното юрисконсултско възнаграждение от касатора в минимален размер. Като има предвид изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав Втора колегия