Решение № 7893 от 15.9.2022 г. на ВАС, III о.

Българската народна банка е подала касационна жалба срещу решение 4202/25.06.2021 г. по адм. дело 7022/2019 г. по описа на Административния съд град-София в частта, в която е осъдена да заплати на М. Петрова сумата 5 624,38 лева, представляваща обезщетение за имуществени вреди, понесени в периода 27.07.2014 г. 05.11.2014 г. вследствие на извършено от Българската народна банка нарушение на правото на Европейския съюз. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с присъждане на направените разноски. Решението се обжалва и от М. Петрова в частта, в която са отхвърлени предявените от нея искове срещу Българската народна банка, както следва: иск в частта за разликата над присъденото обезщетение от 5624,38 лева до пълния размер от 8 627,96 лева и иск за сумата 367 007,09 лева, представляваща обезщетение за имуществена вреда, която се изразява в разликата между размера на депозитите на М. Петрова и изплатения й гарантиран размер. Направени са оплаквания за нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила и е поискано решението да бъде отменено в обжалваните части с постановяването на друго, с което исковите претенции да се уважат в пълен размер. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, прие следното: Производството пред административният съд е образувано по исковата молба на М. Петрова, с която срещу Българската народна банка са предявени искове, както следва: иск за присъждане на обезщетение в размер на 8 627,96 лева за имуществени вреди, причинени от незаконно бездействие на Българската народна банка за изпълнението на задължения, произтичащи от приложимо с директен ефект право на Европейския съюз в областта на изплащането на гарантираните депозити, изразяващи се в изтеклата в периода 30.06.2014 г. - 04.12.2014 г. върху гарантирания размер на депозитите й законна лихва; иск за сумата 367 007,09 лева, представляваща обезщетение за имуществена вреда, причинена от допуснати от Българската народна банка нарушения на норми от правото на Европейския съюз с директен ефект - чл. 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС), чл. 63-65 ДФЕС и чл. 120 ДФЕС, изразяваща се в разликата между размера на депозита на М. Петрова в Корпоративна търговска банка АД и изплатения й гарантиран размер от 196 000 лева. Административният съд установил, че към 30.06.2014 г. М. Петрова притежавала в Корпоративна търговска банка АД безсрочен депозит в евро, открит на 31.10.2012 г. и на срочен депозит плюс в лева, открит на същата дата. Административният съд установил, че на 20.06.2014 г. представители на Корпоративна търговска банка АД внесли в Българската народна банка уведомление за засилено теглене на средства от сметки на клиенти на банката, с което възникнал риск от изчерпване на ликвидността и преустановяване на разплащанията, както и на всички видове банкови операции. Уведомлението съдържало искане за прилагане на надзорна мярка, което било мотивирано с предизвикана загуба на доверие, масова паника сред вложителите, което предизвиквало затруднения в изпълнението на паричните задължения на банката към вложителите й. С решение 73/20.06.2014 г. на Управителния съвет на Българската народна банка, изменено и допълнено с решение 74/22.06.2014 г., на основание чл. 115, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Закона за кредитните институции, Корпоративна търговска банка АД е била поставена под специален надзор за срок от три месеца. Със същото решение били назначени квестори, спряно било изпълнението на всички задължения на търговската банка и била ограничена дейността й. С решение 114/16.09.2014 г. Управителният съвет на Българската народна банка удължил срока на специалния надзор до 20.11.2014 г. Административният съд установил, че с решение 138/06.11.2014 г. Управителният съвет на Българската народна банка отнел лиценза за извършване на банкова дейност на Корпоративна търговска банка АД. От представената и приета по делото съдебно-счетоводна експертиза, административният съд установил, че салдото по безсрочния депозит в евро с титуляр М. Петрова, е в размер на 284 933,09 евро. На 06.11.2014 г. по депозита била начислена лихва в размер на 12 706,47 евро или на тази дата по сметката на М. Петрова е имало наличност в размер на 297 639,56 евро. На 06.11.2014 г. Корпоративна търговска банка АД изпратила информация за влога на М. Петрова до Фонда за гарантиране на влоговете в банките относно подлежащата на изплащане сума в размер на 196 000 лева. Към Фонда за гарантиране на влоговете в банките била прехвърлена сума за изплащане в размер на 96 687,15 евро или 189 086,03 лева. От срочния депозит в лева Плюс към фонда била преведена сума в размер на 6 913,97 лева за достигане на максималната гарантирана сума по влога от 196 000 лева. Въз основа на тази фактическа обстановка първоинстанционният съд приел, че съгласно чл. 10, точка 1 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г., чието въвеждане в националното законодателство е обявено с §1а от Закона за гарантиране на влоговете в банки (нов - ДВ, бр. 44 от 2009 г., в сила от 12.06.2009 г.), схемите за гарантиране на депозити следва да бъдат в състояние да изплащат надлежно доказаните претенции на вложителите по отношение на неналични депозити в рамките на 3 месеца от датата, на която компетентните органи установят, че депозитите са неналични. С разпоредбата на чл. 1, точка 1 от Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. за изменение на Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити по отношение на гарантирания размер в срока за изплащане, е изменен чл. 1, точка 3, подточка "i", алинея втора, като е въведено изискване компетентните органи да установяват неналичност на депозитите не по-късно от пет работни дни след като са се уверили за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила депозити, които са дължими и изискуеми. Административният съд приел, че в случая тази преценка не е извършена в посочения в директивата срок, като изплащането на гарантираните депозити започнало едва на 04.12.2014 г. За времето от 30.06.2014 г. до 14.08.2015 г. разпоредбата на чл. 1, точка 3, подточка i от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. не е била транспонирана в националното законодателство. Действие имал текстът на чл. 23, ал. 1 от Закона за гарантиране на влоговете в банките, (отм.), който предвиждал, че условие за изплащането на гарантираните депозити е решението на Българската народна банка за отнемане на лиценза на кредитната институция. Административният съд направил извод, че компетентна да приеме решение, с което да се установи неналичност на депозитите, била Българската народна банка, която упражнявала надзор върху кредитните институции. Тя е била натоварена с изключителната компетентност да осъществява регулация и надзор върху дейността на търговските банки в страната, с оглед поддържане на стабилна банкова система и да осигурява защитата на интересите на вложителите съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 6 ЗБНБ. Българската народна банка е била и компетентният орган за упражняване на надзор върху банките по смисъла на чл. 4, параграф 1, т. 40 от Регламент (ЕС) 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 25.06.2013 г. С решението от 20.06.2014 г. за поставяне на Корпоративна търговска банка АД под специален надзор за срок от три месеца Българската народна банка формално констатирала, че депозитите на вложителите в банката са неналични, че Корпоративна търговска банка АД изглежда неспособна за момента по причини, които са пряко свързани с нейното финансово състояние, да изплаща дължимите и изискуеми депозити и че не съществува близка перспектива тя да бъде в състояние да го направи, но не приела решение със съдържанието по чл. 1, точка 3, буква I от Директива 94/19/ЕО в срок от пет работни дни. Срокът се счита изтекъл на 27.06.2014 г. /петък/, поради което, считано от 25.07.2014 г., е трябвало да бъде открито производството по чл. 10, параграф 1 от Директивата за изплащане на сумите по депозитите от Фонда за гарантиране на влоговете в банките. Като не е издала решение за обявяване на депозитите за неналични и не е уведомила Фонда за гарантиране на депозитите в банките за откриване на процедурата по изплащането им в указания в Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. срок Българската народна банка е допуснала нарушение на правото на Европейския съюз. Първоинстанционният съд отбелязал, че правото на Европейския съд не съдържа разпоредби относно основанието за ангажиране отговорността на държавата в случаите на неизпълнение на задължения, произтичащи от приложими с директен ефект правни норми. Предпоставките на отговорността се извеждали от ключови решения на Съда на Европейския съюз. Правото на обезщетение възниквало, когато е налице достатъчно съществено нарушение на правото на Европейския съюз и приложимата правна норма има за предмет предоставянето на права на частноправни субекти, причинена е вреда, и е налице причинно-следствена връзка между допуснатото нарушение и настъпилата вреда. В случая тези условия били налице. Бездействието на Българската народна банка да установи неналичността на депозитите по смисъла на чл. 1, точка 3, подточка i от Директива 94/19/ЕО представлявало достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза. Административният съд възприел тълкуването на Съда на ЕС по решение С-571/16, според което нормата на чл. 1, точка 3, подточка i от Директива 94/19/ЕО, е норма с директен ефект, която предоставя права на вложителите и налага на компетентния орган по смисъла на чл. 4 точка 2, б. iii от Регламент 1093/2010 безусловно и ясно задължение. Поради забавеното плащане в пряка и непосредствена причинна връзка за ищцата настъпила имуществена вреда, изразяваща се в изтеклата за времето на забавата законна лихва върху гарантирания размер на депозита. С тези мотиви съдът уважил първия от предявените искове за сумата 5 624,38 лева, като отхвърлил исковата претенция за разликата над тази сума до целия претендиран размер от 8 627,96 лева. Административният съд отхвърлил изцяло исковата претенция на М. Петрова за присъждане на обезщетение в размер на 367 007,09 лева, представляваща разликата между размера на вложенията й в "Корпоративна търговска банка" АД и изплатения й гарантиран депозит. Касационната инстанция намира, че решението в осъдителната му част съответства на материалния закон. Липсата на специални норми, регламентиращи реда и основанията за реализиране на отговорността на държавата за вреди, причинени в резултат на нарушаване на правото на Европейския съюз не представлява правна пречка за предявяването на искове на граждани и организации за търсене на отговорност за вреди от национални институции въз основа на чл. 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз. Членството в Европейския съюз обвързва държавата да изпълнява задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза. По силата на принципа за лоялно сътрудничество Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. Държавите членки вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза (чл. 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз). Един от основните принципи на правото на Европейския съюз е този за неговия примат над националното право. Ако правният ред на Европейския съюз допуска търсенето на имуществена отговорност от държавата членка за вреди, причинени на граждани или организации в случай на нарушаване на правото на Европейския съюз, липсата на норма с такова съдържание в националния закон не изключва възможността за предявяване на иск за обезщетение пред националните съдилища. Когато държавата чрез системата на създадените от нея органи на държавна власт не изпълнява задълженията си, произтичащи от правото на Европейския съюз, както изисква чл. 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз, от нея може да бъде търсена имуществена отговорност за вреди. Същите условия, изведени от основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, характеризират и извъндоговорната отговорност на Съюза за вреди, причинени от негови институции или служители при изпълнение на задълженията им (чл. 340, ал. 1 ДФЕС). В случаите на извъндоговорна отговорност Съюзът е длъжен да поправи вредите, причинени от негови институции или служители, при изпълнението на техните задължения. Държавата членка отговаря за увреждащи правните субекти актове, действия или бездействия, които представляват проявление на допуснато от държавните органи достатъчно съществено нарушение на правото на Европейския съюз. Принципът за отговорността на държавата, изведен в решения на Съда на Европейския съюз, се прилага по отношение на дейността на всички институции на публичната власт. Не се споделя доводът на първия касационен жалбоподател, че към 20.06.2014 г. Българската народна банка не е била компетентен орган по смисъла на разпоредбата на чл. 1, точка 3, подточка i от Директива 94/19/ЕО. Решението, че влоговете в търговска банка са неналични и че банката изглежда неспособна по причини, пряко свързани с нейното финансово състояние, да изплати влоговете и няма да бъде в състояние да направи това в краткосрочна перспектива попада сред мерките по надзор върху кредитните институции за спазване на пруденциалните изисквания. Както правилно е преценил административният съд, статутът на централна банка, който има Българската народна банка по Закона за Българската народна банка, я прави компетентен орган по смисъла на §40 Регламент (ЕС) 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) 648/2012. Не е било необходимо изрично законодателно решение за овластяването със закон на национален държавен орган, компетентен да изпълнява мерките по Регламент (ЕС) 575/2013, който е нормативен акт с пряко приложение. При положение, че Българската народна банка има правомощията на централна банка по националния закон, именно тя отговаря за прилагането на нормите от правото на Европейския съюз в съответната област. Съгласно съображенията по решението от 4 октомври 2018 г. по дело С571/16 на Съда на Европейския съюз, член 1, точка 3, подточка "i" и член 10, параграф 1 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно схемите за гарантиране на депозити, изменена с Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г., трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат, от една страна, национално законодателство, съгласно което установяването на неналичността на депозитите зависи от неплатежоспособността на кредитната институция и от отнемането на нейния банков лиценз, и от друга страна, отклоняване от предвидените от тези разпоредби срокове за установяване на неналичността и за изплащане на депозитите по съображение, че е необходимо кредитната институция да бъде поставена под специален надзор. Член 1, точка 3, подточка i от Директива 94/19/ЕО, изменена с Директива 2009/14/ЕО, трябва да се тълкува в смисъл, че неналичността на депозитите по смисъла на тази разпоредба трябва да се установи с изричен акт на компетентния национален орган и не може да бъде извеждана от други актове, като решението на Българската народна банка, с което Корпоративна търговска банка е била поставена под специален надзор, нито презумирана въз основа на обстоятелства като тези в главното производство. Както посочва Съдът на Европейския съюз: "Член 1, точка 3, подточка "i" от Директива 94/19/ЕО, изменена с Директива 2009/14/ЕО, има директен ефект и представлява правна норма, целяща да се предоставят на частноправните субекти права, които да позволят на вложителите да предявяват искове за обезщетяване на вредите от късното изплащане на депозитите. Нормата е следвало да бъде приложена от Българската народна банка независимо, че законодателят не е бил изпълнил задължението си да транспонира директивата в нейната цялост в националния закон в предвидения срок. Управителният съвет на Българската народна банка е бил обвързан да приеме решение със съдържание, съответстващо на предписанието на член 1, точка 3, подточка "i" от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година, като остави неприложена противоречащата му норма на чл. 23, ал. 1 ЗГВБ (отм.). Нормите на директивата са безусловни и ясни и предоставят права на частноправни субекти, които могат да се позоват на тях в отношенията си с публичните институции, независимо, че по общо правило, за да може директивата да породи действие на територията на държава членка, трябва да бъде приет закон, с който да бъдат създадени съответни на целите и насоките на този акт на Съюза национални правни норми. В резултат е било допуснато забавяне при откриването на процедурата по изплащането на депозитите на вложителите в гарантирания размер от Фонда за гарантиране на влоговете в банките. Българската народна банка неоснователно поддържа, че няма пряка и непосредствена причинна връзка между неизпълнението на задълженията й твърдяната от ищеца вреда, тъй като освен решение на банката било нужно и решение на управителния орган на Фонда за гарантиране на влоговете в банките, както предвижда чл. 23 ЗГВЛ (отм.). В действителност, както правилно е посочил административният съд, необходимото условие за започване на процедурата по изплащане на гарантирания размер на влоговете е именно решението на Българската народна банка. Фондът не е оправомощен да подложи на самостоятелна преценка решението на банката за установяване на неналичност на депозитите, което изключва намесата му в причинно-следствената връзка. Решението на административния съд е правилно и в частта, в която са отхвърлени предявените от М. Петрова искове. Исковата претенция се основава на твърдения за неправомерни действия на Българската народна банка, нарушаващи приложими с директен ефект норми от правото на Европейския съюз и за неправомерно бездействие, изразяващо се в неупражняване на неефективен и неефикасен банков надзор. В исковата молба се твърди, че са нарушени чл. 17, чл. 52, чл. 53 и чл. 54 от Хартата на основните права на Европейския съюз, разпоредбата на чл. 63-чл. 65 ЗФЕС и чл. 120 ДФЕС, както и чл. 24 от Регламент (ЕС) 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 25.06.2013 г. относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници, според който оценката на активите и задбалансовите позиции се извършва в съответствие с приложимата счетоводната рамка. Българската народна банка приложила с ретроактивно действие административни мерки, изразяващи се във възприети от "Корпоративна търговска банка" АД правила и методики и обезценка на активи. В изпълнение на задължителните указания на Българската народна банка от 31.07.2014 г. квесторите приели методика, съгласно която обезценката на активи отчита бъдещи загуби в кредитния портфейл на банката. Неправилно било определена и датата на обезценката - 30.09.2014 г. вместо 30.06.2014 г., тъй като към месец юни 2014 г. "Корпоративна търговска банка" АД е била действащо предприятие. По време на специалния надзор върху "Корпоративна търговска банка" АД били наложени мерки, представляващи неоправдано и непропорционално ограничаване на свободното движение на капитали, макар че търговската банка е била в състояние да развива търговска дейност. Възпрепятствана била възможността на вложителите да имат достъп до влоговете си, както и възможността на длъжници на банката да погасяват своите задължения. Във връзка с тези доводи следва да се отбележи, че във съображение 6 от Директива 2001/24 на Европейския парламент и на Съвета от 4 април 2001 година относно оздравяването и ликвидацията на кредитни институции (ОВ L 125 2001 г.), с оглед на член 17, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, тя установява система за взаимно признаване на мерките, предприемани от държавите членки за възстановяване на жизнеспособността на лицензираните от тях кредитни институции, без да цели хармонизиране на националните законодателства в тази област. Както предвижда член 2, седмо тире от Директива 2001/24, мерки за оздравяване по смисъла на тази директива трябва да се считат мерките, които от една страна имат за цел да запазят или възстановят финансовото състояние на кредитна институция и от друга страна, биха могли да засегнат съществуващите права на трети лица. Към тези мерки за оздравяване се числят мерките за временно преустановяване на плащанията, при условие, както следва от съображение 6 и член 3, параграф 1 от посочената директива, че са приети от административен или съдебен орган. Касационната инстанция намира, че тези твърдения на ищцата не биха могли да обусловят решението на съда, тъй като не попадат в кръга на възложената му преценка за законосъобразност. Нормите от правото на Европейския съюз, които ищцата твърди, че са нарушени, не са от вида правни норми, които предоставят права на частноправни субекти, поради което от нарушаването им не може да се извежда отговорност на държавата членка за вреди. Разпоредбите на чл. 63 - чл. 65 от Договора за функциониране на Европейския съюз съдържат правила относно движението на капитали между държавите членки и държавите членки и трети страни във връзка с функционирането на вътрешния пазар, а разпоредбата на чл. 120 и сл. ДФЕС - правила относно координиране на икономическите политики на държавите членки. Ищцата претендира обезщетяването на вреди, причинени от нецелесъобразен банков надзор върху кредитните институции. В тази област обаче не са създадени норми, които пряко предоставят права на частноправни субекти, така че от нарушаването им да се изведе основание за търсене на отговорност за нарушаване на правото на Европейския съюз от Българската народна банка в качеството й на централна банка, упражняваща надзор за спазване на пруденциалните изисквания от кредитните институции. Хартата на основните права на Европейския съюз също не може да бъде приложена извън областите, в които Съюзът е издал правно обвързващи актове. Както е посочено в Разяснения относно Хартата на основните права (обн. C ОВ. бр. 303 от 14 декември 2007 г.), "държавите членки са задължени да зачитат основните права, определени в рамките на Съюза, когато действат в приложното поле на правото на Съюза (решение от 13 юли 1989 г. по дело 5/88 Wachauf, ССП 1989, стр. 2609; решение от 18 юни 1991 г. по дело C-260/89 ERT, ССП 1991, стр. I-2925; решение от 18 декември 1997 г. по дело C-309/96 Annibaldi, ССП 1997, стр. I-7493)". Неефективният надзор от страна на Българската народна банка не обуславя възможност за възникването на имуществена отговорност за вреди, причинени на частноправни субекти, и по националния закон. Съгласно чл. 79, ал. 9 от Закона за кредитните институции (предишна алинея 8) Българската народна банка, нейните органи и оправомощените от тях лица не носят отговорност за вреди при упражняване на надзорните си функции, освен ако са действали умишлено. Отговорността на държавата и общините за вреди по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ е ограничена до нарушения на нормативния порядък, извършени с акт, с действие или бездействие от орган или длъжностно лице. Държавата и общините не отговарят в случаите, в които са причинени вреди от неправилно упражняване на оперативна самостоятелност от страна на натоварените органи и длъжностни лица. В разглеждания случай с решения на Управителния съвет Българската народна банка е предприела мерки на надзор от предвидените по глава единадесета от Закона за кредитните институции, чиято целесъобразност съдът не е компетентен да проверява. Поради това и в тази част решението на административния съд следва да се остави в сила. При отсъствието на поддържаните касационни основания за отмяна, решението на административния съд е правилно и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора разноски на страните не се дължат. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд,