Решение № 687 от 16.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11138/2019 г.

Решение № 687 от 16.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11138/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. с чл. 124, ал. 1 и чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на министъра на правосъдието, чрез надлежно упълномощен процесуален представител – адв. С. Стойков, срещу Решение № 10408 от 04.07.2019 г., постановено по адм. дело № 5714/2018 г. на Върховния административен съд, пето отделение. Релевираните с касационната жалба оплаквания са за неправилност на съдебния акт поради необоснованост, допуснато при постановяването му нарушение на материалния закон и на съдопроизводствените правила– касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът изразява несъгласие с фактическите изводи на съда, като навежда доводи за липса на нарушения на процедурата по оценяване изпълнението на длъжността от страна на държавния служител. Твърди, че заключителна среща е проведена, видно от попълнения формуляр, приложение № 2 с положени подписи и попълнени полета, съгласно Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/, както и от приложената по преписката докладна записка с рег. № 92-12-10/04.04.2018 г. В подкрепа на тезата си излага съображения и за обстоятелството, че фактите, обобщени в негативен коментар, не са оспорени от служителката и тя не е изложила свой коментар по изпълнение на зададените цели. Акцентира на обстоятелството, че контролиращият ръководител е изложил подробни и конкретни мотиви за формираната окончателна оценка за неизпълнение на преобладаващата част от целите в индивидуалния работен план, поради което е налице обективно, безпристрастно и компетентно оценяване. Счита, че неизпълнението на служебните задължения обуславя и неизпълнение на целите, заложени в индивидуалния план. Моли за отмяна на съдебното решение и присъждане на съдебно-деловодни разноски, включително и за адвокатско възнаграждение. Ответникът – С. Свиленова, чрез адв. Дончева, в съдебно заседание оспорва изцяло касационната жалба, като в депозиран отговор и писмена защита излага подробни съображения по съществото на спора. Претендира адвокатско възнаграждение. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, поддържайки тезата, че съдът е извършил правилна преценка за извършено атестиране без спазване на административнопроизводствените правила по провеждането му. Освен това е бил нарушен и материалният закон, като не е било налице основанието на чл. 107, ал. 2 от ЗДС за прекратяване на служебното правоотношение. Касационната жалба е допустима, като подадена в срок, от надлежна страна, имаща право и интерес от обжалването. Разгледана по същество, на посочените в нея касационни основания, е неоснователна. С атакуваното решение съдът e отменил Заповед № ЧР-01-94/12.04.2018 година на министъра на правосъдието, с която на основание чл. 107, ал. 2, във връзка с чл. 108 от ЗДСл., поради получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността за 2017 г., е прекратено служебното правоотношение на С. Свиленова за длъжността "главен инспектор" в Инспектората по чл. 46 от Закона за администрацията към Министерство на правосъдието, с ранг ІІ младши. За да постанови този резултат, съдът е приел, че обжалваната заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващи се в неспазване на реда за оценяване изпълнението, предвиден в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА/Наредбата, приета с ПМС № 129/26.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 49 от 29.06.2012 г., в сила от 01.07.2012 г.), понастоящем изменена с ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г., довело и до постановяването й в нарушение на материалния закон и неговата цел. Съдът е констатирал, че при проведената процедура за годишното оценяване изпълнението на длъжността от Свиленова е нарушена разпоредбата на чл. 9 от Наредбата, т. к. в индивидуалния план за всички цели като изисквания/критерии за изпълнение е посочена нормативната разпоредба, създаваща задължение за изготвяне на посочения документ или извършване на конкретното действие, но липсва конкретна, измерима, определена цел, както и изисквания към изпълнението, които служителят следва да реализира през периода. Наред с това, в нарушение на чл. 12 от същата наредба, на проведената иначе в нормативно установения срок междинна среща липсват доказателства за извършен общ преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен план или на задълженията от длъжностната характеристика/възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността, както и няма доказателства за проведена заключителна среща, съгласно изискването на чл. 13 от НУРОИСДА. На базата на ангажирания доказателствен материал и направените констатации за допуснати нарушения на НУРОИСДА е отменил оспорената заповед. Решението е правилно. С НУРОИСДА се определят условията и редът за оценяване на служителите в държавната администрация за изпълнението на заеманите от тях длъжности, както и за повишаване в държавна служба на държавните служители. Основна цел на системата за атестиране чрез оценка на трудовото изпълнение е да се създадат условия за ефективно управление на изпълнението на ниво администрация, административно звено и отделен служител за постигане целите на съответната административна структура, както и реализация на справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. С оглед значителните последици на оценяването за правното положение на държавния служител, разпоредбите на Наредбата са императивни и стриктното им спазване от страна на компетентните административни органи е задължително. Съгласно чл. 3, ал. 2 от Наредбата, оценяването на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. А според предписанието на чл. 8, ал. 1 от Наредбата, оценяването на изпълнението на длъжността за висшите държавни служители, служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции включва следните етапи: 1) изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план; 2) провеждане на междинна среща; 3) провеждане на заключителна среща и определяне на годишна оценка на изпълнението. Самото оценяване на изпълнението на длъжността обхваща периода от 1 януари до 31 декември на съответната година (арг.: чл. 6, ал. 1). В контекста на описаната нормативна уредба, относима към спорното правоотношение и въз основа на доказателствата по делото, първоинстанционният съд обосновано е приел, че извършената процедура по атестиране на С. Свиленова е проведена при допуснати съществени нарушения на визираните в Наредбата условия и ред за провеждане на ежегодното оценяване на изпълнението на заеманата длъжност. От приложения към делото формуляр с период на оценяване 01.01.2017 г. - 31.12.2017 г. е несъмнено установено, че оценяването на служителката, заемаща експертна длъжност с аналитични и/или контролни функции, е необосновано. В тази насока съдът правилно се е позовал на липсата на конкретни изисквания към изпълнението на длъжността, непосочване на фактически констатации, лаконичните и декларативни коментари на оценяващия ръководител. Настоящата инстанция изцяло споделя преценката на решаващия съд, че индивидуалният работен план на служителя не е изготвен съобразно изискванията на Наредбата, като част от формулираните цели не са в максимална степен конкретни, постижими и съгласувани с целите на административната структура, не са измерими по обем, качество и срокове, представляват препратка към нормативните текстове или възпроизвеждат задължения по длъжностната характеристика на главен инспектор Свиленова. Анализът на събраните доказателства сочи на извода, че е съставен индивидуален план, в който описанията не представляват конкретни цели, които могат да бъдат измерими по обем, качество и срокове и не могат да бъдат определени като специфични за конкретната длъжност, а са относими за всички категории длъжности, които покриват експертно ниво, каквато е и длъжността главен инспектор. Липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на Наредбата опорочава и следващите етапи от процедурата по атестиране, защото прави невъзможна обективната проверка по показателите, посочени в чл. 14 от нея. Настоящият петчленен състав счита, че проведеното оценяване е формално, а оценката е немотивирана, т. к. съдържа общи и декларативни изрази, без позоваване на конкретно установени факти и обстоятелства, като в мотивите се съдържат и противоречиви твърдения. Сочените в коментара на контролиращия ръководител констатации и изводи касаят неприемливо, според него, поведение на служителката, данни и документи за съществуването на което обаче липсват. Преценката на изпълнението на служебните задължения следва да бъде съотнесена към преценката на постигане на целите по индивидуалния работен план и показаните компетентности, а не да бъде извеждана като самостоятелно основание за поставяне на най-ниска оценка. Следва да се посочи, че в нарушение на разпоредбата на чл. 12 от НУРОИСДА на проведената в нормативно установения срок междинна среща, както правилно е посочил и съдът, липсват доказателства за извършен съвместен преглед на целите, определени в индивидуалния работен план и свързани с изпълнението или на изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика/възложените конкретни задачи, както и на показаните компетентности от служителката. Констатациите в коментара не могат да заместят изискуемата се от чл. 18, ал. 1 НУРОИСДА мотивираност при оценяването, което следва да е безпристрастно и компетентно. Оценяващият ръководител не е мотивирал коментара си и не се позовава на конкретни, установими факти. Въпреки че твърди за Свиленова, че "... настоява на собственото си мнение, което често пъти не е обективно..... " не посочва примери за проявената от нея необективност при изготвяне на докладите. Наред с липсата на мотиви за общата оценка на оценяващия ръководител, със С. Свиленова не е проведена и заключителна среща, съгласно изискванията на чл. 13, ал. 1 - 3 от НУРОИСДА, при което не е извършен преглед на изпълнението на длъжността на оценяваната относно реализирането на целите, определени в работния план; допуснато е и нарушение на чл. 20, вр. с чл. 13, ал. 3 от Наредбата, предписващ на заключителната среща, оценяващият ръководител и оценяваният да обсъдят посочените в този текст въпроси и след това да попълнят формуляра, който в случая е бил само предоставен за подпис на служителката. В този смисъл съдът правилно е приел, че за определяне на годишната оценка на изпълнението на длъжността органът не е изложил конкретни съображения, мотивиращи възприетия извод, което, съчетано с доказателствата за формално отразяване на заключителна среща, за която няма данни да е проведена, обуславя извод за допуснати съществени нарушения на НУРОИСДА. Въпреки че съдът не е оправомощен да контролира правилността на оценяването, което е изцяло в прерогативите на оценяващия орган, правораздавателният контрол обхваща спазването на установената с НУРОИСДА процедура за провеждане на самото оценяване. Констатираното по делото неизпълнение на задължителни елементи от процеса на оценяване обуславя крайния извод за допуснати съществени нарушения на НУРОИСДА, опорочаващи дадената възможно най-ниска обща оценка на изпълнението на длъжността, послужила като фактическо основание за предприетото уволнение. Това от своя страна води до незаконосъобразност на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение с ответника по касационната жалба, поради получената възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността. Неоснователни са доводите в касационната жалба за необосновани правни изводи на съда, изградени въз основа на неверни фактически констатации. В хода на производството пред тричленния състав на ВАС, инстанцията по същество на спора, пред която се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения пред нея административен акт, са проверени констатациите на административния орган. Първоинстанционният съд е събрал и ценил относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства, обсъдил е аргументирано всички релевантни за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните и е проверил законосъобразността на оспорения административен акт, съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168 от АПК на всички основания по чл. 146 АПК. Решението е постановено в съответствие с приложимите за казуса материалноправни норми. Представените и неоспорени от касатора доказателствени средства относно начина на оценяване изпълнението на длъжността от страна на държавния служител категорично налагат възприетия правен резултат, поради което съдът е приложил правилно материалния закон, изводите му са обосновани и се подкрепят от ангажирания доказателствен материал. За пълнота на изложението, настоящият състав подчертава, че касационната жалба не съдържа конкретни и ясни доводи относно допуснати нарушения от първоинстанционния съд, а твърдения, касаещи неправилната преценка на съда по принцип. Обжалваното решение, като правилно, валидно и допустимо, следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, на ответната страна следва да се присъдят съдебни разноски, представляващи реално платено адвокатско възнаграждение за касационната инстанция, съгласно представен Договор за правна защита и съдействие, в размер на 600 (шестотин) лева, на основание чл. 143 от АПК. Съобразно изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, II колегия, петчленен състав,