Решение № 8913 от 13.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3291/2022 г.

Решение № 8913 от 13.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3291/2022 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "АДВАНСЪР" ЕООД, представлявано от управителя, чрез адв. Борисов, срещу решение № 2213/17.12.2021 година на Административен съд гр. Благоевград по адм. д. № 536/2021 година. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на дружеството срещу Решение № РД-16-705 от 25.05.2021 година на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" (ОПИК) 2014-2020 година, с което не са верифицирани разходи в общ размер на 57 051,88 лева.

Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК – допуснати съществени процесуални нарушения и неправилно приложение на материалния закон. Твърди, че Административен съд гр. Благоевград не бил обсъдил възраженията му. Съдът бил игнорирал наведеното оплакване за нищожност на административния акт както и поясненията на вещото лице, че залегналите разходи били извършени съобразно проекта и изпълнението му. Неправилно било прието, че обжалваният административен акт е мотивиран и съдържа фактически и правни основания, и съответно отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от АПК. Твърди се, че решението на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 година (УО на ОПИК) не съдържало правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходите. Сочените в акта правни основания не били годни да постигнат разпореденото със същия. Прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се отмени Решение № РД-16-705 от 25.05.2021 година на ръководителя на УО на ОПИК 2014-2020 година. Претендира разноски по делото.

Ответникът, Ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020, чрез главен експерт с юридическа правоспособност Григорова, оспорва касационната жалба като неоснователна. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на касатора.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес.

Предмет на контрол за законосъобразност пред Административен съд гр. Благоевград е Решение № РД-16-705 от 25.05.2021 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 година, с което в резултат на извършена документална проверка на "Искане за плащане, технически отчет, финансов отчет с пореден № 3" по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) № BG16 RFOP002-2. 024-0329-C01 от 10.06.2019 година, сключен с бенефициер "АДВАНСЪР" ЕООД, не са верифицирани разходи в общ размер на 57 051, 88 лева, от които 45 641, 52 лева представляват безвъзмездна финансова помощ по договора. За да отхвърли жалбата срещу решението, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон.

При извършена проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция мотивира валидност и допустимост на обжалвания съдебен акт.

Във връзка с приложимите правни норми следва да се уточни следното:

Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е изменен и допълнен със Закон за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗУСЕСИФ обнародван в ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г. С разпоредбата на § 1 от ЗИД на ЗУСЕСИФ наименованието на закона се изменя така: "Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление".

Съгласно разпоредбата на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ до приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Текстът на § 71, ал. 1 предвижда в срок до 6 месеца от влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ Министерският съвет и министърът на финансите да приемат или приведат в съответствие с него нормативните актове по прилагането на ЗУСЕФСУ. Според нормата на ал. 2 с. з. приетите от Министерския съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020 г., като съгласно § 71, ал. 3 - нормативните актове по ал. 2 ще се прилагат до приемането на актовете по ал. 1 и за програмен период 2021 – 2027 г., доколкото не противоречат на този закон. Видно от изложеното по отношение процесния спор са приложими разпоредбите на закона действали преди влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ (ДВ, бр. 51 от 2022 г.), доколкото същия се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по оперативна програма от програмен период 2014-2020 г. и се отнася до управлението на средствата от ЕСИФ.

Нормите приложими в настоящото съдебно производство са в относимата редакция на закона към момента на издаване на административния акт – ДВ бр. 52 от 9.06.2020 г.

По възражението на касатора за допуснати процесуални нарушения от първоинстанционния съд:

Касационната инстанция приема, че в хода на съдебното производство не са допуснати твърдените от касатора съществени процесуални нарушения, които да обосновават отмяна на съдебното решение. Доводите му в тази насока имат отношение към задължението на съда по чл. 172а, ал. 2 от АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Фактът, че не е възприел доводите на жалбоподателя, а тези на административния орган, не означава неизпълнение на процесуалните му задължения. Съдът е направил анализ на доказателствата, относими към неверифицирането на разходите. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

Страните не спорят по следните факти:

Между Министерство на икономиката и "АДВАНСЪР" ЕООД на 10.06.2019 година е сключен административен договор BG16 RFOP002-2. 024-0329-C01 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 година.

Въз основа на договора, "АДВАНСЪР" ЕООД е бенефициер на безвъзмездна финансова помощ по посочената оперативна програма, по процедура за подбор на проекти BG16 RFOP002-2. 024 "Насърчаване на предприемачеството", Приоритетна ос 2 "Предприемачество и капацитет за растеж на МСП", Инвестиционен приоритет 2. 1. "Достъп до финансиране и подкрепа на предприемачеството" за изпълнение на проект с рег. № BG16 RFOP002-2. 024-0329 и наименование на проектно предложение "ADVANCER – иновативен web-портал с приложение в сферата на мениджмънта на човешки ресурси и пазара на труда". Проектът е на стойност 238 757. 84 лева.

С "Искане за плащане, технически отчет, финансов отчет с пореден № 3" от 15.02.2021 година "АДВАНСЪР" ЕООД е предявило за верификация разходи в размер на 57 051. 88 лв., от които БФП 45 641. 52 лева. Във връзка с искането УО на ОПИК е извършил административни проверки.

Констатирани са нарушения на чл. 3.8.6 от АДПБФП, произтичащи от т. 11. 1. Критерии за допустимост на кандидатите, т. 4. от Условията за кандидатстване по процедурата, както и нарушение на условията на т. 11. 1. Критерии за допустимост на кандидатите, полета "Важно" под т. 5) от Условията за кандидатстване по процедурата.

На основание чл. 63, ал. 2 ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) във връзка с констатациите от извършената проверка на бенефициера е дадена възможност да представи пояснения и допълнителни документи. Търговецът е депозирал пояснения и документи в указания срок.

Въз основа на посочените констатации и като е обсъдил предоставеното от бенефициера възражение РУО по програмата е приел, че с възникването на правомощия като управител на "Глобал динамикс" ООД и съдружник, притежаващ 50% от капитала на дружеството, както и на управител на "Делмария" ООД и съдружник, притежаващ 92% от капитала на дружеството, предприемачът, респективно бенефициерът е компрометирал изпълнението на АДПБФП и целите на процедура 2. 024 "Насърчаване на предприемачеството" по ОПИК 2014-2020 година, като е станал "недопустим бенефициер по програмата".

С обжалваното решение на основание чл. 9, ал. 5, изр. 2, чл. 57, ал. 1, т. 1, чл. 62, във вр. с чл. 63 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). е постановен отказ от верификация на разходи в общ размер на 57 051. 88 лв., от които:

1. 1 разходи по бюджетен ред 1. 1. "Експерт, мениджмънт на човешките ресурси" в размер на 13 928. 28 лв.;

1. 2. разходи по бюджетен ред 1. 2. "Експерт, проектиране и програмиране" в размер на 1762. 68 лв.;

1. 3. разходи по бюджетен ред 1. 3. "Специалист, проектиране и програмиране" в размер на 19 156. 02 лв.;

1. 4. разходи по бюджетен ред 1. 4. "Оператор база данни" в размер на 14 604. 90 лв.;

1. 5. разходи по бюджетен ред 1. 5. "Наем на работно помещение за 18 месеца" в размер на 7600. 00 лева.

Въз основа на тези факти във връзка с направен анализ на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) във връзка с Условията за кандидатстване по програмата, първоинстанционният съд е мотивирал изводите си за материална законосъобразност на акта.

Решението е постановено при правилно приложение на материалния закон.

Процедурата по верификация на средства от ЕСИФ разходвани по програмите, включени в Споразумението за партньорство, е разписана в раздел първи на глава пета от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Съгласно чл. 56, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), финансова подкрепа се предоставя и тя може да се използва за финансиране на разходи, които са допустими съгласно приложимото за програмния период право на Европейския съюз, разпоредбите на раздел първи на глава пета от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), актовете по неговото прилагане и други относими норми на българското законодателство. Същата представлява процедура по проверка на допустимостта на разходите по програмите на основанията по чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Както правилно е приел административният съд, основанията за допустимост на разходите по чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) са кумулативно предвидени.

Обжалваният административен акт представлява отказ за верификация на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Неоснователно е възражението за липса на правна квалификация на волята на ръководителя на управляващия орган по програмата. Актът представлява отказ за верификация по чл. 64, ал. 3, а основанието за отказа е квалифицирано чрез чл. 57, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Неоснователно е и възражението за несъответствие между фактическите и правни основания на акта. Напротив, за да е допустим разхода на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), същият следва едновременно да е за дейности, съответстващи на критериите за подбор на операции и да е извършен от допустим бенефициер съгласно съответната програма по чл. 3, ал. 2. В конкретната хипотеза констатацията е за разход извършен от недопустим бенефициер по програмата. Недопустимостта на бенефициера е настъпила в хода на процедурата по изпълнение на проекта, като е осъществена чрез придобиване на дялове в други дружества и е обективирана в изгубване на качеството на участника на "независимо предприятие съгласно Закона за малките и средни предприятия".

Съгласно документите по чл. 26, ал. 1, а именно Условията за кандидатстване в настоящата процедура, т. 11. 1. "Критерии за допустимост на кандидатите", в т. 4) е посочено, че допустими по процедурата за подбор на проекти са само кандидати, които са независими предприятия съгласно Закона за малките и средни предприятия. Под черта е пояснено, че "Кандидатът трябва да отговаря на посоченото изискване в периода от подаване на проектното предложение до приключване на изпълнението на проекта". Съгласно разпоредбата на т. 5) допустими по процедурата за подбор на проекти са само кандидати, при които над 50% от предприятието се притежават от едно физическо лице-предприемач. Посочени са и следните уточнения:

"Важно": Предприемачът не трябва да има участие в управлението и да притежава над 10% собственост в капитала (да бъде съдружник или акционер) на друго юридическо лице или едноличен търговец, регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите, с изключение на юридически лица или еднолични търговци, които не са осъществявали дейност през последните две приключени финансови години., както и:

"Важно": Предприемачът трябва да отговаря на изискването по т. 5), както и на изискването в поле "Важно" под т. 5), в периода от подаване на проектното предложение до приключване на изпълнението на проекта.... В случай, че по време на изпълнение на проекта се установи, че предприемачът не отговаря на изискването по т. 5), както и на изискването в поле "Важно" под т. 5), получената безвъзмездна финансова помощ подлежи на възстановяване.

Съгласно разпоредбата на чл. 3.8.6 от АДПБФП BG16 RFOP002-2. 024-0329-C01, чл. 16 от Приложение II към договора се допълва, със следните клаузи: 16. 12. До приключване на изпълнението на проекта бенефициентът трябва да отговаря на изискването да бъде независимо предприятие съгласно Закона за малките и средни предприятия. При неспазване на изискването, получената безвъзмездна финансова помощ подлежи на възстановяване от бенефициента по реда на чл. 5 на настоящия договор. и 16. 14. До приключване на изпълнението на проекта предприемачът не трябва да има участие в управлението и да притежава над 10% собственост в капитала (да бъде съдружник или акционер) на друго юридическо, лице или едноличен търговец, регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите, с изключение на юридически лица или еднолични търговци, които не са осъществявали дейност през последните две приключени финансови години. При неспазване на изискването, получената безвъзмездна финансова помощ подлежи на възстановяване от бенефициента по реда на чл. 5 от договора.

По делото не е спорно, че на 03.09.2018 година управителят на дружеството е подал декларация по отношение изброените обстоятелства, съответно към момента на подписване на АДПБФП кандидатът е отговарял на критериите за допустимост. Но в хода процедурата е налице промяна в така декларираните обстоятелства, за която органът не е уведомен. Съгласно направената от административния орган служебна проверка в Търговския регистър и Регистъра на юридическите лица с нестопанска цел (ТР и РЮЛНЦ) е установено, че Е. М., предприемач по проекта и управител на бенефициера, към дата 27.05.2020 година е управител на "Глобал динамикс" ООД и съдружник, притежаващ 50 % от капитала на дружеството. Както и към дата 07.07.2020 година Е. М. е управител на "Делмария" ООД и съдружник, притежаващ 93 % от капитала на дружеството.

Допустимостта на кандидата да бъде бенефициер по програмата се установява както при подаване на проектното му предложение, така и следва да е налице към всеки един момент от изпълнение на проекта му.

В конкретната хипотеза, дори и към момента на подаване на проектното предложение кандидатът да е отговарял на посоченото изискване за допустимост, в хода на изпълнение на процедурата това обстоятелство е променено.

Действието по посоченото по-горе придобиване поставя бенефициера в нарушение на чл. 16. 14 от Общите условия на АДПБФП като недопустим такъв.

Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 1 предложение второ от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), разходите, за да са допустими, следва да са извършени от допустими бенефициери.

Ето защо, касационната инстанция намира за правилен изводът, че са недопустими изброените по-горе разходи на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), т. к. с придобиването на дружествените дялове от "Глобал динамикс" ООД и "Делмария" ООД от страна на предприемача, "АДВАНСЪР" ЕООД е изгубил качеството си на допустим бенефициер, доколкото изискването за допустимост е валидно не само към момента на подаване на документите за участие в процедурата, съответно сключването на административния договор, а и до приключване изпълнението на проекта.

По отношение на изключението за "юридически лица или еднолични търговци, които не са осъществявали дейност през последните две приключени финансови години":

По делото е безспорно установено, че "ГЛОБАЛ ДИНАМИКС" ООД е основано на 17.11.2015 година. Основанието за прехвърляне на дружествен дял от Д. М. на Е. М. е възникнало на 06.03.2020 година и е вписано в регистъра на 27.05.2020 година, като Е. М. придобива 50% от собствеността на капитала и е управител, заедно и поотделно с Д. М.. Към 27.05.2020 година изпълнението на процесния АДБФП не е приключило, а "ГЛОБАЛ ДИНАМИКС" ООД е развивало търговска дейност през отчетната 2018 година при подаден от него ОПР с отчетени приходи 25 000 лева и разходи 43 000 лева. Неоснователно е възражението на жалбоподателя, че "Глобал динамикс" ООД не е развивало дейност към момента на придобиване на дяловете, поради това че цитираната разпоредба изисква дружеството да не е развивало дейност пред последните две приключили финансови години. Дори и този срок да се брои считано от датата на вписване на прехвърлянето в ТР, отчетната 2018 година попада в него, а през тази година дружеството е осъществявало търговска дейност (което обстоятелство се установява и от изслушаната по делото експертиза).

Касационната инстанция споделя изводите на първоинстанционния съд, че актът е издаден във валидна писмена форма, от компетентен орган (заповед № РД-16-685/17.05.2021 година на министъра на икономиката), при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон. Неоснователно се явява касационното оплакване за липса на произнасяне досежно възражението за нищожност на административния акт. Неотносимо е и възражението на касатора във връзка със заключението на вещото лице за извършване на претендираните разходи съобразно проекта, доколкото процесният спор се отнася до допустимостта/недопустимостта на бенефициера, която на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) обосновава недопустимост и на претендираните за изплащане разходи.

Възраженията на дружеството за липса на нередност въз основа на констатации на органа обективирани в Първа писмена оценка № РД-16-557/12.04.2019 година са неотносими към спора в процедурата по верификация при необходимост от разграничаване на тази процедура от процедурата по определяне на финансова корекция. Липсата на нередност обосновава извод за липса на основание за определяне на финансова корекция, но не и на основание за отказ за верификация.

С оглед изложеното, констатациите на Ръководителя на Управляващия орган за обективираните в акта факти са доказани и съответстват на изписаната в същия правна квалификация.

Като обосновано и постановено при правилно приложение на материалния закон първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила.

Ответникът не прави искане за разноски за настоящата съдебна инстанция, поради което и такива не му се следват.

Като съобрази гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс, съставът на Върховния административен съд