Решение № 861 от 18.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14742/2009 г.

Решение № 861 от 18.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14742/2009 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК)вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Мирослава Тенева Георгиева от гр. София срещу заповед № РД-09-822/23.10.2009 г. на министъра на земеделието и храните с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 във връзка с чл. 21 от Закона за държавния служител (ЗДСл), и на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от закона, на жалбоподателката, държавен служител на длъжност директор на дирекция "Развитие на селските райони" в Министерство на земеделието и храните е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". В жалбата са развити доводи за постановяване на заповедта при съществено нарушение на съдопроизводствени правила по провеждане на дисциплинарното производство, при провеждане на заседанията на дисциплинарния съвет, при преценката и събирането от него на доказателства, не са изпълнени задълженията на дисциплинарнонаказващия орган преди налагане на наказанието да събере и обсъди доказателствата посочени от служителката. Заповедта за налагане на наказанието не съдържа изискваните от чл. 97 на ЗДСл. реквизити. Нарушението не е индивидуализирано по отношение на дата, място и други релевантни обстоятелства, при които е извършено. Наложеното наказание е несъразмерно тежко и не съответства на целта на закона, поради което се претендира отмяната му и възстановяване на служителя на заеманата длъжност. Ответникът- министърът на земеделието и храните чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени законосъобразността на оспорения административен акт, както с оглед на заявените с жалбата основания, така и служебно, в изпълнение на разпоредбата на чл. 168 от Административнопроцесуалния кодекс,предвид събраните по делото доказателства, приема за установено следното: До 23.10.2009 г. жалбоподателката заема длъжността директор на дирекция "Развитие на селските райони" в Министерство на земеделието и храните. Според длъжностната характеристика и във връзка с реализиране на Програмата за развитие на селските райони служебните и задължения се изразяват в подпомагане на дейността на висшия ръководен екип на МЗХ в провеждането на политиката за развитие на земеделието и селските райони в аспекта на подготовка и секторни анализи и дългосрочни програми, финансирани от Европейския съюз, като конкретно ръководи дейността на служителите в дирекция "РСР" и носи отговорност за изпълнението на поставените им задачи. Със заповед на министъра на земеделието и храните от 4.08.2009 г. е наредено на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело срещу Мирослава Георгиева. Основание за образуване на производството е доклад с рег. № RB 202001-001-03-Е-6-2418 от 03.08.2009 г. на Държавна агенция за национална сигурност. След преценка на доклада, дисциплинарният съвет намира, че данните в него не обективират конкретно извършено нарушение от държавната служителка и предлага на органа по назначаването да поиска допълнителна информация за допуснати нарушения от държавния служител на служебните задължения. След извършена проверка в дирекция "Развитие на селските райони" в МЗХ от работна група от инспектората към министерството е изготвен доклад от директора Александър Михайлов, в който са отразени резултатите от проверката. В доклада се съдържат констатации относно проблеми, пропуски и забавяне на изпълнението на фиксирани срокове и др. във връзка с работата по Програма за развитие на селските райони (ПРСР), ръководена и администрирана от дирекция "Развитие на селските райони", чийто ръководител е Георгиева. Докладът е обсъден на проведено на 28.09.2009 г. заседание на дисциплинарния съвет на което е взето решение да се изискат от инспектората документите, които служат за изготвянето на доклада след което да се пристъпи към изготвяне на становище по чл. 96 от ЗДСл за дисциплинарнонаказващия орган. За изясняване на обстоятелствата, от значение за вземане на решението по образуваното дело, дисциплинарният съвет събира доказателства свързани с организацията и провеждането на обществена поръчка по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки с предмет: "Организиране и провеждане на обучения на експерти, които ще подпомагат бенефициентите по подмярка 431-2 - "Придобиване на умения и постигане на обществена активност за територията на потенциални местни инициативни групи" от приоритетна ОС-4 - "ЛИДЕР" на Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2007-2013 г. Събрани са също така и са обсъдени от помощния орган доказателства, свързани с всички дейности по реализацията на проекта за развитие на селските райони, чийто ръководител е Мирослава Георгиева. Въз основа на събраните доказателства, на 30.09.2009 г. дисциплинарният съвет постановява решението си, което представя на дисциплинарнонаказващия орган. На 7.10.2009 г., преди налагане на наказанието, в изпълнение на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. М. Георгиева е изслушана от министъра на земеделието и храните, приети са и писмените и обяснения. Със заповед № РД-09-822/23.10.2009 г. на министъра на земеделието и храните на Мирослава Георгиева е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Фактическите основания за издаване на заповедта са изложените в нея обстоятелства, установени от дисциплинарния съвет. С обжалваната заповед министърът на земеделието и храните приема, че: 1. М. Георгиева като директор на дирекция Развитие на селските райони (РСР) одобрява изпълнението на договор за услуга № РД 51-74/18.09.2008 г., сключен между Министерство на земеделието и храните (МЗХ) и Аналитично консултативна група "Ей Си Джи" ООД гр. София, което печели конкурса за малка обществена поръчка с посочен по-горе предмет, одобрява заплащането на извършената услуга от дружеството, без да са приложени разходооправдателни документи с които действия не изпълнява възложеното и с т. 5,16 от длъжностната характеристика задължение да ръководи, координира и контролира прилагането на дейностите по линия на техническата помощ от ПРСР, 2. На проведено на 24.03.2008 г. заседание на Управителния съвет към Управляващия орган (дирекция "Развитие на селските райони") е взето решение последната да стартира процедура по приемане на заявления за подпомагане по подмярка 431-2 (административно съответствие) са одобрени сроковете за подготовка и изпълнение на процедурата по набирането и одобряването на проектните предложения по цитираната подмярка. В нарушение на установените срокове (31.03.2008 г. до 18.04.2008 г.) на 5.06.2008 г. по предложение на ръководителя на проекта М. Георгиева, министърът на земеделието и храните издава заповед № РД-345 с която одобрява нови срокове за изпълнение на решенията от 24.03.2008 г., а именно 18.06.2008 г. до 18.09.2008 г. Поради тези промени наказващият орган приема неизпълнение на служебни задължения от страна на Георгиева, 3. Мирослава Георгиева одобрява доклад от 10.11.2008 г. на началника на отдел "Селски райони и местни инициативи" (СРМИ) с предложение получените 91 оферти за получаване на финансова помощ по подмярка 431-2 да се разгледат за административно съответствие, като отново е прието, че не е спазен срока - 4.11.2008 г. 4. Във връзка с разглеждане на заявленията по поканата за набиране на проектни предложения за безвъзмездна финансова помощ по подмярка 431-2 са издадени заповеди на министъра на ЗХ, с които са определени състав на Комисия за избор на постъпили проекти и за определяне на крайни срокове за приключване на дейността на комисията. Договорите са подписани едва на 3.06.2009 г. - около шест месеца по-късно от определените съгласно заповед № РД-09-235/18.03.2009 г. срокове - 15.12.2008 г. 5. Посочено е неизпълнение на задължението на директора на дирекция РСР да контролира процеса по прилагане на мерките по ос 4 ЛИДЕР на Програмата за развитие на селските райони, изразено в нарушение на изискванията за избор на независими експерти, 6. М. Георгиева предлага на министъра на ЗХ да одобри проект 431-2-03-78/18.09.2008 г. независимо от проблемите свързани с него при проверката за административно съответствие с изискуемите документи и проверката за допустимост на проектните предложения. Проектът е одобрен с министерска заповед от 2.04.2009 г. 7. В противоречие със забавените срокове по изпълнение на задълженията на дирекция РСР по подмярка 431-2 държавната служителка завишава приносът на служителите в ръководената от нея дирекция в резултат на което те получават допълнително материално стимулиране на основание ПМС № 197/2008 г. и Решение № 261/14.04.2009 г. на МС за определяне на конкретния размер на средствата за материално стимулиране. 8. Прието е нарушение на служебните задължения поради неупражнен ефективен контрол на Държавен фонд земеделие - Разплащателна агенция (ДФЗ-РА), което води до неспазени план - графици за прием на заявления за подпомагане по мерки 121, 123, 312, 321 и 322. Поради всичко изложено административнонаказващият орган приема неизпълнение на служебните задължения от Мирослава Георгиева, с което е нарушена разпоредбата на чл. 21 от Закона за държавния служител, която изисква добросъвестно, точно и безпристрастно изпълнение на служебните задължения от държавния служител при спазване на законите в страната и устройствения правилник на съответната администрация. Така описаните действия и бездействия на служителката според министъра на земеделието и храните представляват дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, което е извършено виновно и обуславя налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание. Безспорно заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му правомощия. Спазени са процесуалните правила при провеждане на дисциплинарното производство и налагане на наказанието. Неоснователен е доводът в жалбата за опорочаване на дисциплинарното производство, проведено без основание за образуването му. Действително първоначалният мотив за образуване на дисциплинарно дело срещу държавния служител са данни от доклад на ДАНС, които са отчетени като недостатъчни от състава на помощния орган и е постановено изискване на допълнителни доказателства, които са събрани и обсъдени на последващо заседание на Дисциплинарния съвет, проведено на 28.09.2009 г., а на заседание на 30.09.2009 г. ДС изразява становище за допуснати от М. Георгиева нарушения на служебните задължения и взема решение да предложи на министъра на земеделието и храните да наложи дисциплинарно наказание на държавната служителка. Предвид изложеното настоящият състав на ВАС, пето отделение намира, че не е допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 96 от Закона за държавния служител регламентираща процедурата пред дисциплинарния съвет. Неоснователен е и доводът на жалбоподателката за допуснато нарушение на изискването на чл. 93 от ЗДСл преди налагане на дисциплинарното наказание дисциплинарно наказващият орган да изслуша държавният служител и да му даде срок за писмени обяснения. От доказателствата по административната преписка се установява, че Георгиева е изслушана от министъра на ЗХ на 2.10.2009 г. и са приети и писмените и обяснения с вх. № 94-4098/7.10.2009 г., с което е изпълнено посоченото законово задължение на административния орган. Що се отнася до възражението, че не са обсъдени обясненията и, това обстоятелство е относимо към преценката на материалната законосъобразност на заповедта. Настоящата инстанция намира, че произнесената заповед № РД-09-822/23.10.2009 г. на министъра на земеделието и храните не отговаря на изискването на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл. Съгласно цитираната законова разпоредба, дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган. Задължителни елементи на тази заповед са: 1. описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават. 2. посочване на служебните задължения, които са били виновно нарушени. Нарушена е и разпоредбата на чл. 91 от ЗДСл, която изисква съобразяване на критериите, установени в разпоредбата при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание да се вземат предвид - тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба и за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата при които е извършено/извършени нарушенията, цялостното служебно поведение на държавния служител. Видно от съдържанието на оспорения административен акт, независимо от ненужно големия обем на обстоятелствената част посочените в деветте пункта изпълнителни деяния не са индивидуализирани по смисъла на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, а представляват общо формулирани твърдения, че държавната служителка не изпълнява задълженията си по длъжностната характеристика и Вътрешните правила за организация на дейността на дирекция РСР в МЗХ да ръководи и координира цялостната организация по изготвяне, управление и контрол на прилагането на мерките от ПРСР, не са изложени и съображения по всеки един от посочените в чл. 91, ал. 1 от ЗДСл критерии за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание. Основният факт, от който се извличат изводи за допуснати от М. Георгиева нарушения на служебните задължения е участието на ръководената от служителката дирекция "Развитие на селските райони" като управляващ орган (УО) в реализацията на Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), одобрена от Европейската комисия на 19.02.2008 г. Функциите на дирекцията са уредени във Вътрешните правила за организация на дейността, в сила от 8.12.2006 г., изменени със заповед на министъра на ЗХ от 10.03.2009 г. В заповедта на министъра е прието неспазване на сроковете по отношение на обработката на постъпилите проектни предложения по една от мерките на Програмата - подмярка 431-2 и сключените по нея договори, както и нарушения на финансовата дисциплина при одобряване на разходите по изпълнение на обществената поръчка с предмет "Организиране и провеждане на обучения на експерти, които ще подпомагат бенефициентите по подмярка 431-2."Придобиване на умения и постигане на обществена активност за територията на потенциални местни инициативни групи" от приоритетна ОС-4 "ЛИДЕР" на ПРСР, за което е ангажирана дисциплинарната отговорност на директора на дирекция РСР - М. Георгиева. Представените по делото доказателства изцяло опровергават фактическата обстановка, възприета от административния орган и направените въз основа на нея изводи за извършени дисциплинарни нарушения от държавната служителка. На първо място мярка 431-2 "Придобиване на умения и постигане на обществена активност за територията на потенциални местни инициативни групи" се прилага за първи път в България и програмния период е 2007 - 2013 г. и са естествени затрудненията във връзка с прилагането и свързани с подготовката на цялостната документация по нея (Правила за прилагането и, Указания към бенефициентите, Вътрешни правила за методистите, Вътрешни правила за независимите експерти, както и приемането на съответните нормативни актове по прилагането на мярката), както и обучението на компетентния административен персонал за работа по програмата. На второ място - действително М. Георгиева е директор на дирекция РСР, която дирекция от своя страна е управляващ орган на ПРСР, но описаните деяния в заповедта са свързани изключително с дейността на колективни органи (комисии), натоварени с конкретни функции и задачи по прилагането на мярката и по организацията на обществената поръчка. Като за затрудненията по спазване на сроковете за изпълнение, заложени както в заповедите на министъра на земеделието и храните, така и в решенията на управителния орган на програмата, Георгиева сезира нееднократно министъра, видно от представените доклади по делото. В тях подробно са описани проблемите по прилагане на политиката за развитие на селските райони, напр. доклад с вх. № 9193-61/30.04.2008 г. Освен това както от самата заповед, така и от доказателствата към административната преписка и тези събрани в хода на съдебното производство безспорно се установява, че всички предложения, направени от М. Георгиева, свързани със стартирането и изпълнението на подмярка 431-2, са одобрявани от заместник министъра на ЗХ и от министъра на ЗХ с издаване на заповеди за утвърждаване на предложенията. С такива заповеди са одобрявани и предложенията за удължаване на сроковете за изпълнение на подмярката, обусловени със затрудненията и проблемите във всички звена, ангажирани в процеса на изпълнението ( заповед № РД 09-345/5.06.2008 г. на министъра на ЗХ за утвърждаване на правила за прилагане на мярката и за одобряване на поканата за набиране на проектни предложения, заповед № РД 09-290/02.04.2009 г. на министъра на ЗХ за одобряване на проект 78 за предоставяне на финансова помощ (проектът е одобрен по предложение на Георгиева, но след изпълнение на процедурата по повторно гласуване на Комисията за избор на проекти), заповед № РД 09-900/4.12.2008 г. на министъра на ЗХ за одобряване на списък за получено допълнително стимулиране на служителите от дирекция РСР по Постановление № 197 на МС. На трето място не се доказва вмененото от дисциплинарнонаказващия орган нарушение на финансовата дисциплина при провеждане на обществената поръчка (пункт 1 от заповедта) и изискванията на Наредба № 13 от 3.04.2008 г. за организацията по предоставяне на финансова помощ за изпълнение на дейностите по линия на техническа помощ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. от държавната служителка. Видно от доклад на главния секретар на МЗХ до директора на дирекция "Противодействие на общата престъпност" към главна дирекция "Криминална полиция" на Министерство на вътрешните работи по представените документи, включително разходооправдателни документи Държавен фонд "Земеделие" не констатира нередности, напротив потвърждава заявената (и одобрена от М. Георгиева като ръководител на проекта) сума, след което МЗХ извършва плащане към изпълнителя - фирма "Ей Си Джи". Допълнителен аргумент в подкрепа на извода за недопуснато нарушение от страна на М. Георгиева е фактът, че страни по договора за изпълнение на възложената малка обществена поръчка са министерството от една страна и фирмата изпълнител. На четвърто място настоящата инстанция намира, че не е доказано нарушение на служебните задължения от Георгиева при предложението за допълнително стимулиране на служителите от ръководената от служителката дирекция по линия на техническата помощ и по ПМС 197/2008 г. Видно от данните в цитирания по-горе доклад отчетено е от страна на министерството спазване на условията и реда за придобиване на правото на допълнително материално стимулиране. Решението за предоставянето му е взета на база на информация за напредъка по ПРСР и изпълнението на индикативната работна програма на УО. Както методиката за определянето така и индивидуалния размер са одобрени от заместник министъра и министъра на ЗХ и са предложени на министъра на финансите за преценка и отпускане на средствата. Поради всичко изложено настоящият състав на ВАС намира, че фактите и обстоятелствата, посочени в заповедта на министъра на ЗХ не могат да бъдат съотнесени по несъмнен начин към твърденията за нарушения на служебната дисциплина от страна на Георгиева. Описаните деяния са свързани с работата в екип (служителите от дирекция РСР) под ръководството както на прекия ръководител - М. Георгиева така и на заместник министъра на ЗХ и министъра, за което свидетелстват многобройните обсъдени доказателства по делото, поради което отграничаване, извеждане пред скоби на изпълнението на задълженията на Георгиева във връзка с проекта за развитие на селските райони извън контекста на цялостната дейност на служителите, заети в тази област, не може да доведе до обективна, безпристрастна оценка от страна на административнонаказващия орган на изпълнението на длъжността на държавната служителка. В административния акт е акцентирано върху неспазени срокове по управлението и изпълнението на мярка 431 - 2 "Придобиване на умения и постигане на обществена активност за територията на потенциални местни инициативни групи", без да е отчетено в оспорената заповед, че всички проблеми и трудности в реализацията на проекта са обсъдени с министъра, респективно предложенията на Георгиева за промяна на сроковете за изпълнение са съгласувани и одобрявани също от зам. министъра или министъра на ЗХ. В тази връзка не са изложени съображения защо е прието нарушение на служебните задължения от Георгиева както и каква е конкретната тежест на нарушението и какви последици са настъпили за държавната служба или за гражданите. Липсват мотиви и за формата на вината на държавния служител, както и за обстоятелствата при които е извършено нарушението. Като не е обсъдено цялостното служебно поведение на Георгиева, министърът на земеделието и храните произнася заповедта за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание при неспазване на съществен елемент от изискването за форма на административния акт - липса на мотиви. Независимо от обширната обстоятелствена част на заповед № РД-09-822/23.10.2009 г. настоящата инстанция намира, че съображенията на административния орган са от много общ характер, изложени са фактически обстоятелства, без да е взето отношение към тях и без да са изложени конкретни съображения през призмата на императивните норми на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл и чл. 97, т. 4 и т. 5 от ЗДСл. Липсата на мотиви е съществено нарушение на изискванията за законосъобразност и основание за отмяната на административния акт посочено в чл. 146, т. 2 от АПК. В този смисъл следва да бъде постановено решение за отмяна на заповед № РД-09-822/23.10.2009 г. на министъра на земеделието и храните. Изходът на спора налага присъждане на направените от Мирослава Георгиева разноски по делото за адвокатско възнаграждение в размер на 200 лв. Водим от горното, Върховния административен съд, пето отделение, на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК ,