Решение № 8733 от 5.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13036/2016 г.

Решение № 8733 от 5.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13036/2016 г., III о., докладчик председателят Искра Александрова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Общинския съвет П. против решение № 329/14.10.2016 г., постановено от Пернишкия административен съд по адм. д. № 366/16 г. в частта, в която се отменят разпоредбите на чл. 13, ал. 3, т. 2 и т. 3, в частта им "нотариално заверен подпис"; чл. 15, ал. 1, т. 3 в частта "нотариално заверен подпис" и чл. 28, ал. 1, т. 3 в частта "нотариално заверен подпис", както и в частта, в която общината е осъдена за разноски в размер на 20 лева. Подаден е и касационен протест на прокурор при окръжна прокуратура - П. срещу частта от съдебното решение, в която се отхвърля частично протеста на Окръжна прокуратура П. срещу част от оспорените разпоредби от наредбата. Тоест решението на Административния съд П. се обжалва изцяло. В касационната жалба се твърди недопустимост, евентуално неправилност на съдебното решение в обжалваната част. Иска се обезсилването му, евентуално отмяната му. Като фактическо основание за обезсилване на решението в обжалваната му част се сочи липсата на правен интерес от оспорване на отменените разпоредби, доколкото материята урежда отношения от частно-правен характер от една страна, а от друга е в интерес на гражданите. При условията на евентуалност се поддържа неправилност на решението в обжалваната част, тъй като законът в чл. 47, ал. 1 ЗУТ съдържа законова делегация за издаване на въпросната наредба, а оспорените части от разпоредбите създават гаранции за защита на правото на собственост. От наведените фактически основания следва, че поддържаното касационно основание е направилно приложение на материалния закон, допуснати съдопроизводствени нарушения и необоснованост - чл. 209, т. 3 АПК. Иска се обезсилване или отмяна решението в обжалваната част ведно с произтичащите от това последици. Касационната жалба се оспорва от ответника по нея - прокурор от окръжна прокуратура П. по съображения в писмено становище. В касационния протест се твърди необоснованост на решението в обжалваната му част и постановяването му при неправилно приложение на материалния закон, поради което се иска неговата отмяна в тази част. Претендират се разноски по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за основателност както на касационната жалба, така и на касационния протест, но по съображения, които не са изложени в тях. Според прокурора при постановяване на решението, съдът е допуснал нарушения на съдопроизводствените правила, които са съществени. Нарушенията се изразяват в това, че съдът не е указал необходимостта от представяне на доказателства за изпълнение на процедурата на чл. 26 от ЗНА, както и не е изложил мотиви по един от отменените текстове на оспорена разпоредба. Върховния административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационната жалба и протест като допустими. Те са подадени от надлежни страни по спора в рамките на законоустановения срок за касационно обжалване. По основателността им приема следното: Пред административния съд са оспорени следните разпоредби - чл. 13, ал. 3, т. 2 и т. 3 в частта им "нотариално заверен подпис"; чл. 15, ал. 1, т. 3 в частта "нотариално заверен подпис"; чл. 27, ал. 3, т. 2 и т. 3 в частта "нотариално заверен подпис"; чл. 28, ал. 1, т. 3 в частта "нотариално заверен подпис", както и чл. 11, ал. 1 от Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационни и монументално-декоративни елементи и за рекламната дейност на територията на община П. (наричaната за краткост по-долу Наредбата). В протеста на прокурора се е твърдяло, че разпоредбите в оспорените им части противоречат на чл. 57, ал. 3 ЗУТ, а разпоредбата на чл. 11, ал. 1 на чл. 56, ал. 2 ЗУТ, както и на чл. 4, ал. 1, 2 и 3 от ЗОАРАКСД. Съдът е преценил като допустим протеста, отхвърляйки възражението на ответника по този въпрос, приемайки, че кръгът на лицата, до които се отнасят оспорените текстове обуславя обществени интерес, чието задължение да брани е на прокуратурата. След като е съобразил документите в административната преписка, съдът е приел, че наредбата, съдържаща оспорените текстове е издадена от компетентен орган в кръга на неговата компетентост по чл. 56, ал. 2 ЗУТ и е в изискуемата писмена форма. По съществото на спора, съдът е приел, че разпоредбите на чл. 13, ал. 2, т. 2 и т. 3; чл. 15, ал. 1, т. 3 противоречат на чл. 56, ал. 5 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), който не въвежда като изискване за даденото съгласие нотариална заверка на подписите. Според съда това допълнително изискване на оспорените текстове от наредбата е допълнително утежняващо условие, което е незаконосъобразно, тъй като липсва в закон. Също така, съдът е преценил оспорените текстове като ограничение за стопанската дейност, предвидено в подзаконов нормативен акт, с което е нарушена забраната в чл. 3, ал. 2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. По същите съображения съдът е приел противоречие между оспорените текстове от чл. 27, ал. 3, т. 2 и т. 3 и чл. 28, ал. 1, т. 3 от наредбата с чл. 57 ЗУТ. Съдът е преценил, че оспореният текст от чл. 11, ал. 1 от Наредбата не е незаконосъобразен, тъй като съответства на разписаното в закона - чл. 56, ал. 2 ЗУТ. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява решението на административния съд като неправилно. Както основателно отбеляза представителят на Върховната административна прокуратура, съдът е допуснал нарушения на съдопроизводствените правила, които са съществени. Съгласно чл. 168 АПК ( на който се е позовал и съдът в обжалваното решение), при оспорване, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК. Едно от тези основания за оспорване е съществено нарушение на административнопроизводствените правила- чл. 146, т. 3 АПК, което систематически се намира преди основанието - материална законосъобразност на оспорения акт. В обжалваното съдебно решение не се съдържат мотиви, от които да стане ясна волята на съда, дали при приемането на наредбата и в частност на оспорените разпоредби са спазени съответните правила, регламентиращи процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт Съдът е формирал извод, че оспореният акт е приет от компетентен орган и в изискуемата се форма, като след това е преминал към обсъждане на материалната законосъобразност на оспорените разпоредби, без да формира извод за наличието или не, на предпоставката по чл. 146, т. 3 АПК, въпреки че е посочил в решението си определени етапи от проведената процедура, за които са представени документи в административната преписка. Както правилно отбелязва прокурорът от Върховната административна прокуратура, в преписката липсват доказателства за изпълнение на процедурата по чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА) към който препраща чл. 80 АПК. Посоченият чл. от ЗНА изисква публикуване на проекта на Наредбата на интернет страницата на общината и/или общинския съвет, заедно с мотивите, съответно доклада, предоставяне на достатъчен срок за становища по този проект, както и обсъждане на постъпилите становища и предложения. Съдебната практика е константна по въпроса, че неизпълнението на посочената императивна разпоредба е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което само по себе си е основание за отмяна на оспорения, респективно оспорената част от подзаконовия нормативен акт. В конкретния случай, в писмото, с което Общинският съвет П. (лист 16 от делото) е изпратил административната преписка е посочено в т. II от него, че не могат да се представят доказателства за оповестяване на проекта на Наредбата на интернет страницата на О. П., тъй като имало непълноти в съхранените документи в архива на сайта на О. П., доколкото се касае за информация от 2010 г. При тази нееднозначна информация, съдът е следвало да укаже на ответника необходимостта от уточнение-твърди ли, че проекта на Наредбата е публикуван на интернет страницата на Общината или не, ако твърденията са положителни, да ангажира по делото подходящите доказателствени средства за това ( каквото според настоящия съдебен състав е и съдебно-техническа експертиза, изпълнена от специалист по информатика и компютри, който да прегледа останалите наличните документи в електронен вариант), с които да докаже твърдението си. Липсата на указания от съда по реда на чл. 171, ал. 4 АПК за изясняване на този въпрос е нарушение на съдопроизводствените правила, което настоящият съдебен състав преценява като съществено, тъй като е довело да неизясняване на релевантен въпрос по спора относно изпълнението на императивна разпоредба от закона. Съдът е допуснал и друго съдопроизводствено нарушение, което е съществено. Съгласно чл. 181, ал. 1 АПК, ако оспорването е редовно, съдът в едномесечен срок го съобщава чрез обявление в "Д. вестник", в което посочва оспорения нормативен акт или негова част и номера на образуваното дело. В конкретния случай, съдът е разпоредил да се направи съобщение за оспорването, въпреки че е оставил без движение протеста на прокурора и е изискал уточняване на наименованието на оспорената наредба и в каква част тя се оспорва. Съобщението до редакцията на "Д. вестник" е изпратено от съда преди да са отстранени недостатъците в протеста. Видно от обявлението (лист12) и протокола за извършването му (лист13) е, че то е направено от съда на 08.08.2016 г. и е свалено на 19.09.2016 г. ( лист 94), а писмото, с което нередовностите в протеста са отстранение е постъпило по делото на 16.08.2016 г. ( лист 88). Видно от това писмо е, че наименованието на оспорената Наредба се различава от първоначално посоченото в протеста, както и че е уточнено, че се оспорват отделни разпоредби от наредбата, като те са и конкретизирани, а не цялата Наредба. Сравнението между обявлението за съобщаване на оспорването, вкл. и текста, публикуван в Д. вестник, и уточнения предмет на оспорването, направен с писмото на Окръжна прокуратура П. от 16.08.2016 г. води до очевидната констатация, че уточненият предмет на оспорването се различава от съобщения от съда с обявлението. Изискването на 181 АПК е да се извърши съобщаване от съда на точния предмет на оспорването, каквото не е направено в настоящия случай. Допуснатото нарушение е съществено, тъй като обществеността не е била информирана за конкретно оспорените разпоредби от приложимата наредба, което може и да е довело до стесняване на кръга на участниците в производството, по аргумент от чл. 182, ал. 3 АПК. Съдът не е обсъдил и релевантни за спора възражения на ответника, което също се квалифицира като нарушение на съдопроизводствените правила. Видно от съдържанието на писмените бележки на ответника, направени чрез процесуалния му представител в срока, предоставен от съда е, че се правят възражения, които макар и да са направени във връзка с допустимостта на производството са относими към съществото на спора. Едно от тези възражения е, че нотариалната заверка на подписа е средство за удостоверяване на изричното писмено съгласие. Това възражение не е обсъдено от съда, въпреки че е релевантно към оспорването. Също така, в писмените бележки се сочи, че независимо от липсата на законово изискване за удостоверяване на подписа, няма пречка всяко дееспособно лице да поиска такова удостоверяване. Това възражение също не е обсъдено от съда. И двете необсъдени възражения са свързани с отговора на относимия към спора въпрос - допълнителна тежест за лицата ли е изискването в наредбата за нотариална заверка на подписите или е доказателствено средство за авторството на лицето, дало изричното съгласие или сключило договора за наем. Относими към отговора на този основен въпрос са въпросите, задължен ли е органът, натоварен с компетентността за издаване на разрешенията по чл. 56 и чл. 57 ЗУТ да издаде исканото разрешение при представяне на писменото съгласие или писмения договор за наем. Може ли да има съмнение относно авторството на документите и да го проверява в производството по издаване на разрешителните и с какви доказателствени средства, допустими по АПК може да направи това. По тези съображения, настоящият съдебен състав преценява обжалваното решение като неправилно, поради което следва да го отмени, а делото се върне за ново разглеждане от друг съдебен състав на административния съд. Воден от горното и на осн. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд