Решение № 10116 от 26.9.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3189/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет гр. Силистра, представляван от председателя, чрез адв. Чобанова, срещу Решение 128/06.02.2024 г., постановено по адм. д. 174/2023 г. по описа на Административен съд Силистра, с което, по протест на прокурор в Окръжна прокуратура Силистра, е отменена Наредбата за организация на движението на територията на Община Силистра, приета с Решение 1114 по Протокол 34 от 25.03.2010 г. на Общински съвет Силистра с последващи изменения и допълнения, последното от които прието с решение на Общинския съвет 478 по Протокол 20 от 29.04.2021 г. Наведени са касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 АПК, чието осъществяване се аргументира с пропуск на първостепенния съд да съобрази всички предприети от вносителя на проекта за наредба действия, сред които предварителното му обсъждане в две от постоянните комисии към общинския съвет. Без да оспорва, че не е спазено предписанието на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), касаторът сочи, че мотивите за приемане на наредбата, макар и лаконични, се съдържат в докладна записка на кмета на общината. Иска се отмяната на решението, отхвърляне на протеста на прокурор при Окръжна прокуратура Силистра и присъждане на деловодните разноски. Ответникът по касационната жалба, прокурор в Окръжна прокуратура Силистра, не се представлява в съдебно заседание и не изразява становище по нея. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в състав на Седмо отделение, след като прецени наведените в нея доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение на изискването на чл. 218 АПК, намира следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, е неоснователна, поради следните съображения. Пред АС Силистра е протестирана Наредба за организация на движението на територията на Община Силистра, приета с Решение 1114 по Протокол 34 от 25.03.2010 г. на Общински съвет Силистра с последващи изменения и допълнения, последното от които прието с решение на Общинския съвет 478 по Протокол 20 от 29.04.2021 г. От фактическа страна по делото е установено, че началото на производството по приемане на наредбата е поставено с докладна записка на кмета на Община Силистра, постъпила в деловодството на общинския съвет на 15.03.2010 г. Според изложените в нея мотиви е сключен договор за изграждане на зона за кратковременно паркиране Синя зона, по силата на който общината е поела задължението да приеме съответния подзаконов нормативен акт. Проектът е публикуван на сайта на общината на 23.03.2010 г. На проведеното на 25.03.2010 г. заседание на Общински съвет Силистра са присъствали 26 общински съветници, гласували "за" приемане на подзаконовия нормативен акт, като общият брой на общинските съветници е 33-ма. Според първостепенния съд наредбата е приета от компетентен орган, но при съществени нарушения на чл. 26, ал. 1 и 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, както и на чл. 8, т. 3 от понастоящем отменения, но в сила към 25.03.2010 г. Закон за интеграция на хората с увреждания (редакция ДВ бр. 46/2007 г.). Наред с това тя съдържа норми, възпроизвеждащи неточно разпоредби от Закона за движението по пътищата (ЗДвП) и приетите въз основа на него наредби, свързани с организацията на движението по пътищата, с престоя, паркирането и спирането на автомобили, относно условията за преференциално паркиране на хора с увреждания, санкционни норми, свързани с неизпълнението на вменените с наредбата задължения. АС Силистра заключава, че Наредбата за организация на движението на територията на Община Силистра е приета при наличието на отменителни основания по чл. 146, т. 2 (липса на мотиви), допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила (чл. 146, т. 3 АПК) и противоречие с материалния закон (чл. 146, т. 4 АПК относно конкретно посочени текстове) вр. чл. 196 АПК. Решението е правилно. Обоснован е изводът на първоинстанционния съд, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неизпълнение на задълженията му, произтичащи от разпоредбите на чл. 26 ЗНА в редакцията им ДВ, бр. 46/2007 г. Възприетите от Административен съд Силистра съществени нарушения на процесуалните правила обуславят отмяна на протестираната наредба. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Изискването за мотивиране на нормативния акт и за съдържанието на мотивите са дадени в нормите на чл. 28, ал. 1 и 2 ЗНА (ред. ДВ бр. 46/2007 г.). Съдържанието на докладната записка на кмета на общината, с която е поставено началото на производството по приемане на наредбата, не покрива дори в минимална степен изискванията по чл. 28, ал. 2, т. 1 5 ЗНА, предвиждащи, че мотивите към проекта на нормативен акт следва да съдържат: 1. Причините, които налагат приемането; 2. Целите, които се поставят; 3. Финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. Очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива; 5. Анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Позоваването на договора за изграждане на зона за кратковременно паркиране в докладната записка би могло да се цени като мотивиране на причините, налагащи приемане на наредбата, но не съдържа информация по чл. 28, ал. 2, т. 2-5 ЗНА. Законодателят придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите, съответно докладът към проекта, следва да са с очертаното в чл. 28, ал. 2 ЗНА императивно съдържание. Те трябва да са налице преди внасянето му за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Последователна е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, по който принципите на обоснованост, откритост и съгласуваност по чл. 26, ал. 1 ЗНА, намират част от своето проявление спрямо засегнатите лица. За тяхното спазване следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме съответния проект. Доказателствата за публикуването на проекта на интернет страницата на общинския съвет два дни преди приемането на наредбата обуславят неизпълнение на задължението за предварително оповестяване и осигуряване на възможност за предложения и становища на заинтересованите лица в нормативно установения 14-дневен срок. Така те са лишени от възможността да разберат как е формирана волята на вносителя и да участват в административното производство. В този аспект АС Силистра правилно е приел, че не е изпълнено и изискването на чл. 8, т. 3 от отменения понастоящем, но в сила към датата на приемане на наредбата Закон за интеграция на хората с увреждания (редакция ДВ, бр. 46/2007 г.) относно приемането на чл. 42, ал. 5 от Наредбата и приложение 7 към нея: критерии за определяне на правоимащите лица при издаване на карти за преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания в откритите паркинг-зони с режим на кратковременно платено паркиране Синя зона и паркингите общинска собственост на територията на общината. Приемането на решение от Общински съвет Силистра без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице съответни на нормативно установените изисквания мотиви за приемане на текстовете, както и без тези мотиви да са станали достояние на заинтересованите лица в рамките на нормативно установения срок, представляват особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила, обуславящо отмяна на подзаконовия нормативен акт на общинския съвет. Като е достигнал до този извод, Административен съд Силистра е постановил решение, което не е засегнато от наведените в касационната жалба отменителни основания и следва да бъде оставено в сила. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение