Решение № 2620 от 13.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4187/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по околната среда (ИАОС), чрез процесуалния си представител главен юрисконсулт Д. Славов срещу Решение 8191/28.12.2023 г., постановено по адм. дело 8976/2021 г. по описа на Административен съд София-град. Изложени са съображения за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли оспореното съдебно решение да бъде отменено и да бъдат присъдени разноски. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответника. Ответникът - Топлофикация София ЕАД, чрез адвокат Георгиев, оспорва жалбата. Моля съда да остави в сила обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно по съображенията изложени в отговора на касационната жалба. Претендира адвокатско възнаграждение. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на подадената касационна жалба. Счита, че съдът неправилно е приложил материалния закон и решението е необосновано, като изводите му не са подкрепени от доказателствата по делото. Представя подробно писмено становище. Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК. След като разгледа касационната жалба по същество, Върховният административен съд, шесто отделение, я намира за основателна по следните съображения: Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд София- град е Решение 43-Н0-И0-А1/2021 г. от 22.07.2021 г. на изпълнителния директор на ИАОС, с което е актуализирано Комплексно разрешително 43/2005 г. на оператора Топлофикация София ЕАД, София, [улица], в частта за условие 2.1 и условие 9.2 (въведени условия за норми за допустими емисии по показател NOx, с определени стойности от 100 mg/Nm3) и в частта, с която е отказано допускане на дерогация по показател NOx съгласно разпоредбите на чл. 123а, ал. 3 на Закона за околната среда (ЗООС). По делото не е спорно, че в полза на оператора Топлофикация София ЕАД е издадено Комплексно разрешение 43/2005 г. за ТЕЦ София на изпълнителния директор на ИАОС, както и че са предприети действия за преразглеждане на това КР във връзка със съобразяване с Наредбата за норми за допустими емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферата от големи горивни инсталации (ННДЕСДАОПИАГГИ). Първоинстанционният съд подробно е описал предприетите във връзка с тази процедура действия, като относно тези факти липсва спор между страните. С писмо вх. КР-4430/26.09.2016г. от Топлофикация София ЕАД са внесени документи за преразглеждане на комплексното разрешително във връзка с Преходния национален план и Наредбата за норми за допустими емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферата от големи горивни инсталации, приета с ПМС 354/28.12.2012г. С писмо изх. КР-4651/15.11.2016г. ИАОС е уведомила заявителя за указания за представяне на допълнителна информация, които са изпълнени от оператора на 31.01.2017г. С писма от 17.10.2018г., 25.10.2018г., 06.11.2018г. и 15.01.2021г. от Топлофикация София ЕАД са представени документи за преразглеждане във връзка с публикувано Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 за формулиране на заключения за най-добри налични техники /НДНТ/ за големи горивни инсталации /ГГИ/ и мотивирано искане за допускане на дерогация по показател NОx, съгласно чл.123а, ал.3 ЗООС. Проведено е административно производство по чл.124, ал.2, т.4 и т.5 ЗООС за преразглеждане на издаденото комплексно разрешително. В изпълнение на разпоредбата чл.18а, ал.4 и ал.5 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни /НУРИКР/ от РИОСВ София и Басейнова дирекция Дунавски район са изискани становища и конкретни предложения за промяна и допълване на условията в издаденото комплексно разрешително. В изпълнение на чл.18а, ал.7 от НУРИКР и Заповед 196/13.07.2021г. на изпълнителния директор на ИАОС, на 15.07.2021г. на заседание на специализиран състав на Експертния екологичен съвет е проведена консултация с оператора, за което е съставен протокол. На консултацията са обсъдени и приети промени в конкретно посочени условия от КР 43/2005г. Изготвеният протокол от срещата е подписан от представител на Топлофикация София ЕАД с особено мнение срещу изложените мотиви за недопускане на дерогация по показател NOx, без да са изложени съображения за особеното мнение. След консултацията от ИАОС е изискана допълнителна информация и такава е предоставена, а с писмо изх. КР-2052/21.07.2021г. дружеството е уведомено, че процедурата по преразглеждане е приключена, изготвен е доклад от директора на дирекция Разрешителни режими, ИАОС за приключване на преразглеждането. Последвало е издаването на оспореното решение, с което са поставени нови условия -Условие 2.1 и Условие 9.2. Според Условие 2.1 на притежателя на разрешителното се разрешава да експлоатира водогрейни котли ВК 1 - 6 и енергийни котли ЕК 6 - 9 единствено след писмено потвърждение от страна на РИОСВ - София за изпълнение на технически мерки по Условие 2.1.1 и достигане на заложените НДЕ/НДНТ-СЕН за NOх в таблица 9.2.1 - продължение 1, към Условие 9.2.1.За дейностите по изпълнение на това условие е посочено, че притежателят на разрешението /оператор/ следва да изпълни задълженията си по реда на Глава шеста, раздел трети ЗООС оценка на въздействието върху околната среда на инвестиционни предложения и по реда на Глава седма, раздел втори ЗООС, в случай на необходимост от провеждане на процедури по посочения ред. Според Условие 9.2 "Емисии на отпадъчни газове от точкови източници" дебитът на технологичните и вентилационни газове от всички организирани източници по Условие 9.2.1. не трябва да превишава посочените в съответното условие стойности. Нито една от посочените емисии в атмосферата не трябва да превишава определените в Таблица 9.2.1. - продължение НДЕ и НДНТ-СЕН. Посочено е, че не се допуска наличие или експлоатация на други организирани източници на емисии и изпускащи устройства в атмосферния въздух, освен описаните в Условие 9.2. и означени на Генплан на площадката, представен в Приложение Ген план "ТЕЦ София" към Решение 43-НО-ИО-А1/2021г. Условието по 9.2.1 е посочено в таблица 9.2.1. и таблица 9.2.1. - продължение, в които са записани средногодишните, средномесечните, среднодневните и средночасовите стойности за азотни оксиди и въглероден оксид при отправна точка 100 mg/Nm3. Така с решение 43-НО-ИО-А1/2021г. от 22.0.2021г. е актуализирано Комплексно разрешително 43/2005г. на оператора Топлофикация София ЕАД и е отказана дерогация по показател NOx, съгласно чл.123а, ал.3 от ЗООС, по подробно изложени в мотивите на оспорения акт съображения. В мотивите органът е приел искането за допускане на дерогация влиза в противоречие с изискванията на чл. 123, ал. 10 ЗООС, съгласно която нормите за допустими емисии на веществата по приложение 8 и на други замърсяващи вещества, които е възможно да бъдат изпуснати от съответната инсталация в значителни количества и не могат да бъдат по-високи от нормативно определените норми за допустими емисии, които съгласно Приложение към чл. 5, ал. 1 от ННДЕСДАОПИАГТИ са 100 mg/Nm3. Допълнително е посочето, че не са налице условията на чл. 123а, ал. 3 на ЗООС, тъй като очакваните разходи за постигане на процесиите емисионни нива са съразмерни с очакваните ползи за околната среда. В изпълнение на разпоредбата на чл. 127, ал. 1 от ЗООС, на 26.07.2021 г., Решение за актуализиране на КР е оповестено във в. България днес и интернет страницата на ИАОС. Решението на изпълнителния директор на ИАОС е обжалвано от Топлофикация София ЕАД пред министъра на околната среда и водите, който е отхвърлил жалбата, за което е постановил Решение 193 от 27.08.2021 г. По - горестоящият орган е приел, че нормата на чл. 123, ал. 10 ЗООС забранява надвишаване на нормативно установените емисионните нива при дерогация по реда на чл. 123а, ал. 3 на ЗООС. Потвърденият административен акт е бил обжалван от Топлофикация София ЕАД пред първоинстанционния съд, който приел, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, при наличие на фактически и правни основания за постановяването му, но при неправилно приложение на материалния закон и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. За да постанови своя съдебен акт АССГ е приел, че съгласно изслушаната при предходното разглеждане на делото експертиза, съотношението на общата стойност на ползите за околната среда спрямо разходите, който Топлофикация София ЕАД трябва да направи за постигана на НДЕ в Топлофикация София ЕАД за ТЕЦ София за постигне показателите 100 mg/Nm3 се изразява в коефициент К. Този коефициент е изчислен въз основа на представени доклади за анализ на разходи и ползи през 2018г. и Анализ на ползите за околната среда при постигане на емисионни нива за NOx, съгласно НДНТ и разходи за постигане на тези нива изготвен през 2022 г. от Магистериум ООД гр.София по възлагане на Топлофикация София ЕАД. Съобразил е, че според адм. орган 0,7 К е референтната гранична стойност на коефициент, посочен в Насоките за подготовка на информация и кандидатстване за предоставяне на дерогация по реда на чл. 123а, ал. 3 от ЗООС. При тези факти съдът е направил извод, че административният орган е отказал дерогация по чл. 123а, ал. 3 от ЗООС без да изложи мотиви за това. Съдът не възприел като правилно определен коефициентът от 0,85, изведен само от анализа за 2018г., поради липса на посочена методика, по която е изведен. Изложени са изводи базиране на изслушана по делото СТЕ, която взела предвид анализ от 2022г., по силата на който разходите били несъразмерни на ползите и отношението им се изразява в коефициент 0,51. Съдът обосновал извод, че дори и правилно да е установен коефициентът по отношение ТЕЦ София, то не били изпълнени условия при извършване на преценка дали да се допусне дерогация, съобразно тълкуването дадено с Решение от 9.03.2023г. по дело С - 375/21 Съдът на Европейския съюз (втори състав) на чл.15, § 4 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването), във връзка с чл. 18 от нея и с членове 13 и 23 от Директива 2008/50/Е0 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 г. относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа. Касационната жалба е основателна. Съдебно решение е валидно и допустимо, като при постановяването му не са допуснати съществени процесуални нарушения, но е в противоречие на материалния закон, представляващо основание за неговата отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Първонстанционният съд е посочил, че съгласно чл. 123, ал. 1, т. 1 ЗООС комплексното разрешително съдържа нормите за допустими емисии на веществата по приложение 8 (сред които попада NOx (азотни оксиди)) и на други замърсяващи вещества, които е възможно да бъдат изпуснати от съответната инсталация в значителни количества. Според чл. 123, ал. 2 ЗООС компетентният орган определя условията на разрешителното, като взема предвид заключенията за НДНТ. В чл. 123, ал. 10 ЗООС се поставя изискване, че нормите по ал. 1, т. 1 не могат да бъдат по - високи от нормативно определените норми за допустими емисии. Съгласно чл. 123а, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗООС емисионните норми по чл. 123, ал. 1, т. 1 при нормални експлоатационни условия: не надхвърлят емисионните нива, определени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия; тези емисионни норми се отнасят за същите или за по-кратки периоди от време и за същите референтни условия като емисионните нива, определени в решенията (т. 1) или се различават от нивата по т. 1, но осигуряват съответствието на емисиите с емисионните нива, определени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия (т. 2). Съгласно чл. 123а, ал. 3 ЗООС компетентният орган по чл. 120, ал. 1 може да определи не толкова строги емисионни норми спрямо нормите по ал. 1, когато оценка покаже, че постигането на емисионните нива, свързани с НДНТ, посочени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия, би довело до разходи, които са несъразмерно високи в сравнение с ползите за околната среда поради: 1. географското положение на инсталацията, или 2. характеристиките на околната среда в района на площадката, или 3. техническите характеристики на инсталацията. Разпоредбите на чл. 123а, ал. 3 и ал. 4 от ЗООС по същество представлява транспониране на чл. 15, § 4 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването). В чл. 15, § 4 от Директивата е предвидена възможност чрез дерогация на параграф 3 и без да се засяга член 18 в особени случаи компетентният орган да определи не толкова строги мерки за допустими емисии. Подобна дерогация може да бъде предоставена само когато оценката покаже, че постигането на емисионни нива, свързани с НДНТ, посочени в заключенията на НДНТ би довело до разходи, които са несъразмерно високи с оглед ползите за околната среда поради: а/ географското положение на съответната инсталация или местните екологични условия или б/ техническите характеристики на съответната инсталация, но съответният орган, допускащ дерогация следва да гарантира, че не се причинява значително замърсяване на околната среда и че се постига висока степен на опазване на околната среда. Съгласно чл. 15, § 4 ал.3 от Директива 2010/75/ЕС нормите за допустими емисии, определени в съответствие с първа алинея, не може да бъдат по-високи от нормите за допустими емисии, определени в приложенията към настоящата директива, когато е приложимо. Съгласно т.6 на Част 2 на Приложение V от Директива 2010/75/ЕС нормите за допустими емисии (mg/Nm3) на NOx за Горивни инсталации, различни от газови турбини и газови двигатели е 100 mg/Nm3. Това приложение е транспонирано с ННДЕСДАОПИАГГИ (§2 от ДР на наредбата). С оглед тази нормативна уредба, следва да се възприеме за законосъобразно становището на административния орган, че съгласно чл.123 ал.10 ЗООС емисионните норми определени по реда на чл.123а ал.3 от същия закон не могат да бъдат по-високи от нормативно определените норми за допустими емисии. След като емисионните нива по чл.123 ал.1 т.1 от ЗООС следва да съответстват на тези определени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия, то за тях е допустима дерогация, но до нивата определени в приложенията на Директива 2010/75/ЕС, респективно тези посочени в ННДЕСДАОПИАГГИ. Доколкото относно азотните оксиди (NOx) емисионните нива определени с Приложение 1, част 1 към чл. 5, ал. 1 от ННДЕСДАОПИАГГИ (съгласно чл.123 ал.10 от ЗООС) и в таблица 25 от Решение 2017/1442/ЕС за формулиране на заключения за НДНТ при големите горивни инсталации (съгласно чл. 123а, ал. 1 от ЗООС), са идентични, то не би било допустимо отклонение от тях при условията посочени в чл.123а ал.3 и ал.4 от ЗООС. Разпоредбите на чл. 123а от ЗООС не могат да се тълкуват в друг смисъл, освен този който следва от Директива 2010/75/ЕС, защото изменението на ЗООС в сила от 24.04.2012 г въвежда разпоредбите на глави първа и втора и приложения 1 и 2 на Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (ОВ, L 334/17 от 17 декември 2010 г.). Следва да се има предвид, че административният орган има оперативна самостоятелност да определи не толкова строги емисионни норми спрямо тези по Решението на ЕК за НДНТ при отправено искане за дерогация, но те следва да са такива, че да не надвишават нормите за допустими емисии, както за да се постига целта на закона техните стойности да осигуряват висока степен на опазване на околната среда, поради което и да не водят до значително замърсяване. Органът разполага с възможност да избира единствено между две възможности: емисионните норми по Решението на ЕК за НДНТ или не толкова строги, но които постигат висока степен на опазване на околната среда при това само, когато е доказано и условието на чл. 123а, ал. 3 от ЗООС. При всички случаи тези емисионни нива не могат да бъдат по-високи от нормативно определените. Следва де се посочи, че посоченото от първоинстанционния съд Решението на СЕС по дело С-375/21г не тълкува разпоредбата на чл. 15, § 4 ал.3 от Директива 2010/75/ЕС, а приема, че тя следва да бъде съобразена, тъй като дерогация може да се предостави само при спазване на всички условия, визирани в разпоредбата чл. 15, § 4 от Директива 2010/75/ЕС (т.45). Разпоредбата на чл. 15 § 4 от Директива 2010/75/ЕС предвижда, че при разглеждането на искане за дерогация компетентният орган трябва, като вземе предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно член 23 от Директива 2008/50 и следва да откаже такава дерогация, когато тя може да допринесе за превишаването на нормите за качество на въздуха, определени съгласно член 13 от Директива 2008/50, или да е в разрез с мерките, съдържащи се в този план, които имат за цел да гарантират спазването на тези норми и да направят възможно най-кратък периода на превишаването им. В никакъв случай не се изключва изискването за спазване на останалите условия за допускане на дерогацията, каквито са определени в разпоредбата на член 18 и нормите за допустими емисии, определени в приложенията на Директива 2010/75/ЕС. Посоченото тълкуване на СЕС очертава и действията, които административния орган следва да проведе, когато е сезиран с искане за допускане на дерогация съгласно чл. 15 § 4 от Директива 2010/75/ЕС, респективно чл.123а ал.3 от ЗООС, като административния орган следва да установи дали исканата дерогация е допустима съгласно нормативно определените норми за допустими емисии и в случай, че е допустима от нормативна гледна точка, да извърши преценка доколко може да допринесе за превишаването на нормите за качество на въздуха, определени съгласно член 13 от Директива 2008/50, транспонирана в Република България с Наредба 12 от 15.07.2010 г. за норми за серен диоксид, азотен диоксид, фини прахови частици, олово, бензен, въглероден оксид и озон в атмосферния въздух или е в разрез с мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно член 23 от Директива 2008/50. В случай, че се стигне до заключение, че с исканата дерогация не се причинява значително замърсяване на околната среда и се постига висока степен на опазване на околната среда, административният орган следва да прецени дали е налице оценка, че постигането на емисионните нива, свързани с НДНТ, посочени в заключенията за НДНТ, приети с решение на Европейската комисия, би довело до разходи, които са несъразмерно високи в сравнение с ползите за околната среда поради: 1. географското положение на инсталацията, или 2. характеристиките на околната среда в района на площадката, или 3. техническите характеристики на инсталацията. В случая при издаването на оспореното решение в обжалваната част, административния орган е приел, че исканата дерогация противоречи на нормативно определените норми за допустими емисии т.е. липсва първата предпоставка за допускането и. При това положение е определил емисиите за азотни оксиди съобразно Приложение 1, част 1 към чл. 5, ал. 1 от ННДЕСДАОПИАГГИ и е отказал исканата дерогация. След като е налице нормативна пречка за допускане на исканата дерогация, то административния орган не е бил длъжен да изследва останалите изисквания за нейното допускане, като преценка дали с исканите стойности на дерогацията се осигурява висока степен на опазване на околната среда, поради което и те не водят до значително замърсяване, както и дали постигането на емисионните нива, свързани с НДНТ, би довело до разходи, които са несъразмерно високи в сравнение с ползите за околната среда. Като е приел обратното първоинстанционния съд е постановил решение в нарушение на материалния закон отменително основание по чл.209 т.3 от АПК. Възраженията на ответника за негативните ефекти от евентуално спиране експлоатацията на процесната инсталация върху енергийната система на страната и опазването на околната среда са относими към преценката по чл.123а ал.3 и ал.4 от ЗООС, която би била допустима само ако исканите нива за емисии на вещества по приложение 8 от ЗООС и на други замърсяващи вещества, са под нормативно определените пределни норми. Достигайки до различни правни изводи, Административен съд София - град е постановил неправилно решение, поради противоречие с материалния закон. По тези съображения това решение подлежи на отмяна. Делото е изяснено от фактическа страна, което дава възможност на касационната инстанция да постанови решение по съществото на спора, с което да отхвърли жалбата против оспорената част на административния акт. При този изход на спора, следва да бъде удовлетворена и претенцията на касатора за присъждане на сторените деловодни разноски за заплащане на държавна такса по касационното оспорване и възнаграждение на юрисконсулт в производството пред двете съдебни инстанции. Поради това и на основание чл. 143, ал. 3 във връзка с чл. 228 от АПК ответника по касация следва да бъде осъден да заплати в полза на Изпълнителна агенция по околната среда общо сумата от 270 лв., от която юрисконсултско възнаграждение в общ размер на 200 лв., по 100 лв. за всяка от инстанциите (равно на минималния размер по чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, определено съобразно критериите по чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и за заплатената държавна такса за образуване на касационното производство в размер на 70 лв. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 3, предложение първо и чл. 221, ал. 2, предложение второ и чл.222 ал.1 от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,