Решение № 11824 от 21.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7606/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) срещу Решение 5449 от 17.02.2025 г. на Административен съд София-град по адм. дело 10308/2024 г., с което е отхвърлена жалбата на ИАОС срещу Решение от 01.10.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Околна среда 2014 - 2020 г. (ОПОС), с което на ИАОС е определена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на засегнатите от нарушенията и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС разходи, представляващи средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), по Договор 3730 от 18.04.2019 г. с Консорциум Дикон - Партицип ДЗЗД по обособена позиция (ОП) 2.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага аргументи, че решението на първоинстанционния съд е постановено в нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като в него липсва произнасяне по отношение на всички релевирани доводи за незаконосъобразност на административния акт. По приложението на материалния закон твърди, че съдът неправилно е приел, че утвърдената от възложителя методика не съответства на установения критерий за възлагане оптималното съотношение качество/цена, в частност досежно показател Предложена цена. Всички разпоредби на чл. 70 ЗОП по отношение на критерия за възлагане оптимално съотношение качество/цена са стриктно спазени. Относно констатацията за незаконосъобразно отстраняване на един от участниците посочва, че в рамките на оперативната самостоятелност на помощния орган на възложителя - назначената със заповед комисия, е да може да проверява заявените от участниците данни, както и да изисква разяснения или допълнителни доказателства. Въз основа на исканите разяснения комисията е могла да оцени офертите на участниците, да извърши тяхното класиране, установявайки истината и по този начин да обезпечи законосъобразността на избора на изпълнител. Поради непредставянето на разяснения комисията законосъобразно е предложила отстраняване на участника. Допълнително излага доводи за допуснати нарушения при определянето на сумата за възстановяване. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира присъждане на разноски.

Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г., изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като обсъди събраните по делото доказателства, становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

По същество касационната жалба е частично основателна.

За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна следното:

ИАОС е бенефициер на безвъзмездна финансова помощ по процедура на директно предоставяне на безвъзмездна помощ BG16M1ОP002-3.003 Анализи и проучвания на видовете и типовете местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците, по приоритетна ос 3 Натура 2000 и биоразнообразие на ОПОС за изпълнението на проект Анализи и проучвания на видове и природни местообитания, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците в размер на 18 122 412,00 лв., от които 15 404 050,20 лв. от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и 2 718 361,80 лв. - национално съфинансиране от държавния бюджет на Република България.

На 25.08.2017 г. изпълнителният директор на ИАОС е открил процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: Избор на изпълнители за извършване на анализи и проучвания на видовете и природните местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците с три обособени позиции: ОП 1: Анализи и проучвания на видовете и типовете местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията (92/43/ЕИО); ОП 2: Анализи и проучвания на видовете птици в България, предмет на докладване съгласно чл. 12 от Директивата за птиците (2009/147/ЕО) и ОП 3: Контрол и валидиране на резултатите от извършените анализи и проучвания на видовете и природните местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците.

Документацията за обществената поръчка, ведно със съставените протоколи и сключените договори е публично достъпна на http://eea.government.bg/bg/obyavi/obshtestveni-porachki-2017/15_OTP.

В методиката за определяне на комплексната оценка на офертите е предвидено, че обществената поръчка се възлага въз основа на икономически най-изгодната оферта, която се определя въз основа на критерий за възлагане оптимално съотношение качество/цена съгласно чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП. За икономически най-изгодна се определя тази оферта, която има най-висока Комплексна оценка (КО). КО има максимална стойност 100 точки и се формира от два показателя: показател Професионална компетентност на персонала (ПКП) с максимална стойност 100 точки и относителна тежест 50 % и показател Предложена цена (ПЦ) с максимална стойност 100 точки и относителна тежест 50 %.

По ОП 2 оценката по показател ПЦ се изчислява по формулата: ПЦ = ПЦЕ1 + ПЦЕ2 + ПЦЕ3 + ПЦЕ4 (където ПЦЕ1, ПЦЕ2, ПЦЕ3 и ПЦЕ4 са минималните предложени цени на етапи 1, 2, 3 и 4). За предложената цена за изпълнение на етап 1 и етап 3 е установена тежест по 35 %, за етап 2 - 20 % и за етап 4 - 10 %.

В Протокол 3 от 20.09.2018 г. на комисията по разглеждане и оценка на офертите по ОП 2 относно ценовото предложение на ДЗЗД Енвимон е установено следното: Не съществува неяснота в ценовото предложение на участника ДЗЗД Енвимон и е установима действителната воля на участника при офериране на ценовото предложение. Предвид констатирани разлики в ценовите предложения на двамата участника по отделните етапи, комисията реши на основание чл. 54, ал. 13 от Правилника за прилагане на закона за обществените поръчки (ППЗОП) да изиска разяснение за данни, заявени от участниците и по-точно разяснение за начина на формиране на цените по отделните етапи. В протокола е отразено, че в определения от комисията срок не е постъпило писмено разяснение относно формирането на предлаганата цена по отделните етапи от страна на участника ДЗЗД Енвимон, поради което комисията предлага да бъде отстранен на основание чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Мотивите са, че с непредставянето на изисканото от комисията писмено разяснение участникът не е спазил разпоредбата на чл. 54, ал. 13 ППЗОП и предварително обявеното условие в документацията за участие в Раздел IІІ. Изисквания към участниците в процедурата. Изисквания към офертите и необходимите документи. Указания за подготовка на офертите, т. 1. Изисквания към участниците в процедурата, подточка 1.1. Общи изисквания Участниците трябва да се придържат точно към настоящите указания, обявените от възложителя изисквания и правилата на приложимата и относима нормативна уредба, като всяко отклонение от разпоредбите на ЗОП и ППЗОП и от предварително заложените от възложителя изисквания се явява основание за отстраняване.

С Решение 36 от 08.10.2018 г. на изпълнителния директор на ИАОС на основание чл. 107, т. 2, б. а ЗОП ДЗЗД Енвимон е отстранено.

На 18.04.2019 г. между ИАОС и Консорциум Дикон - Партицип ДЗЗД е сключен Договор 3730 по ОП 2 с предмет: Анализи и проучвания на видовете птици в България, предмет на докладване съгласно чл. 12 от Директивата за птиците (2009/147/ЕО), на стойност 3 646 990 лв. без ДДС.

На 14.08.2024 г. ръководителят на УО на ОПОС е уведомил ИАОС за установените нередности и предстоящо определяне на финансова корекция.

На 27.08.2024 г. ИАОС е представила възражение.

На 01.10.2024 г. от ръководителя на УО на ОПОС е издадено решение, с което на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) на ИАОС е определена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на засегнатите от нарушенията и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС разходи, представляващи средства от ЕСИФ по Договор 3730 от 18.04.2019 г. с Консорциум Дикон - Партицип ДЗЗД по ОП 2.

Със същото решение на основание чл. 75, ал. 1, изр. 2 ЗУСЕФСУ е определена сума за възстановяване в размер на 656 458,20 лв. без ДДС, представляваща разликата между стойността на процесната финансова корекция в размер на 25 % и стойността на предходно определена такава в размер на 10 %, извършвана текущо на ниво верификация преди постановяване на Решение 5972/15.05.2024 г. по адм. д. 449/2024 г., VII отд. на Върховния административен съд. С посоченото съдебно решение е отменено Решение от 29.11.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" 2014-2020 г. в частта, с която на Изпълнителна агенция по околната среда е определена финансова корекция в размер на 10 % от стойността на засегнатите от нарушението и признати от Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" 2014-2020 г. за допустими разходи по процесния Договор 3730 от 18.04.2019 г. с Консорциум Дикон Партицип ДЗЗД по ОП 2. Органът посочва, че сумата е изчислена на база отчетени и общо верифицирани разходи по процесния договор.

Административният акт е обоснован с констатации за следните нарушения:

1. нарушение на чл. 70, ал. 2, т. 3 и ал. 7, т. 3, б. а във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (редакция ДВ, бр. 59 от 2024 г.) (Наредбата за посочване на нередности);

1. нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във вр. с чл. 2, ал. 1 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности в същата редакция.

Относно първото нарушение ръководителят на УО на ОПОС е приел, че при провеждане на обществената поръчка по ОП 2 е налице незаконосъобразна методика за оценка в частта относно показател Предложена цена. Според административния орган по спорния показател участникът с най-ниска цена би следвало да получи най-висока оценка, но заложената формула допуска обратното, тъй като е предвидена различна относителна тежест при оценката на предложената цена за изпълнение на отделните етапи. Незаконосъобразността на методиката е обоснована чрез посочване на примери за комбинация от цени за различните етапи, чиито стойности след приложение на формулата дават резултат, съгласно който хипотетичен участник с предложена по-висока комплексна цена получава по-висока оценка по спорния показател от друг хипотетичен участник, предложил по-ниска комплексна такава. Въз основа на горното ръководителят на УО е приел, че методиката не гарантира възлагане на поръчката по избрания критерий оптимално съотношение качество/цена.

Относно второто нарушение ръководителят на УО е приел, че отстраняването на участника ДЗЗД Енвимон е незаконосъобразно поради непредставяне на поискано разяснение по реда на чл. 54, ал. 13 ППЗОП, относимо към начина на формиране на предложената от същия цена за всеки един от подлежащите на изпълнение етапи на обществената поръчка. Изискването на разяснение относно начина на формиране на ценово предложение по отделните етапи от участника ДЗЗД Енвимон, без да е съществувала неяснота и съответно необходимост от разяснение, е опорочило действията на помощния орган на възложителя, включително и отстраняването на участника.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон.

Решението е валидно и допустимо, но частично неправилно поради нарушение на материалния закон.

Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни.

По приложението на материалния закон и обосноваността на съдебното решение касационната инстанция приема следното:

1. Относно нарушението на чл. 70, ал. 2, т. 3 и ал. 7, т. 3, б. а във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Неправилна е квалификацията на нарушението по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за която е предвиден размер на финансовата корекция от 10 %. Взависимост от нивото на конкуренция в т. 11 е предвиден различен размер на корекцията: в б. а размерът е 10 %, а в б. б 5 % при минимално ниво на конкуренция, т.е. получени са две или повече оферти, които са допуснати и отговарят на критериите за подбор.

Действително съгласно Протокол 3 от 08.10.2018 г. на комисията единственият класиран участник е Консорциум Дикон - Партицип ДЗЗД. Но от протокол 2 от 10.09.2028 г. на комисията става ясно, че до оценка са допуснати две оферти - на ДЗЗД Енвимон и Дикон - Партицип ДЗЗД. Офертата на ДЗЗД Енвимон е получила 98,125 точки по показателя Професионална компетентност на персонала. Посоченият участник е отстранен на етап оценка по показателя Предложена цена, тъй като не е представил изисканите от възложителя разяснения. Не броят на класираните участници е релевантен при преценка на нивото на конкуренция, а броят на офертите, които са допуснати и отговарят на критериите за подбор в този смисъл Решение 12322 от 12.12.2023 г. на ВАС по адм. д. 4382/2023 г., VII о. и Решение 3419 от 11.04.2022 г. на ВАС по адм. д. 12107/2021 г., VII о.

1. Относно нарушението на чл. 107, т. 2, б. а във връзка с чл. 2, ал. 1 ЗОП.

Съгласно чл. 107, т. 2, б. а ЗОП (в приложимата редакция преди доп. с ДВ, бр. 86 от 2018 г., в сила от 01.03.2019 г.) възложителят отстранява от процедурата участник, който е представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия на поръчката.

Принципно правилно е твърдението на касатора, че назначената от възложителя комисия може да проверява заявените от участниците данни, както и да изисква разяснения. Посоченото правомощие е регламентирано в разпоредбата на чл. 54, ал. 13 ППЗОП, съгласно която при извършването на предварителния подбор и на всеки етап от процедурата комисията може при необходимост да иска разяснения за данни, заявени от кандидатите и участниците, и/или да проверява заявените данни, включително чрез изискване на информация от други органи и лица.

Правомощието на комисията да иска разяснения обаче е обусловено от констатирана неяснота в предложението на участника. В случая посочената предпоставка не е била налице. Видно от съдържанието на Протокол 3, комисията по разглеждане и оценка на офертите не е установила неяснота в ценовото предложение на участника ДЗЗД Енвимон, поради което за нея не е възникнало регламентираното в разпоредбата правомощие да изиска от него разяснение за начина на формиране на цените по отделните етапи от ценовото предложение на участника. В документацията за участие, раздел 2 Изискванията към офертите и необходимите документи относно ценовото предложение са дадени единствено указания за спазване на образец 3. Видно от неговото съдържание в табличен вид следва да се попълни цената за всеки един от 4-те етапа поотделно, като тази цена следва да включва всички разходи за възнаграждения на експерти от екипа, командировки, консумативи, пътни разходи, административни разходи, печалба и др., без обаче да е поставено изискване да се посочат конкретните суми за отделните видове разходи. По делото не се спори, че процесното ценово предложение отговаря на утвърдения образец. В цитирания по-горе протокол се съдържа изрична констатация, че не съществува неяснота в ценовото предложение на отстранения участник. При така установените факти правилно органът и съдът са приели, че искането на разяснения по реда на чл. 54, ал. 13 ППЗОП при липса на неяснота в предложението на участника опорочава действията на помощния орган на възложителя и води до незаконосъобразност на отстраняването на ДЗЗД Енвимон поради непредставянето на поисканото писмено разяснение. Ето защо, като е приел, че от участника ДЗЗД Енвимон не е спазено посоченото в Раздел IІІ., т. 1, подточка 1.1 изискване от документацията в обществената поръчка, а именно Участниците трябва да се придържат точно към настоящите указания, обявените от възложителя изисквания и правилата на приложимата и относима нормативна уредба, като всяко отклонение от разпоредбите на ЗОП и ППЗОП и от предварително заложените от възложителя изисквания се явява основание за отстраняване, възложителят е извършил нарушение на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. В случая не е установено, че ДЗЗД Енвимон се е отклонило от нормативните разпоредби и от предварително обявените указания на възложителя, поради което е правилен изводът за допуснато нарушение на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП при отстраняването му. Органът е направил също така изчисления, че ако участникът не е бил отстранен, е следвало да се определи за изпълнител.

Нарушението правилно е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Съгласно посочената разпоредба (в приложимата й към датата на издаване на административния акт редакция - ДВ, бр. 59 от 2024 г.) нередността е налице, когато критериите за подбор, техническите спецификации, основанията за отстраняване или други условия в документацията са променени след отварянето на офертите или са приложени неправилно. В случая е налице неправилно приложение на основанието за отстраняване по чл. 107, т. 2, б. а ЗОП.

Отмяната на предходния акт за финансова корекция поради неправилна квалификация на същото нарушение по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности (ДВ, бр. 67 от 2019 г.) не е пречка да се издаде процесният административен акт. Първо, с отмяна на предходния акт за финансова корекция по същия договор за възлагане на обществена поръчка не се възстановява висящността на административното производство по определяне на финансова корекция. Трайна е съдебната практика, че при отмяна на неблагоприятен административен акт, издаден по инициатива на административния орган, не се възстановява висящността на административното производство и съдът няма правомощие да изпраща преписката за издаване на нов акт. Цитирането на съдебното решение в мотивите на новия административен акт не променя това положение. След отмяната на административния акт е започнато ново производство, за което бенефициерът е уведомен с писмо изх. 3-003-0001-2-290/14.08.2024 г. Второ, към датата на издаване на процесния акт т. 14 е с нова редакция (ДВ, бр. 59 от 2024 г.), в която изрично е включена хипотезата на неправилно приложение на основанията за отстраняване. Наредбата е изменена и допълнена с Постановление 248 от 5.07.2024 г. на Министерския съвет, обн. - ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г. За конкретния случай приложима е именно редакцията на т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 на Наредбата за посочване на нередности след соченото изменение, тъй като производството е започнато на 14.08.2024 г. и съгласно § 13 от Преходните разпоредби на ПМС 248 от 5.07.2024 г. намира приложение § 11 в редакцията му, изменена с това ПМС в този смисъл Решение 7912 от 15.07.2025 г. на ВАС по адм. д. 4019/2025 г., VII о. Именно с § 11 е извършено последното изменение на Приложение 1 към чл. 2, ал. 1.

Наличието на второто нарушение и правилната му квалификация като нередност са достатъчно основание за определяне на финансова корекция в процесния размер от 25 % предвид забраната по чл. 72, ал. 4 ЗУСЕФСУ за кумулиране на финансови корекции.

1. Относно размера на сумата за възстановяване.

Органът е основал изчислението върху предходен акт за финансова корекция, който обаче към датата на процесния акт (01.10.2024 г.) вече е бил отменен с Решение 5972 от 15.05.2024 г. по адм. д. 449/2024 г., VII отд. на Върховния административен съд. Определената с процесния акт сума за възстановяване е изчислена като разлика между размера на настоящата корекция от 25 % и предходната отменена корекция от 10 %.

В мотивите на акта се посочва, че изчислението е върху основа, равна на стойността на договора без ДДС, а всъщност сумата от 656 458,20 лв. е изчислена върху основа с включен ДДС (15 % от 4 376 388 лв.).

В административния акт няма данни, нито са приложени доказателства по преписката каква е точната сума на допустимите разходи и как е изчислена крайната стойност на сумата за възстановяване.

По изложените съображения административният акт е незаконосъобразен в частта, с която е разпоредено възстановяване на сумата от 656 458,20 лв. Относно посочената част съдът неправилно е отхвърлил жалбата. Обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено в частта, с която е отхвърлена жалбата срещу административния акт в частта за възстановяване на сумата от 656 458,20 лв. Вместо него следва да бъде постановено друго за отмяна на административния акт в посочената част.

Независимо от частичната основателност на жалбата разноски следва да бъдат присъдени само на ответника юрисконсултско възнаграждение в размер от 200 лв., тъй като частичната отмяна на административния акт не рефлектира върху процентния показател на финансовата корекция.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение