Решение № 2028 от 23.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12377/2014 г.

Решение № 2028 от 23.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12377/2014 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ по жалба на "Дайрект Петролеум България" ЕООД, със седалище и адрес на управление град София, представлявано от управителя Стефан Михайлов Анастасов срещу заповед № РД-16-923/2.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката. Оплакванията в жалбата са за незаконосъобразност на заповедта, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалноправните разпоредби и целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Ответникът - министърът на енергетиката /като правоприемник на министъра на икономиката и енергетиката/, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище за законосъобразност на оспорената заповед. Върховният административен съд, като взе предвид представените по делото доказателства и становищата на страните, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Производството пред административния орган е започнало по заявление на "Дайрект Петролеум България" ЕООД до министъра на икономиката, енергетиката и туризма вх. № 26-Д-185/11.11.2011 г., с искане на основание чл. 21, ал. 2 от Закона за подземните богатства /ЗПБ/ да бъде регистрирано търговско откритие "Газо-кондензатно находище ЕТРОПОЛСКА ФОРМАЦИЯ в блок А-ЛОВЕЧ". В заявлението е посочено, че откритието е резултат от дейности по разрешение № 63/10.02.2000 г. за търсене и проучване на нефт и газ в площ "А-Ловеч" и допълнителни оценъчни работи по решение № 751/15.10.2010 г. Титуляр на откритието е "Дайрект Петролеум България" ЕООД. Параметрите на находището са дадени в приложения към заявлението геоложки доклад. В резултат на проведени геологопроучвателни дейности от жалбоподателя той е заявил и регистрирал първо геоложко откритие "Газо-кондензатно находище Койнаре", за което МИЕТ е издало удостоверение № 0456/23.07.2012 г. за търговско откритие. С решение № 960/16.11.2012 г. на МС е предоставена концесия за добив на природен газ и кондензат от находище "Койнаре" на "Дайрект Петролеум България" ЕООД. Търговското дружество притежава и удостоверение № 0005/1.07.2010 г. за направено геоложко откритие "Етрополска аргилитна формация" в границите на блока, разположено над първото географско откритие, като с допълнително споразумение от 17.11.2010 г. срокът на договора е удължен с 1 г. "Дайрект Петролеум България" ЕООД е представил в МИЕТ с вх. № Е-26-00-23/18.04.2012 г. "Изменения и допълнения към Окончателен геоложки доклад за находище "Етрополска формация" с изчислени запаси и ресурси към 15.04.2012 г.", с който се предвижда при разработката на находището да не се използват забранените от Народното събрание технологии. На 27.06.2012 г. е изготвен доклад от председателя на Специализираната експертна комисия /СЕК/, като е предложил на министъра на икономиката, енергетиката и туризма да се възложи извършване на оценка /одит/ на геоложката и техническа документация на предложеното търговско откритие от жалбоподателя от квалифицирани международни и български експерти. Във връзка с това предложение министърът е издал заповед № РД-16-298/25.02.2013 г. за възлагане на обществена поръчка за извършване на одит, а с министерска заповед № РД-16-649/24.04.2013 г. е определена комисия за разглеждане, оценяване и класиране на офертите. Резултатите от проведената процедура са обощени в протоколи на комисията от 24.04.2013 г. и 9.05.2013 г., като извършването на одит е възложено на "Мингеоуниверс - Инжинеринг-НИС-МГУ" ЕООД, с което е сключен договор на 15.07.2013 г. В оценката /одита/ на исканото търговско откритие са направени заключения относно геоложките аспекти, газовият потенциал на находището, подготвеността на шистовото находище за разработване, технически и технологични аспекти на шистовото находище и добива на природен газ, стимулиране на добива, екологични аспекти на разработването и добива от находището и технико-икономически аспекти на разработването на находището. Видно от протокол от 23.08.2013 г. на СЕК изготвеният доклад е представен за обсъждане, като са дадени указания на изпълнителя в 30-дневен срок да коригира и допълни същия, като подробно са посочени какви следва да бъдат корекциите и допълненията. Окончателният доклад е разгледан от СЕК на заседанието й на 15.01.2014 г., на което след проведени обсъждания и предложения, комисията е изложила мотиви, че за регистриране на търговско откритие следва да бъдат приложени доказателства за промишлена газоностност. Такива за периода на действие на сключения договор за търсене и проучване не са направени. Според СЕК извършените от рецензентите разчети, анализи и оценки показват, че при разработване на находището, с прилагане на хидромеханична технология за стимулиране на притока, през 20-годишен период добивът е ефективен, а през следващия 15-годишен период рентабилността рязко намалява и проектът започва да генерира загуби. При прилагане на газомеханична технология, добивът е неефективен за целия 35-годишен период от разработването на находището. За да бъде регистрирано находище и да се издаде търговско откритие според административният орган е необходимо освен изчислени количества запаси и ресурси, същите следва да имат икономическа ефективност при изземване. Поради това СЕК е отказала да приеме запасите и ресурсите, предложени с "Окончателен геоложки доклад за резултатите от проведените изследвания на Етрополската формация", с изчислени запаси и потенциални ресурси към 15.04.2012 г. Със заповед № РД-16-923/2.07.2014 г. министърът на икономиката и енергетиката е отказал на "Дайрект Петролеум България" ЕООД регистрация на търговско откритие за подземни богатства - нефт и природен газ за находище "Етрополска формация", разположено на територията на община Бойчиновци, община Вълчедръм, област Монтана, община Хайредин, община Мизия, община Криводол, община Борован, община Враца, община Мездра, община Бяла Слатина, община Роман, област Враца, община Червен бряг, община Долни дъбник, община Плевен, община Луковит и община Угърчин, област Ловеч. Мотивите на заповедта са следните и в по-голямата си част приповтарят становището на СЕК, а именно: 1. Технологията за стимулиране на добива, основана на хидромеханичното въздействие върху шистовата формация е в противоречие с приетия от Народното събрание на РБългария мораториум върху проучването и добива на шистов газ. Предлаганият от лицензианта вариант, основан на газомеханичното въздействие не противоречи на мораториума, но е неприемлив, поради ниската му ефективност и противоречието му с изискванията за рационално извличане на природните ресурси от земните недра. 2. С прилагането на хидромеханичната технология за стимулиране на притока добивът е ефективен през първите 20-години, а през следващият 15-годишен период рентабилността рязко намалява, поради което добивът е неефективен за целия 35 -годишен период от разработването на находището. 3. Съществуващите в страната нормативни регламенти, касаещи изискванията за регистриране на търговско откритие, не отразяват спецификата на шистовите находища. Независимо от това съществуват принципи, които са валидни за всички типове природни ресурси. Регистрирането на търговското откритие е недопустимо, без доказателства за промишлената газоносност на съответния участък. 4. За регистриране на търговско откритие следва да бъдат приложени доказателства за проведени изпитания на прокараните сондажи и доказателства за промишлената газоносност. Такива за периода на действие на сключения договор за търсене и проучване не са направени. По делото е назначена съдебна експертиза, изготвена от д-р инж. Николай Христов, асистент в катедра "Геология и проучване на полезните изкопаеми" в Минно-геоложкия университет град София, неоспорена от страните и която се приема като компетентна от съда. Според заключението на вещото лице предложената от жалбоподателя технология не е забраненото у нас хидромеханично въздействие на пласта /фракинг/. Предлага се технология, основана на взривно - механично въздействие/стим гън/ върху шистовата формация за стимулиране на добива, която е еколого съобразна, конвенционална, и не противоречи на действащия мораториум. Тази технология е достатъчно ефективна за условията на високата естествена напуканост на газовия резервоар в участък "Пещене" и околните участъци. Вещото лице не споделя становището на одиторите за ниската ефективност на тази технология, като необосновано и не съобразено с конкретните геоложки условия, както и със структурата на газовия резервоар. В този участък газовместващата Етрополска формация е силно напукана. Изборът на технология за стимулиране на добива се прави в зависимост от условията и може да бъде посредством хидро-механично/фракинг/, взривно-механично /стим гън/, химично или друго въздействие. В случая Дайрект Петролеум са предложили взривно-механичния /стим-гън/ метод, като най-подходящия за конкретните природни условия, най-безопасен и ефективен способ за рационално извличане на природния газ. Периодът на ефективност на този метод е до изчерпване на находището. На този етап на познаване на находището, няма по-ефективен метод, но в процеса на добива е възможно да се прецени и достигне до потребност от прилагане и на други методи за въздействие, допустими от българското законодателство, което би било предмет на нова оценка за въздействие върху околната среда. Резултатите от направените проучвателни работи недвусмислено доказват наличие на промишлена газонаситеност. Това е доказано и в миналото, когато от сондаж Р-5 в същия участък е получен промишлен приток от природен газ в обем от 27,000 м за денонощие, сам при частично разкриване на резервоара и без да е прилагано никакво стимулиране на пласта, като е разчитано единствено на естествената напуканост на скалите. Подобни доказателства има и в съседни сондажи в този участък. Проведени са стационарни и попътни изпитания в процеса на прокарване на сондажите за доказване на газонаситеността. Последният сондаж Р-11 е дал попътен газов приток в процеса на сондиране и газонаситеността на резервоара е изчислена по анализ на извадения повече от 300 м ядков материал, покриващ изцяло газоносния интервал и изследван в специализирани лаборатории в Англия и САЩ. Според вещото лице, принципът е, че находища с ниска проницаемост се нуждаят от определен вид стимулация. Различни видове стимулации са прилагани по света и у нас от ранните години на нефто и газо добива. Използвана в САЩ през последните години по-високо ефективна хидро-механична технология (фракинг) засега буди резерви и у нас е забранена. Това не означава, че следва да се спрат проучванията и добива на собствени ресурси от природен газ, предвид наличието и на други способи, които са обект на оценка за тяхното въздействие и ефективност. При така приетите и обсъдени доказателства, следва да бъдат обосновани следните правни изводи: Заповедта е издадена от компетентен орган - министърът на икономиката, при условията на заместване по силата на заповед № РД-16-895/30.06.2014 г. Съгласно цитираната заповед за периода от 01 до 4.07.2014 г. функциите на министър на икономиката и енергетиката е изпълнявал зам. министърът Анна Янева, която е издател на оспорената заповед. Заповедта е в предвидената писмена форма. Спазени са и административнопроизводствените правила, визирани в разпоредбите на чл. 21 от Закона за подземните богатства /в редакцията му към датата на издаване на оспорения административен акт - обн. ДВ бр. 100/2010 г./. Според ал. 3 на цитираната разпоредба търговското откритие е резултат от дейности по разрешение за търсене и проучване или за проучване на подземни богатства, и поражда права за титуляра по чл. 31, ал. 4. Заявлението за неговото регистриране следва да съдържа: 1. описание на местоположението на откритието; 2. координати на крайните и характерните точки на площта, включваща откритието; 3. конкретните подземни богатства, които са установени с откритието, и групата по чл. 2, ал. 1, към която принадлежат; 4. качествени характеристики на подземните богатства; 5. технико-икономическа оценка на запасите; 6. предлагани технологии за добив и преработка на подземните богатства и техните предварителни технически характеристики; 7. писмено становище от компетентния орган по околна среда за приложима процедура по реда на глава шеста от ЗООС за инвестиционното предложение за добив и първична преработка на подземни богатства от находището. Подаденото от жалбоподателя заявление и приложенията към него отговарят на така изброените изчерпателно изисквания на закона. Изпълнени са и следващите изисквания като етапи от процедурата, а именно: Заявлението по ал. 3 е внесено от титуляра на разрешения заедно с геоложки доклад за резултатите от извършените проучвания и изчислените запаси и/или ресурси съгласно наредба за геолого-техническата документация на проучвателните и миннодобивните обекти /ал. 5/; Комисията по чл. 20, ал. 7 е разгледала геоложкия доклад, като се е произнесла след изтичането на предвидения в ал. 5 в тримесечен срок от неговото внасяне, и е изготвила протокол. Непроизнасянето в така определения тримесечен срок не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като този срок е инструктивен и неспазването му не е скрепено с настъпването на негативни последици за страните в административното производство и не са предвидени санкции при неспазването му от страна на административния орган. Заповедта обаче е издадена в нарушение на материалния закон и в несъответствие целта на същия. В случая министърът на енергетиката мотивирано е отказъл регистрацията на откритието, на основание чл. 21, ал. 8, т. 2 от ЗПБ, предвид обстоятелството, че внесеният от титуляря геоложки доклад е разгледан и не е приет от комисията по чл. 20, ал. 7. Посоченото основание за отказа е противоречието на предложената от жалбоподателя технология за стимулиране на добива с приетия от Народното събрание мораториум върху проучването и добива на шистов газ. Това основание не съответства на представените по делото доказателства. Съгласно т. 1 от Решение на Народното събрание от 18.01.2012 г., изменено с решение от 22.06.2012 г. се забранява прилагането на технологията на хидравлично разкъсване /фракинг/ или всяка друга технология, която представлява нагнетяване на смес от течности /гелове или втечнен газ/, химически добавки и /или флуиди, механични и/или органични пълнители в сондажи, водещи до образуване на нови и/или разширяване на съществуващи естествени пукнатини или пукнатинни системи във всякакви пукнатинни седиментни формации, включително въглищни пластове, с цел проучване и добив на нефт и природен газ. С т. 2 от решението е въведена и забрана за добив на шистов газ на територията на РБългария с технологията по т. 1. По силата на т. 5 от решението е предоставена възможност на физическите или юридически лица, които вече са получили разрешение за проучване или концесия за добив на нефт и газ, засегнати от настоящата забрана, в срок от 3 месеца от влизане на решението в сила, да представят за одобрение преработени работни проекти, невключващи забранените методи. В така определения тримесечен срок по т. 5 от решението на НС жалбоподателят е представил на 18.04.2012 г. преработен проект за разработка на находището, в който е предложена друга технология за проучване, основана на взривно-механично въздействие /стим гън/. Поради това, настоящият състав приема, че така посоченото основание за отказ е неотносимо спрямо заявената нова технология от страна на жалбоподателя и следователно не попада в обсега на забраната, наложена от Народното събрание. Второто основание за отказа на административния орган е обстоятелството, че предложената технология, основана на газомеханичното въздействие е неприемлива, поради ниската й ефективност и противоречието й с изискванията за рационално извличане на природни ресурси от земните недра. В тази връзка е направено сравнение, че при прилагане на хидромеханичната технология за стимулиране на притока, през 20 - годишен период добивът е ефективен, а през следващият 15-годишен период рентабилността рязко намалява, докато при прилагане на газомеханичната технология, добивът е неефективен през целия 35-годишен период. В противоречие с така изложените мотиви от административния орган, вещото лице приема в заключението си, че предложената газомеханична технология от жалбоподателя е достатъчно ефективна за условията на високата естествена напуканост на газовия резервоар в участък "Пещене" и околните участъци. Третото основание за отказа е липса на доказателства за промишлената газоносност на находището, поради липса на доказателства за проведени изпитания на прокараните сондажи. Това основание също не съответства на заключението на вещото лице, което установява, че резултатите от направените проучвателни работи недвусмислено доказват наличие на промишлена газонаситеност. Това е доказано и в миналото, когато от сондаж Р-5 в същия участък е получен промишлен приток от природен газ в обем от 27,000 м за денонощие, сам при частично разкриване на резервоара и без да е прилагано никакво стимулиране на пласта, като е разчитано единствено на естествената напуканост на скалите. Подобни доказателства има и в съседни сондажи в този участък. Проведени са стационарни и попътни изпитания в процеса на прокарване на сондажите за доказване на газонаситеността. Последният сондаж Р-11 е дал попътен газов приток в процеса на сондиране и газонаситеността на резервоара е изчислена по анализ на извадения повече от 300 м ядков материал, покриващ изцяло газоносния интервал и изследван в специализирани лаборатории в Англия и САЩ. По отношение на икономическата ефективност при изземване на запазите, съдът счита, че такова изискване по отношение на регистрацията на търговско откритие не е налице сред основанията за отказ, изрично изброени в чл. 21, ал. 8 от ЗПБ. На този етап от процедурата по сключване на концесионен договор, финансовите разходи са изцяло за заявителя на търговското откритие и държавата не понася финансови загуби. В подкрепа на този извод е и новата разпоредба на чл. 54а ЗПБ /обн. ДВ бр. 56/2015 г./ която предвижда, че дори и в случай на прекратяване на договора за концесия по искане на титуляра на търговско откритие, не се дължи обезщетение за направените от него разходи. Също така при сключен договор за концесия, размерът на концесионните такси се определя с акт на Министерския съвет /чл. 61, ал. 2 ЗПБ/, а концесионното заплащане се дължи независимо от крайния финансов резултат от дейността на концесионера /чл. 61, ал. 5 ЗПБ./ Следователно, административният орган не може да се позовава на изисквания за финансови резултати от заявителя на търговско откритие, при положение, че не са налице финансови загуби за държавата. Последното основание за отказ е изтичането на срока за договора за търсене и проучване. Търговското дружество притежава разрешение за търсене и проучване на нефт и природен газ в блок "А-Ловеч", което е продължавано многократно. Последното продължаване на договора е извършено с Решение № 751/15.10.2010 г. на МС, с което срокът е продължен с една година. Допълнителното споразумение е сключено на 17.11.2010 г., и следователно срокът е изтекъл на 17.11.2011 г. Съгласно разпоредбата на чл. 28, т. 3 от ЗПБ, притежателят на разрешение за търсене и проучване дава право на титуляра му в границите на предоставената площ да заяви в срока на разрешението съгласно изискванията на чл. 21 откритието за търговско. Жалбоподателят е спазил цитираното императивно изискване на закона, който определя като като изискване заявяването да се извърши в срока на договора, а не до приключването на процедурата в този срок, както е приел административният орган. Освен това следва да се приеме за основателно направеното оплакване от жалбоподателя за липса на мотиви от страна на административния орган, което представлява съществено процесуално нарушение, предвид на обстоятелството, че административния орган изцяло се позовал на изводите, направени в доклада на СЕК. Това представлява нарушение на изискването на чл. 59, ал. 1 АПК. Предвид на изложеното, оспореното решение като незаконосъобразно, следва да бъде отменено и преписката върната за ново произнасяне на административния орган, който следва да се произнесе по искането, с излагане на мотиви по всички законови основания за издаване или отказ да бъде предоставено търговското откритие. Разноски от жалбоподателя пред настоящата инстанция не са претендирани, поради което не се присъждат такива. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение