Решение № 5778 от 14.6.2022 г. на ВАС, IV о.

Производството е по чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс с предмет - оспорване на подзаконов нормативен акт. Образувано е по жалба /наименована искова молба ,уточнена с молба от 09.06.2021г./на М. Минков от гр.Севлиево,с която се оспорват разпоредбите на чл. 3, ал. 1, т. 4 - 10 от Методика за извършване на индивидуална оценка на потребностите от подкрепа за хората с увреждания и т.4.4.1, т.4.4.2 и т. 4.4.3 от част 4 и т.5.5.1 и т.5.5.3 от част 5 от Приложение 2 към чл. 3 от нея, приета с Постановление 64/29.03.2019 г. на Министерски съвет, обн. ДВ, бр. 27/02.04.2019 г., в сила от 01.04.2019г. С жалбата са релевирани доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби с твърдението, че формулярът за самооценка на човек с увреждане по чл. 21, ал. 3, т. 2 от Закона за хората с увреждания, разработен в съответствие със структурата по чл. 3, ал. 1, т. 4 - 10 от Методиката е дискриминационен спрямо групи от хора с различни увреждания по смисъла на чл. 4, ал. 1 и ал. 2 от Закона за защита от дискриминация,посочени в определение 6156 от 21.05.2021 г. по адм. д. 4319/2021 г., 5 чл. с-в на ВАС,както и на чл.1,ал.1 и ал.2 от Закона за защита от дискриминация и чл. 21,ал.3,т.2 от Закона за хората с увреждания (ЗХУ). Мотивирани са съображения за несъответствие на разпоредбите на подзаконовия акт с нормативни текстове от по-висок порядък от вътрешното право на страната с конкретни доводи,че присъствието на личен асистент само 6 часа ,5 дни седмично,вместо 8 часа всеки ден,както е при инвалидите с ментални увреждания,е недостатъчно. Жалбоподателят прави искане да бъдат отменени като незаконосъобразни оспорените текстове от подзаконовия нормативен акт. В откритото съдебно заседание на ВАС лично поддържа жалбата . Ответникът Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния си представител юрк. Ангелов, и в писмена защита оспорва жалбата с подробни съображения за нейната неоснователност, с искане тя да бъде отхвърлена . Заинтересованата страна -Министърът на труда и социалната политика, чрез процесуалния си представител юрк.Тодорова,и в писмена защита оспорва жалбата с подробни съображения за нейната неоснователност, с искане тя да бъде отхвърлена . Представителят на Върховна административна прокуратура дава становище за неоснователност на искането за отмяна на оспорените разпоредби на нормативния акт по съображения, че не противоречат на чл.26 и чл.28, ал.2 от ЗНА-съставителят на проекта на подзаконовия нормативен акт го е публикувал на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта,а последният, заедно с мотивите, съответно доклада към него, е внесен за обсъждане и приемане от компетентния орган,и мотивите/докладът съдържат изискумите реквизити: причини за приемане, цели, които се поставят, очаквани резултати. Намира жалбата по същество за неоснователна,т.к. формирането на конкретния месечен брой часове за предоставяне на лична помощ за лицето с увреждане,респ. индивидуална оценка на потребностите е комплексна и съобразно чл. 20 ЗХУ изследва функционалните затруднения на човека с увреждане, свързани със здравословното състояние и наличието на бариери при изпълнение на ежедневните и други дейности, както и вида на подкрепата.Счита,че в случая от приложените доказателства е видно, че се касае за тежка степен на инвалидизация на оспорващия със засягане на жизненоважни функции, вследствие на което самостоятелното му обслужване в ежедневието е невъзможно, а нуждата от постоянно наблюдение и грижи е перманентна,но за спазена разпоредбата на чл. 25 ал. 2 ЗХУ -направления за предоставяне на лична помощ с определен брой часове, социални услуги или друг вид подкрепа се издават въз основа на заключенията в индивидуалната оценка,а в случая- съгласно чл. 10, ал. 1 от Методиката , правото на лична помощ се реализира при определянето на определен брой часове за предоставяне на лична помощ и се основава на няколко степени:т.4: "четвърта степен тотална зависимост/затруднения- при нужда от помощ и постоянна подкрепа от друго лице за реализиране на различни дейности в ежедневния живот повече от четири пъти на ден, поради пълна загуба на физическа, умствена, интелектуална или сетивна автономност.Счита,че при твърдения за несъответствие между състоянието на лицето с увреждания, обективирано от изложеното в оценката и дефиницията на тази степен, е налице възможност за административен, респ. съдебен контрол ,като сочи съдебна практика по дела с такъв предмет.Намира и че при такава степен на тотална зависимост определените според сега действащата Методика часове месечно, предвид чл. 10 ал.1 от Методиката, отразяват адекватно нуждата от "лична помощ" съобразена с индивидуалните потребности на лицето, както и с принципите по чл. 2 и чл. 4 от Закон за хората с увреждания / ЗХУ/ и чл. 2 от Закон за личната помощ / ЗЛП/. Предлага жалбата да бъде отхвърлена. За да се произнесе по оспорването, Върховният административен съд, прие за установено следното: По допустимостта на жалбата, с оглед разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК, и в относимата за настоящото производство част,съдът съобрази определение 6156 от 21.05.2021 г. по адм. д. 4319/2021 г., 5 чл. с-в на ВАС. Съдът съобрази и нормата на чл. 187, ал. 1 АПК за безсрочност на оспорването, и служебно провери, че е спазена и нормата на чл. 187, ал. 2 АПК, тъй като оспорените норми не са били предмет на обжалване, т.е. не е налице последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд намира, че са налице всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване и не са налице процесуални пречки за неговото реализиране, поради което жалбата е допустима. По основателността на жалбата: С жалбата са оспорени разпоредбите на чл. 3, ал. 1, т. 4 - 10 от Методика за извършване на индивидуална оценка на потребностите от подкрепа за хората с увреждания и т.4.4.1, т.4.4.2 и т. 4.4.3 от част 4 и т.5.5.1 и т.5.5.3 от част 5 от Приложение 2 към чл. 3 от нея, приета с Постановление 64/29.03.2019 г. на Министерски съвет, обн. ДВ, бр. 27/02.04.2019 г., в сила от 01.04.2019г. Съгласно които индивидуалната оценка на потребностите по чл. 2 се изготвя на базата на формуляр за попълване от служител, водещ случая (приложение 2), съдържащ 10 части, в т.ч. : т4. информация за наличните проблеми с функционирането на човека с увреждане;т.5. информация за отражението на ограниченията в живота на човека с увреждане;,т.6. участие в образователния процес или на пазара на труда;т.7. обкръжение на човека с увреждане и необходимост от социални услуги/лична помощ;т.8. целеви помощи;т.9. предоставяне на месечна финансова подкрепа;т.10. желание на човека с увреждане и допълнителна информация , ал.2 при изготвянето на индивидуалната оценка на потребностите се попълват относимите части от приложение 2 при съобразяване със заявената потребност на човека с увреждане и ал. 4,че формулярът за самооценка на човека с увреждане по чл. 21, ал. 3, т. 2 от Закона за хората с увреждания се разработва в съответствие със структурата по ал. 1, т. 4 - 10. Методиката представлява подзаконов нормативен акт и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 2 АПК, тъй като е издадена по силата на закон - чл. 22, ал. 3 от Закона за хората с увреждания и § 3, т. 2 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за хората с увреждания, съдържа административно правни норми, отнасящи се до неопределен и неограничен брой адресати и имаща многократно правно действие. Методиката съдържа норми, уреждащи начинът за изготвянето на индивидуална оценка на потребностите на хората с увреждания по смисъла на чл. 20, ал. 1 от Закона за хората с увреждания, включително оценката за потребността от предоставяне на социални услуги, лична помощ или друг вид подкрепа при условия и по ред, определени със закон (чл. 1 от Методиката). За оспорващия е налице личен и пряк правен интерес за оспорване, предвид рефлектирането на оспорените норми върху правната му сфера, затова оспорването е процесуално допустимо. Възраженията за незаконосъобразност на оспорения текст са неоснователни. Нормативният административен акт е валиден - издаден от компетентен орган , в рамките на материалната му компетентност и в предписаната писмена форма. В жалбата не се твърдят, а и съдът при дължимата служебна проверка не откри допуснати нарушения на административно-производствените правила- не са допуснати нарушения, представляващи отменителни основания по чл. 146, т. 1 и т. 2 във връзка с чл. 196 от АПК. В случая е спазено правилото на чл. 75, ал. 3 АПК, изискващо процесният нормативен административен акт да има наименование, сочещо вида и автора на акта, както и главния му предмет. Изпълнено е изискването на чл. 78, ал. 2 АПК във вр. с чл.37, ал.1 от ЗНА за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност. Не са допуснати нарушения на изискването на чл.26 и чл.28, ал.2 от ЗНА. Съставителят на проекта на подзаконовия нормативен акт го е публикувал на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Проектът, заедно с мотивите, съответно доклада към него, е внесен за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите/докладът съдържат изискумите реквизити: причини за приемане, цели, които се поставят, очаквани резултати. Съдът служебно провери и за съществени нарушения по глава трета от ЗНА, регламентиращи нормите, относими към изработване на проекти за нормативни актове /чл. 26 - чл. 28 от ЗНА/, и не констатира такива. Оттук следва, че административният орган е спазил административнопроизводствения ред по издаването му, съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА. По доводите за материална незаконосъобразност съдът съобрази следното: Предмет на оспорване в настоящото производство е нормативен административен акт, чиято законосъобразност е обусловена от наличието на материалната компетентност на нейния издател, както и от спазването на изискуемата форма и на предвидения в чл. 77 и сл. от АПК процесуален ред, включително и на спазването на специалните изисквания за издаване, уредени в Закона за нормативните актове (ЗНА). В случая е спазено правилото на чл. 75, ал. 3 от АПК, като оспореният нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта и основния негов предмет. Видно от предметния обхват и съдържанието на Методиката за извършване на индивидуална оценка на потребностите от подкрепа за хората с увреждания (Методиката), тя урежда само материята, за която законът предвижда издаването й. Спазени са разпоредбите на чл. 7, ал. 1 и чл. 12 от ЗНА. Съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема съответни актове, когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Вид но от параграф 1 от заключителните разпоредби на Постановление 64 на Министерския съвет от 29 март 2019 г. за приемане на Методика за извършване на индивидуална оценка на потребностите от подкрепа за хората с увреждания, същата е приета на основание чл. 22, ал. 3 от Закона за хората с увреждания и § 3, т. 2 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за хората с увреждания (ЗХУ), а именно: Индивидуалната оценка на потребностите, включително оценката за потребността от предоставяне на социални услуги, лична помощ или друг вид подкрепа при условия и по ред, определени със закон, се изготвя по Методика за извършване на индивидуална оценка на потребностите от подкрепа за хората с увреждания, приета от Министерския съвет по предложение на министъра на труда и социалната политика", като до 31 март 2019 г. включително МС приема методиката по чл. 22, ал. 3. В съответствие със заложените нормативни изисквания индивидуалната оценка на потребностите, включително оценката за потребността от предоставяне на лична помощ, се изготвя по оспорената с жалбата методика . С нея се урежда начинът за извършване на персоналното оценяване на правоимащите лица.Определящо за издаването на индивидуалната оценка е наличието на влязло в сила експертно решение, постановено от оторизираните органи на медицинската експертиза, каквито са ТЕЛК, респ. HEJIK.Съгласно императивната разпоредба на чл. 21, ал. 3, т. 2 и т. 3 от ЗХУ ,за изготвянето на индивидуалната оценка на потребностите се подават формуляр за самооценка на човека с увреждане за затруднения в домашни условия и извън тях по образец, утвърден от изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане и медицински документи или експертно решение на ТЕЛК или НЕЛК. По твърденията, касаещи реалното предоставяне на асистентска подкрепа чрез механизма лична помощ и прилагането на разпоредбите на действащото законодателство, съдът съобрази, че Законът за личната помощ (ЗЛП), в сила от 01.01.2019 г., урежда условията и реда за предоставянето и ползването на лична помощ,както и че този вид подпомагане е регламентиран като механизъм за подкрепа на ползвателите и се основава на гарантирана от държавата финансова подкрепа, индивидуалните потребности и личен избор.Тя се предоставя въз основа на изготвена индивидуална оценка на потребностите и издадено направление по реда на ЗХУ. По конкретните оплаквания за порочен -дискриминационен подход между различни групи лица с различни увреждания съдът съобрази,че осигуряването на правата на хората с увреждания се осъществява съгласно разпоредбите на ЗХУ,с предмет - обществените отношения, свързани с упражняване на правата на хората с увреждания в РБ, включително и видовете социални плащания за тази целева група. Законът регламентира правото на хората с увреждания на индивидуална оценка на потребностите, която е комплексна и се изготвя от специализиран отдел в дирекция Социално подпомагане (ДСП) по настоящ адрес - за изследване на функционалните им затруднения, свързани със здравословното състояние и наличието на бариери при изпълнение на ежедневните и други дейности, както и на вида подкрепа.Взе предвид,че въз основа на заключенията от индивидуалната оценка се определят видовете финансова подкрепа по реда на закона, както и предоставянето на лична помощ с определен брой часове, при условия и по ред, определени със специален закон (чрез издаване на направление).Отчете,че в съответствие със заложените нормативни изисквания индивидуалната оценка на потребностите, включително оценката за потребността от предоставяне на лична помощ, се изготвя по оспорената методика ,която урежда начина за извършване на персоналното оценяване на правоимащите лица,като определящо за издаването на индивидуалната оценка е наличието на влязло в сила експертно решение, постановено от оторизираните органи на медицинската експертиза/ ТЕЛК, респ. НЕЛК/. Съгласно императивната разпоредба на чл. 21, ал. 3, т. 2 и т. 3 от ЗХУ за изготвянето на индивидуалната оценка на потребностите се подават формуляр за самооценка на човека с увреждане за затруднения в домашни условия и извън тях по образец, утвърден от изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане и медицински документи или експертно решение на ТЕЛК или НЕЛК. В настоящия случай са наведени твърдения, свързани с приложение на Методиката за извършване на индивидуална оценка на потребностите от подкрепа на хора с увреждания относно формирането на конкретния месечен брой часове за предоставяне на лична помощ за лицето с увреждане.Както бе посочено по-горе, индивидуалната оценка на потребностите е комплексна и съобразно чл. 20 ЗХУ изследва функционалните затруднения на човека с увреждане, свързани със здравословното състояние и наличието на бариери при изпълнение на ежедневните и други дейности, както и вида на подкрепата.В случая ,видно от приложените/главно изискани от съда/ доказателства е видно, че се касае за тежка степен на инвалидизация на оспорващия със засягане на жизненоважни функции, вследствие на което самостоятелното му обслужване в ежедневието е невъзможно, а нуждата от постоянно наблюдение и грижи - перманентна. Съгласно разпоредбата на чл. 25 ал. 2 ЗХУ направления за предоставяне на лична помощ с определен брой часове, социални услуги или друг вид подкрепа се издават въз основа на заключенията в индивидуалната оценка,а съобразно чл. 10, ал. 1 от оспорената методика , правото на лична помощ се реализира при определянето на определен брой часове за предоставяне на лична помощ и се основава на няколко степени,а според относимата за случая т.4: "четвърта степен тотална зависимост/затруднения- при нужда от помощ и постоянна подкрепа от друго лице за реализиране на различни дейности в ежедневния живот повече от четири пъти на ден, поради пълна загуба на физическа, умствена, интелектуална или сетивна автономност. При такава степен на тотална зависимост определените според действащата Методика часове месечно, предвид нормата на чл.10 ал.1 от Методиката, отразяват адекватно нуждата от "лична помощ" съобразена с индивидуалните потребности на лицето, както и с принципите по чл. 2 и чл. 4 от Закон за хората с увреждания и чл. 2 от Закон за личната помощ . Настоящият състав съобрази практиката на ВАС,че при твърдения за несъответствие между състоянието на лицето с увреждания, обективирано от изложеното в оценката и дефиницията на тази степен, е налице възможност за административен, респ. съдебен контрол ,но на индивидуалния административен акт, пред какъвто случай не сме изправени. Така напр. в решение 10393 от 29.07.2020 г. по адм. д. 3776/2020 г. и решение 10405 от 29.07.2020 г. по адм. д. 5082/2020 Г., двете- на VІ отд. на ВАС. Освен това, съгласно чл. 21,ал.1 от ЗХУ,индивидуалната оценка на потребностите се изготвя по настоящ адрес на човека с увреждане от специализиран отдел в дирекциите "Социално подпомагане" към Агенцията за социално подпомагане,а съобразно ал.3,за изготвяне на оценката по ал. 1 се подават,освен заявление-декларация по образец, утвърден от изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане и формуляр за самооценка на човека с увреждане за затруднения в домашни условия и извън тях по образец, утвърден от изпълнителния директор на АСП,като съгласно чл. 23,ал.1 от с.з.,индивидуалната оценка на потребностите включва три компонента:1. информация за човека с увреждане;2. констатации за наличните функционални дефицити на човека с увреждане въз основа на събраната информация по чл. 22, ал. 1 и 3. заключения, свързани с конкретни подкрепящи мерки,а съгласно ал.2 на същата норма,заключенията в индивидуалната оценка на потребностите се основават на самооценката на човека с увреждане за затруднения в домашни условия и извън тях и констатираните обстоятелства за наличните функционални затруднения и бариери при изпълнението на ежедневните и други дейности съобразно представените документи по чл. 21, ал. 3 от ЗХУ. Следва да се има предвид и че съгласно чл. 25,ал.2 от ЗХУ ,въз основа на заключенията в индивидуалната оценка на потребностите директорът на дирекция "Социално подпомагане" или оправомощено от него длъжностно лице издава направления за предоставяне на лична помощ с определен брой часове, социални услуги или друг вид подкрепа при условия и по ред, определени със закон,като направленията по ал. 2 може да се обжалват по реда на Административнопроцесуалния кодекс.Този ред обаче оспорващият не е избрал. Тук изрично следва да се посочи- по отношение на твърденията, касаещи реалното предоставяне на асистентска подкрепа чрез механизма лична помощ и прилагането на разпоредбите на действащото законодателство, че ЗЛП урежда условията и реда за предоставянето и ползването на лична помощ и този вид подпомагане е регламентиран като механизъм за подкрепа на ползвателите, основан на гарантирана от държавата финансова подкрепа, индивидуалните потребности и личен избор и се предоставя въз основа на изготвена индивидуална оценка на потребностите и издадено направление по реда на ЗХУ. Така че оспорените разпоредби на методиката не противоречат на нормите на този закон, по чието прилагане е издадена.Следва да се уточни, че и новата редакция на тези текстове / ДВ. бр.58 от 13 юли 2021г. е почти напълно идентична с посочените. По основното възражение в жалбата,че предоставяне на асистентска подкрепа само 6 часа ,5 дни седмично,вместо 8 часа всеки ден,както е при инвалидите с ментални увреждания,е недостатъчно,съдът съобрази,че в оспорената методика е залегнал био-психо-социалния модел, при съобразяване с Международната класификация на функционирането, уврежданията и здравето на Световната здравна организация. Изчисляването на броя часове за предоставяне на механизма лична помощ за всеки човек с увреждане е базирано на четиристепенна скала на зависимост от интензивна подкрепа, регламентирана в ЗЛП . Унифицираните образци на индивидуална оценка на потребностите за хората с увреждания: (Приложение 1), с 10 части, и относимият за случая Формуляр за попълване от служител, водещ случая при извършване на индивидуалната оценка (Приложение 2), са разработени с оглед да не се допускат интерпретации при оценяването от страна на социалните работници,което от една страна дава по-голяма тежест на самооценката на човека с увреждане, а от друга - редуцира риска от субективизъм и стремеж за определяне на по-висок брой часове.Освен това въпросите, дефинирани в това приложение , са унифицирани с цел приложимостта им към отделните възрастови групи,като идеята на въведената възрастова диференциация е да позволява всеобхватност и равнопоставеност при оценяването на отделните целеви групи. Изчисляването на конкретния месечен брой часове за предоставяне на лична помощ за човека с увреждане се извършва съобразно възрастовата група, в която попада и в съответствие с изчислените за целта коефициенти- при съобразяване с регламентите по отношение на кръга на ползвателите на лична помощ и максималния брой часове.Освен това е предвидено, че при изготвяне на индивидуалната оценка на потребностите, дейността на специализирания отдел в ДСП се осъществява при спазване на принципите по чл. 4 от ЗХУ, един от които е равнопоставеността . Налага се извод, че при постановяване на процесния нормативен подзаконов административен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и за материална законосъобразност на оспорените разпоредби .Твърденията на оспорващия за противното не намират опора в закона. При служебната проверка за съответствие на атакуваната разпоредба с целта на посочения закон решаващият състав не установи противоречие и в тази насока. По тези съображенията доводите в жалбата за несъответствие на оспорените разпоредби на подзаконовия акт с нормативните текстове от по-висок порядък от вътрешното право на страната, съдът намира за неоснователни. Обобщено, подзаконовият нормативен акт в оспорената част не противоречи на норми от по-висок ранг, т.е. постановен е без нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА, изискващ нормативния акт да съответства на Конституцията на Република България и на другите нормативни актове от по-висока степен, нито на чл. 5, ал. 4 от основния закон досежно международните договори, станали част от вътрешното право на страната. При този анализ, след извършената цялостна проверка и по тези съображения, налагащи извод за липса на отменителни основания по чл. 146 АПК, ВАС преценява оспорените норми на нормативния акт за законосъобразни, поради което жалбата срещу тях, като неоснователна, следва да бъде отхвърлена. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение