Решение № 9980 от 17.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7582/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР), срещу Решение 571/17.05.2025 г. на Административен съд Смолян, постановено по адм. дело 3/2025 г. С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-14-2702/10.12.2024 г. на РУО на ОПРР за определяне на финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка, сключен с КОТА-2001 ООД, за нарушение чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 във вр. с чл. 116, ал. 1, т. 7 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), представляващо нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности), осъществена чрез незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка в частта за срока на изпълнение. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага съображения за това, че е доказано нарушението по чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 във вр. с чл. 116, ал. 1, т. 7 ЗОП, представляващо нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, осъществена чрез незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка в частта за срока на изпълнение. Счита, че съдът не се е произнесъл по всички факти и обстоятелства от значение за правилно решение по случая. Счита за неправилен извода на съда, че неблагоприятните метрологични условия представляват непредвидени обстоятелства, които обосновават изменение на договора. В тази връзка излага подробни съображения, че климатичните условия в периода, в който строителството за целия обект е било спряно, не изпълняват предпоставките, посочени в договорните клаузи и не следва да бъдат определени като непреодолима сила . Акцентира, че в случая в техническото си предложение, определеният за изпълнител участник, е предвидил мерки за преодоляваме на риска от неблагоприятни метеорологични условия. Заключава, че след като не са доказани непредвидени обстоятелства, то приключването на строителството с 63 дни закъснение, за което не е начислена неустойка следва да се счита за изменение на договора, извършено в нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 във вр. с чл. 116, ал. 1, т. 7 ЗОП, което представлява нередност по т. 23 а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите, за която законосъобразно е определен финансова корекция, а обратният извод на съда е неправилен като несъответен на закона и доказателствата по делото. Иска отменя на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се потвърди изцяло административния акт за определяне на финансовата корекция. Претендира разноски за двете инстанции. Алтернативно прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Община Смолян, в писмен отговор чрез адв. С. Станчева, изразява становище за нейната неоснователност. Претендира присъждане на разноски съгласно представен списък и доказателства за плащане. Алтернативно прави възражение за прекомерност. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на оспорване пред Административен съд Смолян е Решение РД-02-14-2702/10.12.2024 г. на РУО на ОПРР, с което на бенефициера Община Смолян е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка, сключен с Кота-2001 ООД, за нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 във вр. с чл. 116, ал. 1, т. 7 ЗОП, , представляващо нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Община Смолян е бенефициер (по смисъла на чл. 2, т. 10 Регламент (ЕС) 1303/2013 по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) РД-02-37-47/14.07.2020 г. сключен с Министерство на регионалното развитие и благоустройството в качеството му на Управляващ орган на ОПРР, за изпълнението на проект Енергийна ефективност на многофамилни жилищни сгради в град Смолян , финансиран по процедура ВG16RFОР001-1.001-039 Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020-Смолян . На 05.09.2019 г. с обявя за обществена поръчка на стойност по чл. 20, ал. 3 ЗОП на Кмета на Община Смолян е стартирана открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Изпълнение на инженеринг (проектиране, авторски надзор и строителство) на въвеждане на мерки за енергийна ефективност и обновяване на многофамилни жилищни сгради на територията на град Смолян , по 2 обособени позиции, както следва: Обособена позиция 1: Изпълнение на инженеринг (проектиране, авторски надзор и строителство) на въвеждане на мерки за енергийна ефективност и обновяване на многофамилна жилищна сграда с административен адрес: гр. Смолян, [улица], блок [заличен текст] ; и Обособена позиция 2: Изпълнение на инженеринг (проектиране, авторски надзор и строителство) на въвеждане на мерки за енергийна ефективност и обновяване на многофамилна жилищна сграда с административен адрес: гр. Смолян, [жк], [улица], блок [заличен текст]. На 01.10.2020 г. е сключен договор с рег. ПНО-ОП-10-01/01.10.2020 г. с изпълнител Кота-2001 ООД, с предмет изпълнение на обществената поръчка в частта на Обособена позиция 2: Изпълнение на инженеринг (проектиране, авторски надзор и строителство) на въвеждане на мерки за енергийна ефективност и обновяване на многофамилна жилищна сграда с административен адрес: гр. Смолян, [жк], [улица], блок [заличен текст], на стойност 176 400 лв. с ДДС. В съответствие с предложението на изпълнителя, срокът в чл. 15, ал. 1 от договора е определен на 59 календарни дни. В чл. 17, ал. 1 от договора е предвидено, че при спиране на изпълнението в следствие на непреодолима сила съответния/те предвиден/и срок/ове се увеличава/т със срока на спирането. В ал. 2 от същата разпоредба е предвидено, че за възникването и преустановяването на непреодолимата сила Изпълнителят е длъжен в 7-дневен срок писмено да уведоми Възложителя. Непреодолимата сила трябва да бъде потвърдена писмено от Българската търговско-промишлена палата. Ако Възложителят не бъде уведомен за непреодолимата сила или тя не бъде потвърдена от Българската търговско- промишлена пачата. Изпълнителят не може да се позовава на непреодолимата сила. В ал. 3 е посочено, че не е налице непреодолима сила, ако съответното събитие е вследствие на неположена грижа от страна на Изпълнителя или при полагане на дължимата грижа то може да бъде преодоляно. . На 16.11.2020 г. е подписан протокол образец 2 за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво на строежа. Съдът приема, че при липса на основания за спиране, изпълнението на договора е следвало да приключи на 14.01.2021 г. При условията на чл. 17, ал. 2 от договора на 23.12.2020 г. е съставен акт обр. 10 за спиране на строителството, поради неблагоприятни метеорологични условия (ниски температури). В тази връзка са представени метеорологични справки издадени от Националния институт по метеорология и хидрология (НИМХ) - БАН за периодите от 01.10.2020 г. до 30.11.2020 г., от 01.12.2020 г. до 31.01.2021 г. и от 01.02.2021 г. до 15.03.2021 г., в които се съдържа информация за валежи от дъжд, както и от дъжд и сняг в посочените периоди и наличие на дни с минимална денонощна температура по-ниска от 5 градуса. Акт обр. 11 за възобновяване на строителната дейност е подписан на 26.02.2021 г. Констативен акт за установяване годността за приемане на строежа обр. 15, е съставен на 18.03.2021 г. или 122 календарни дни след подписването на протокол обр. 2 за откриване на строителната площадка на строежа. На 29.10.2024 г. бенефициерът е уведомен за получен сигнал за нередност 2169 и установени нарушения на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 във вр. с чл. 116, ал. 1, т. 7 ЗОП във връзка с проведената обществена поръчка, в частта по обособена позиция 2, и предстоящо определяне на финансова корекция. На бенефициера е осигурена възможност да представи възражение по основанието и размера на предложената финансова корекция в двуседмичен срок. На 29.10.2024 г. бенефициерът представя възражение. На 10.12.2024г. е издадено оспореното пред Административен съд - Смолян решение, с което на Община Смолян е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договора с Кота-2001 ООД, за нередност, съставляваща нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 във вр. с чл. 116, ал. 1, т. 7 ЗОП, квалифицирана по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. С оглед предходно решение от 28.03.2023 г. за определяне на финансова корекция в размер на 10% по същия договор, настоящата корекция се доналага с размер на 15% от допустимите разходи. РУО обосновава извода си за наличие на незаконосъобразно съществено изменение на договора с установената забава от 63 дни, с оглед датата, на откриване на строителната площадка 16.11.2020 г. и действителната дата на неговото изпълнение 18.03.2021 г., когато е подписан протокол обр. 15, установяващ годността за приемане на строежа от възложителя. Органът не приема, че неблагоприятните метеорологични условия, установени чрез справки от НИМХ БАН, се явяват непредвидени за страните обстоятелства, поради което не могат да се явят извинителни по отношение на забавата за изпълнение на строителството. Счита, че не са налице обективни обстоятелства, обосноваващи удължаването на срока. Приел е също, че конкретните климатични условия в периода, в който строителството за целия обект е било спряно с акт обр. 10 до възобновяването му с акт обр. 11, не изпълняват предпоставките, посочени в договорните клаузи и не следва да бъдат определени като непреодолима сила . Отхвърля възраженията на бенефициера, че не е налице писмено споразумение между страните за изменение на договора по отношение на срока, с аргументите, че когато не са приложени договорните клаузи за случаите на забавено изпълнение (например налагането на неустойка), между двете страни е налице съглашение (т.е. договор) да се преуреди правната връзка между тях, като за това съглашение може да се съди по съставянето и размяната на писмени документи между страните. Т.е. не е необходимо формално сключено допълнително споразумение в това отношение. Органът потвърждава изложената в уведомлението до бенефициера позиция, че е налице изменение на договора с Кота-2001 ООД, което е съществено, по смисъла на чл. 116, ал. 5 ЗОП. Определеният първоначално срок за изпълнение от 59 дни определя кръга заинтересовани от изпълнението на поръчката икономически оператори, като е действал разубеждаващо спрямо потенциални оференти с оглед своята недостатъчност, поради необходимостта от последващо изменение, съответно ограничаващо спрямо участието на лица, които биха извършили СМР за по-дълъг срок. Това е довело до облагодетелстване на избрания изпълнител, тъй като участието му в процедурата е било при ограничена конкуренция. С удължаване на срока на изпълнение страните са допуснали изменение на техническото предложение на изпълнителя, респективно на договора в тази му част, което е съществено, по смисъла на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП. Органът приема, че не са били налице обективни причини за удължаване на срока за изпълнение с 63 дни, тъй като изпълнителят е бил длъжен при полагане на професионална грижа да предвиди съответни мерки за преодоляване на възможната забава и затрудненията при осъществяване на строителството, доколкото и с оглед момента на подаване на оферта и сключване на договора, и двете страни са били наясно, че строителството ще се осъществява през есенно-зимния сезон. Последното не е непреодолима пречка за осъществяване на строителни дейности във вътрешните помещения на обекта. Възложителят от своя страна като не е упражнил задължението си да иска договореното изпълнение качествено и в срок, е накърнил обществения интерес и неправомерно е облагодетелствал икономическия оператор, като неначисляването на неустойка при просрочие и невъзстановяването й по сметката на възложителя, съгласно одитната и съдебната практика се счита за изменение на договора за обществена поръчка. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, съдържа фактически и правни основания и при издаването му не са допуснати нарушения на специалните административнопроизводствени правила, предвидени в ЗУСЕФСУ. Съдът приема за безспорно, че Община Смолян има качеството на икономически оператор по смисъла на чл. 2, т. 37 Регламент (ЕС) 1303/2013, който участва в изпълнението на помощта от европейските структурни и инвестиционни фондове, съответно може да бъде субект на нередност, съгласно т. 36 от същата разпоредба. Въз основа на анализ на относимите разпоредби от ЗОП, съдът приема, че в случая не е налице съществено изменение на договора за обществена поръчка, както и че описаните факти не се субсумират под нормата на чл. 116, ал.1, ал. 5, т.1 и 2 ЗОП, посочена от административния орган като нарушена. Анализира разпоредбата на чл. 116, ал.1 ЗОП, включително позовавайки се на Решение на Съда на Европейския съюз от 07.12.2023, по съединени дела С-441/22 и С-443/22 и заключава, че за да е налице забраната за изменение на договора за обществена поръчка, е необходимо да е налице сключено писмено споразумение или друго писмено съгласуване на волята, произхождащи от бенефициера и изпълнителя, с което договорът за обществена поръчка да е изменен. Посочва, че Акт образец 10 и Акт образец 11, нямат характер на писмени доказателства, от които може да се извлече съгласуване на волята между възложител и изпълнител за изменение на договора, а в административния акт липсват твърдения в тази насока. Приема, че доколкото се установяват от доказателствата 63 дни с лоши метеорологични условия и при полагане на дължимата грижа възложителят не е могъл да ги предвиди, то не е налице изменение на договора във връзка със срока за изпълнение, като фактът че не е потърсена неустойка за забавата не може да промени извода. Посочва, че неустойка може да бъде поискана във всеки един момент до изтичане на давностния срок по чл.110 ЗЗД. Освен това посочва още, че сроковете за извършването на строително-монтажни работи се определят в календарни дни при допускането, че метрологичните условия позволяват извършването им, като в нарочна клауза в проекто - договора е предвидена възможността за спиране на срока за изпълнение на договора, поради което възможността за спиране на срока и съответно удължаване на времето за изпълнение е била известна на всички потенциални участници в обществена поръчка и затова не е налице нарушение на чл. 116, ал. 5, т.1 и 2 ЗОП и няма нередност и липсва основание за определяне на финансова корекция. Така мотивиран, съдът достига до краен извод, че оспореният пред него акт е незаконосъобразен поради неправилно приложение на материалния закон и го отменя. Решението на съда е валидно, допустимо и правилно. Настоящата касационна инстанция споделя изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания и при липса на нарушения на административнопроизводствените правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК, настоящата инстанция не е необходимо да ги преповтаря. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът объжда относимите доказателства, както и излага мотиви за направените от него изводи. Фактът, че е възприел мотивите на жалбоподателя, а не тези на органа, не значи неизпълнение на процесуалните му задължения. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Споделя се изводът на съда за липса на нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 във вр. с чл. 116, ал. 1, т. 7 ЗОП. За прецизност следва да се посочи, че дадената от органа правна квалификация на фактите сочи на самостоятелно и едновременно нарушаване както на разпоредбите на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, т.е. засягане на принципите при възлагане на обществените поръчки, така и на разпоредбата на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП във вр. чл. 116, ал. 1, т. 7, т.е. нарушаване на забраната за изменение на договора за обществена поръчка извън допустимите от закона случаи. Договорите за обществени поръчки са писмени споразумения между възложителя и избрания от него в резултат на извършен подбор по реда на ЗОП, съобразно спецификата на предмета на поръчката, изпълнител. По аргумент от чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП възлагането трябва да е съобразено с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и по-специално тези за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на равнопоставеност и недопускане на дискриминация и свободна конкуренция и да не нарушават забраната по чл.2, ал.2 ЗОП. Спазването на описаните принципи е осигурено чрез императивните разпоредби на закона, включително тази на чл. 116 ЗОП, лимитативно изброяваща случаите, в които вече сключеният договор за обществена поръчка може да бъде изменян. Основното правило, съдържащо се в изградения в чл. 116, ал. 1 ал. 6 ЗОП комплекс от норми, е за недопустимост на съществените изменения. Следва да се отбележи, обаче, че конкретните правни норми от този комплекс, сочени за нарушени от органа, проявяват известно различие в съдържанието си в различните редакции на закона, последвали неговото обнародване в ДВ бр. 13/2016 г. Съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, съгласно чл. 142, ал. 1 АПК, но в случая това се отнася до материалноправното основание за упражняване на властническото правомощие на органа да определи финансова корекция, а не до правните норми, които са давали правна регламентация на дължимите от бенефициера действия, в качеството му на възложител на процесната обществена поръчка, към момента на твърдяното от органа нарушение. В този контекст, органът не е посочил коя е приложимата редакция на Закона за обществените поръчки по отношение на всички сочени от него за нарушени правни норми от разпоредбата на чл. 116 ЗОП. На първо място следва да се отбележи, че първоинстанционният съд правилно е определил приложимия закон с оглед преценката налице ли е твърдяното от органа нарушение на ЗОП - това е редакцията на закона към ДВ бр. 107/18.12.2020 г., в сила от 01.01.2021 г., но в тази връзка не е констатирал направеното от органа уточнение на редакцията на закона, към която органът е подвел установените от него факти към ДВ бр. 17/26.02.2019 г. Установяването на приложимия закон е необходимо, тъй като изложените от органа фактически обстоятелства следва да бъдат подведени под хипотезата на правните норми, които са давали правна регламентация на дължимите от бенефициера действия, в качеството му на възложител на процесната обществена поръчка, към момента на извършване на твърдяното от органа нарушение. В случая органът реферира към съдържанието на правните норми, действали към момента на сключване на договора, но след тази дата са последвали още четири изменения и допълнения на ЗОП, последното от които обн. ДВ бр. 107/18.12.2020 г., в сила от 01.01.2021 г., има отношение към сочените за нарушени от органа норми на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП. Преценката дали е налице неспазване на забраната за съществено изменение на договора за обществена поръчка в частта за срока за изпълнение, с оглед изложените от органа факти в случая, може да се направи към датата на фактическото приключване на изпълнението на договорените СМР, а това е 18.03.2021 г., в съответствие с приложимата тази дата редакция на ЗОП, съдът е изследвал фактите по спора, докато органът е подвел установените от него факти към предходно съдържание на сочените за нарушени разпоредби. Това противоречие е достатъчно да се приеме, че решението е неправилно, тъй като съдът дължи преценка на изложените от органа фактически и правни основания, а не да навежда свои. Горното има отношение към предпоставките, които следва да са осъществени, за да се приеме, че е налице нарушение на забраната за изменение на договора за обществена поръчка, извън допустимите случаи, доколкото извършването на твърдяното от органа нарушение е към момент, предхождащ неговото констатиране от административния орган. Такова изрично уточнение на приложимия закон не е направено, а следва да бъде предполагано с оглед изводите на органа. Съдът, обаче, не може нито да допълва, нито да изменя мотивите на органа, още по-малко да дава вместо него правна квалификация на установените от органа факти. В тази връзка, не може да бъде споделен изводът на съда, че независимо дали промяната е довела до промяна на характера на договора, което в случая не е така, във всеки случай изменението е съществено, ако са изпълнени едно или повече от условията по чл. 116, ал. 5 ЗОП. В разглежданата от органа редакция, за да е съществено изменението, следва да са изпълнени едно или повече от изброените условия, а съгласно разглежданата от съда редакция на нормата, действаща и към момента, изменението е съществено, когато то променя съществено характера на първоначално сключения договор, като наличието на едно или повече от изброените условия се счита, че променя съществено характера на договора, но изброяването им не е лимитативно. Т.е. в разглежданата от съда редакция следва винаги изменението да води до съществена промяна на характера на първоначално сключения договор, изводът в която насока следва да е обоснован, като доказването изпълнението на някое от условията ще води до такъв извод. От една страна, съдът е разглеждал различна по своето съдържание и смисъл правна норма от приложената от административния орган, а от друга органът е подвел установените от него фактически обстоятелства към хипотезата на правна норма, която не е действаща към момента на извършване на нарушението приключване изпълнението на възложеното строителство с подписване на протокол обр. 15. Това е основание административният акт да се приеме за несъответен на материалния закон - основание за неговата отмяна по чл. 146, т. 4 АПК. Независимо от горното, за да отговори на изложените в жалбата касационни доводи и с оглед извършването на задълбочена проверка на обжалвания съдебен акт, настоящата инстанция намира за необходимо да посочи следното: В хипотезите на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП, законодателят приема за съществено това изменение на договора за обществена поръчка, което въвежда условия, които ако са били предварително известни, биха привлекли към участие и други икономически оператори, или биха позволили допускането на други участници или избор на различна оферта, както и води до различни икономически условия, при които се изпълнява поръчката, които не са били първоначално предвидени, поради което и не са били известни на всички заинтересовани. Преди, обаче, да се направи извод дали конкретното изменение е съществено по смисъла на цитираните норми, следва да се отговори на въпроса налице ли е изменение на договора въобще. Договорите за възлагане на обществени поръчки имат гражданскоправно битие, което предопределя и приложимостта на Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) и Търговския закон (ТЗ) спрямо тях. Този извод следва от препращането, направено с разпоредбата на чл. 120 ЗОП, според чието предписание за всички неуредени въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяването на договорите за обществени поръчки се прилагат разпоредбите на ТЗ и ЗЗД, и е застъпен изрично в Определение 37/16.09.2020 г. по адм. дело 27/2020 г., постановено от смесен петчленен състав от съдии от Върховния административен съд и Върховния касационен съд. По аргумент от чл. 20а, ал. 1 ЗЗД (нов - ДВ, бр. 12 от 1993 г.) договорите имат сила на закон за тези, които са ги сключили, а според ал. 2 от същата разпоредба те могат да бъдат изменени, прекратени, разваляни или отменени само по взаимно съгласие на страните или на основания, предвидени в закона. Следователно изменението на договора е средство за промяна на вече съгласувани между страните воли, чрез постигане на съгласие за това или както сочи органът за преуреждане на правната връзка между тях. Писмената форма е условие за действителност на договора за възлагане на обществена поръчка, с оглед чл. 112, ал. 1 ЗОП, т.е. договорът е формален. За да породи действие изменението на така сключения формален договор, безспорно е необходимо и то да бъде материализирано по аналогичен начин чрез съгласуване на насрещните воли в писмена форма за действителност. Потвърждение на този извод следва и от разпоредбите на чл. 27 и чл. 185, т. 2 ЗОП. И двете се отнасят до задължението на възложителя да публикува информация относно сключваните договори (и допълнителни споразумения) по ЗОП, като в чл. 185, т. 2 (изм. ДВ, бр. 86 от 2018 г., в сила от 01.11.2019 г.) изрично е посочено, че се публикува обявление в 30-дневен срок от подписването на допълнителното споразумение за изменение на договор по чл. 116, ал. 1. В свое Решение от 7 декември 2023 г. по съединени дела С-441/22 г. и С-443/22 г. Съдът на Европейския съюз (СЕС), тълкувайки чл. 72, § 1, буква "д)" и § 4, букви "а)" и "б)" от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (Директива 2014/24/ЕС/Директивата), чиито норми са транспонирани в националното законодателство със ЗОП, вкл. и с приложимите към настоящия казус разпоредби на чл. 116, се е произнесъл утвърдително по въпроса дали изменението на договора за обществена поръчка, извършено в хода на неговото изпълнение, може да бъде квалифицирано като "съществено" по смисъла на чл. 72, §1, буква "д)" и §4 Директивата, когато между страните не е сключено изрично писмено споразумение с предмет това изменение, а волята им в тази насока се извежда от други писмени доказателства, изхождащи от тях. Според Съда възприемането на обратната теза е приравнимо на позволение за заобикаляне на основополагащи принципи при възлагането на обществени поръчки като този на прозрачност и равно третиране на оферентите и нормативната уредба относно изменението на сключените с избраните за изпълнители договори. В тази връзка СЕС се позовава на Съображение 107 от преамбюлната част на Директивата, според което измененията са съществени, когато указват намерението на страните да предоговорят основни срокове или условия на тази поръчка, като изрично уточнява, че това намерение може да бъде изведено и от комуникацията между страните. От горното следва, че за да е налице изобщо изменение по смисъла на тълкуваните разпоредби, от фактическа страна е необходимо най-напред да се установи обективирана в писмен документ, без значение от характера му, съгласувана между страните по договора воля, която е следваща по време сключването му, и която е насочена към пораждане на правни последици, свързани с предоговаряне на някой такъв елемент от съглашението, който отговаря на някоя от хипотезите по чл. 116, ал. 5 ЗОП. В случая административният орган твърди, че приемайки изпълнението след предвидения в документацията и договорен между страните срок за изпълнение, и при липса на непредвидени обстоятелства и съставени по надлежния ред документи, отлагащи изпълнението във времето, възложителят е нарушил чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2, във връзка с ал. 1, т. 7 ЗОП, осъществявайки състава на нередност, предвиден в т. 23, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 Наредбата за посочване на нередности. В разпоредбата на чл. 17, ал. 1 от Договор за възлагане на обществена поръчка ПНО-ОП.10-01/01.10.2020 г. е предвидено сроковете по чл. 15 да бъдат удължавани при условията на чл. 116 от ЗОП и по реда на чл. 306 ТЗ, съгласно който непреодолима сила е непредвидено или непредотвратимо събитие от извънреден характер, възникнало след сключването на договора.Приетите като доказателство по делото справки от НИМХ БАН и предвидените в договора възможности за удължаване на срока на изпълнение при наличието на неблагоприятни метеорологични условия, който несъмнено попадат под легалната дефиниция на непреодолима сила , съгласно чл. 306, ал. 2 ТЗ, водят до извод, че възможността за спиране на срока при посочените условия е предвидена предварително по договор и била е известна на всички потенциално заинтересовани от участие в поръчката субекти. Клаузата на чл. 17, ал. 1 от договора не следва да се тълкува изолирано, а в систематична връзка с останалите клаузи в раздел VI Срок на действие на договора. Срокове за изпълнение на дейностите и място на изпълнение . Предвид доказателствата по делото, причина за удължаване на срока на договора в случая е именно наличието на такива обстоятелства. Промяната в срока на изпълнението в тази хипотеза обаче очевидно е следствие от съществуваща изначално договореност между страните. Тя не отразява воля за предоговаряне на съществени елементи, а е проявление на посочена в договора и в документацията материалноправна предпоставка и настъпва автоматично и без значение от волята на страните в тази насока, при това за период, зависещ от фактори, стоящи извън волята и възможностите на страните. В този смисъл и доколкото разглежданото условие е било част от документацията, с която всички икономически оператори са били запознати още към момента на подаване на оферти за участие в процедурата за възлагане на поръчката, същото не може да доведе до изменение по смисъла на закона. Ирелевантно за тази преценка е дали участниците в строителния процес са изпълнили задължението си за съставяне на акт за установяване състоянието на строежа при спиране на строителството обр. 10, съгласно чл. 7, ал. 3, т. 10 Наредба 3/31.07.2003 г., респективно акт обр. 11 за установяване състоянието на строежа и строителните и монтажните работи при продължаване на строителството за всички спрени строежи по общия ред и предвидените в т. 10 други случаи обр. 11 към с.з. Не могат да бъдат споделени и аргументите на органа, че горното не представлява обективни обстоятелства и такива, които не са предвидени от страните. На първо място, органът твърди незаконосъобразно изменение на договора в хипотезата на две от посочените в ал. 5 на чл. 116 ЗОП обстоятелства, които предполагат съществено изменение на договора. С оглед принципната забрана за изменение на сключения договор за обществена поръчка, единствената норма, която визира наличието на непредвидени обстоятелства като предпоставка за възможно изменение, респективно липсата й да води до незаконосъобразно изменение на договора, е тази на чл. 116, ал. 1, т. 2 ЗОП. Но органът не твърди нарушение на тази норма, поради което аргументите във връзка с предвидимостта на обстоятелствата, явяващи се неблагоприятни метеорологични условия са неотносими, освен това не се подкрепят от клаузите на договора, които са били предварително известни на всички потенциално заинтересовани участници. Освен това е нелогично да се твърди, че биха могли да бъдат предвидени неблагоприятни метеорологични условия към момента на подаване на офертата за участие в процедурата за възлагане на обществената поръчка, до степен, че да бъдат предвидени конкретни мерки за тяхното преодоляване чрез изпълнение по начин, който не се влия изобщо от проявлението им. Никой не може да предвиди на коя точно дата ще приключи обществената поръчка и ще бъде сключен договорът за нейното изпълнение и на коя точно дата точно ще бъде подписан протоколът за откриване на строителната площадка (в случая Образец 2). Поради горните специфики на строително-монтажните работи, когато става въпрос за извършването на такива, офертата обикновено се изготвя в брой календарни дни, като се има предвид календарни дни, в които е възможно извършването на работите с оглед на технологичните изисквания. За това се представя и линеен график, който илюстрира последователността на работите и необходимото за всяка от тях технологично време, без да се отчитат неблагоприятните метеорологични условия, които не позволяват извършването им. Броят календарни дни е определен на база приемането, че метеорологичните условия позволяват извършването им. За това и в договорите за този вид работи се предвижда спиране на срока за изпълнение на договора за времето, през което от технологична гледна точка е невъзможно тяхното извършване. Спирането на един срок значи, че за периода от време, за който надлежно срокът е спрян, правните последици не пораждат действие, като теклият преди това срок запазва своето действие. Удостоверените със справки, издадени от НИМХ БАН неблагоприятни обстоятелства в случая, не са оспорени по надлежния ред от органа, а само се отрича доказателствената им сила с аргументите, че доколкото управлението на риска е било елемент от оценката на офертата и проявлението на такива условия е един от идентифицираните от възложителя рискове, то избраният изпълнител е следвало да предвиди мерки за преодоляване на последиците. Подобна теза е несъстоятелна. Във връзка с горното, не може да се приеме и че поради удължаването на срока на изпълнението поради настъпването на неблагоприятни метеорологични условия, за изпълнителя са възникнали ползи, които не са били известни на останалите участници в процедурата, дори да се приеме, че органът с оглед изложените от него аргументи визира проявление на нормата на чл. 116, ал. 5, т. 2 ЗОП, в редакцията на разпоредбата преди последното й изменение. Както бе посочено по-горе, възможността за удължаване на срока на изпълнението е предвидена в проекта на договор част от одобрената от възложителя документация за обществената поръчка. С оглед на това тази правна възможност е била предварително ясна за всеки, който би проявил интерес да участва в обществената поръчка. Потенциалните участници в процедурата са разумно информирани и полагащи обичайната грижа икономически субекти, най-малкото защото критерий за подбор относно тяхната годност (правоспособност) да упражняват процесната професионална дейност е регистрация в Централния професионален регистър на строителя, а критерий за подбор относно професионалните им способности е изпълнени дейности с предмет и обем идентични или сходни с тези на поръчката. Това обосновава знанието им за спирането на срока на изпълнение на строително-монтажните работи при неблагоприятни метеорологични условия, отделно от факта, че те гарантират изпълнение на предмета на поръчката с исканото качество, т. е. съобразно изискванията на технологичния процес. Доколкото в случая не се установява нито сключено писмено допълнително споразумение, нито друго писмено доказателство, произхождащи от бенефициера и изпълнителя, което да обективира воля на страните за изменение на договора за обществена поръчка в частта на срока за изпълнение, то не е налице изменение на договора въобще. Още по-малко може да се приеме тезата на органа, че чрез приемане на забавено изпълнение без забележки и неначисляване на неустойка, бенефициерът е допуснал съществено изменение на договора за обществена поръчка. Първо, с оглед гореизложеното не може да се приеме, че въобще е налице неточно във времево отношение изпълнение. Второ, съгласно формиралата се съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя, налице е същностна разлика между изменение на договора и неговото неточно изпълнение във времево отношение. В първия случай страните след подписването му и по време на неговото действие постигат съгласие за изменение на някоя негова клауза, а във втория извършват действия по изпълнението му така, както е сключен. Да се възприеме тезата на административния орган и неточното във времево отношение изпълнение да се приравни на изменение на договора, би било равнозначно на отричане института на неустойката, както и на възможностите за удовлетворяване на претенциите при неизпълнение, визирани в чл. 79 и чл. 80 ЗЗД. Става въпрос за два различни хода на развитие на правоотношението, които не следва да се смесват. Още повече, че договорът между страните предвижда отговорност при неизпълнение именно на срока по същия - в чл. 46 е посочено, че при забава по отношение на договорения краен срок изпълнителят дължи неустойка в размер на 1% от стойността на договора, за всеки просрочен ден, но не повече от 20 %, от общата стойност на договора. Следователно последиците от неспазването на срока са изрично уредени от страните чрез нарочно правило, което по аргумент от чл. 20а, ал. 1 ЗЗД има силата на закон за тях, и се състоят във възникване на отговорност за заплащане на неустойка за всеки ден от просрочието. Дали е налице твърдяната от органа забава, биха ли твърдените от бенефициера обстоятелства за неблагоприятни метеорологични условия и други обективни причини оборили тази теза, с оглед изложените мотиви за принципната разлика между института на неизпълнението и този на изменението на договора в условията на ЗОП, са напълно ирелевантни за настоящия спор. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че изводът на първоинстанционния съд, че не е налице незаконосъобразно изменение на договора с Кота-2001 ООД в нарушение на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП, е правилен. Няма и нарушение на забраната по чл. 2, ал. 2 ЗОП, което да е самостоятелно обосновано и доказано. Като е достигнал до същия извод, Административен съд Смолян е постановил правилно решение, в съответствие с материалния закон и доказателствата по делото, което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена. Възражението на касационния жалбоподател за прекомерност на възнаграждението, с оглед фактическата и правна сложност на делото, е бланкетно заявено и следва да се остави без уважение като неоснователно. Поради това и на основание чл. 143, ал. 3 АПК Министерство на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура се намира административният орган, издал оспорения административен акт - следва да бъде осъдено да заплати на Община Смолян разноски в претендирания и доказан размер от 2750,00 (две хиляди седемстотин и петдесет) лева за адвокатско възнаграждение пред касационната инстанция. Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 вр. чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, Седмо отделение